一、岗位权力风险防控的概念

（一）风险的概念

风险是指遭受损失、伤害、不利和毁灭等的可能性或“可能发生的危险”，引申为“可能对未来事项产生负面影响的事情或活动”。《现代汉语词典》解释为：“可能发生的危险。”

现代管理学中所说的“风险”，目前没有公认的定义，智者见智，仁者见仁。比如，英国的提姆·博依斯认为：“风险是事物没有产生预期结果的可能性。”许谨良教授认为：“风险的基本含义是损失的不确定性。”顾孟迪和雷鹏教授认为：“风险可以看做是实际结果与预期结果的偏离。”张秀兰教授则认为：“风险是指一切对人及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性。”

从以上专家学者对风险的定义来看，主要有两个方面的含义。

一是指事物的不确定性。譬如，企业生产经营，既可能盈利，也可能保本，还可能出现亏损或严重亏损。这就是企业生产经营的风险。银行贷款的风险，是指贷款既可能收回来并获得一定收益，也可能收不回来甚至造成损失的风险。改革的风险是指，改革可能成功，也可能改革失败。历史上就有这样的例子。苏联的改革就是失败的典型。我们党执政也有风险，执政得好，可以长期执政，否则就有垮台的可能。因此，我们党多次强调要经受“四个”考验，防止“四个”危险。王真教授等还撰写了《中国共产党抵御执政风险研究》一书，告诉我们要从政治领域、经济领域、文化领域、涉外领域和自然领域抵御风险，不断提高党防范和抵御执政风险的能力。这就是说，风险是指事物的不确定性，“不确定性是风险的本质”。

二是指损失的不确定性。这就是许谨良教授定义的“风险的基本含义是损失的不确定性”。这也是一些专家所说的“纯粹风险”，即“只有损失机会的风险”。诚如杨雪冬教授所说：风险是“个人和群体在未来遇到的伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”。也诚如汉森归纳所说：“①通常表示某种不好的事情可能发生也可能不发生，而我们又不能确切预知的情况。②表示某种糟糕事情的可能性。③这种用法是专业风险分析中通用的，指一种有害事情发生几率增长时产生的负面影响程度。”对此，顾孟迪、雷鹏教授在《风险管理》一书中说：“尽管在风险管理领域没有在风险的定义上面达成一致，但所有的定义都有两个共同点：不确定性和损失。”这就是说，风险如同在高空作业的人有可能掉下来的危险一样，或者说如同公民投资股市因股市下跌可能造成损失的风险一样。这就是风险的本质所在。

（二）权力风险的类型

风险是以多种形态存在的，按不同的标准或从不同角度进行划分，可有多种类型，权力风险亦是如此。

1．按权力风险的内容和表现形式划分，可分为岗位职责风险、制度机制风险和事项办理风险

（1）岗位职责风险，是指公职人员缺乏风险意识，忽视岗位职责，对责、权、利认识不清晰，不当履责，不正确行使权力，甚至滥用权力，导致违纪违法行为发生的可能性。主要表现有不作为、慢作为（失职渎职）和乱作为（以权谋私）等。

（2）制度机制风险，是指部门单位制度机制不健全，有缺陷（漏洞），或有章不循，执规不严，制约监督不力，导致公职人员滥用权力发生违纪违法行为的可能性。主要表现有权力结构不合理，“一把手”权力高度集中，执法自由裁量权过大，工作程序不规范、不严密，权力运行缺乏公开透明，重要岗位人员缺乏制约和监督等。

（3）事项办理风险，是指部门单位在一些重要工作过程中，计划不周，要求不严，管理松弛，监督不力，导致公职人员发生违纪违法行为的可能性。主要表现是，经办人员、业务主管领导和纪检监察人员风险意识淡薄，对事前、事中和事后的风险认识不足，并缺乏具体的防控措施和制度。

2．按权力的类型划分，可分为决策权风险、执行权风险、监督权风险

（1）决策权风险，是指重要决策事项缺乏具体规定、程序和监督办法，或有章不循，不按民主集中制原则和工作程序研究决定重大问题，导致重大决策失误，给党和人民造成重大经济损失的可能性。

（2）执行权风险，是指制度不健全、有漏洞，工作标准和要求不明确、不具体，或自由裁量的空间过大，或因人情因素影响等，导致权力滥用，谋取私利的可能性。

（3）监督权风险，是指监督制度和工作程序不健全，监督不透明、不得力，或因人情因素，收受贿赂，导致有案不查，或查而不处的可能性。

3．按风险发生的原因划分，可分为主观风险和客观风险

（1）主观风险，即思想道德风险，是指公职人员理想信念动摇、权力观错位、法治观念淡薄、道德素质低下等因素，导致发生违纪违法行为的可能性。

（2）客观风险，是指公职人员对岗位职责、权限、责任、风险、防控措施不明确，部门制度机制不健全，工作程序不规范，管理监督不得力，导致发生违纪违法行为的可能性。

4．按工作环境划分，可分为内部环境风险和外部环境风险

（1）内部环境风险，是指部门单位“一把手”缺乏应有的职业操守，制度机制不健全，监督管理不得力，或部门风气不正等，导致公职人员滥用权力，发生违纪违法行为的可能性。

（2）外部环境风险，是指我国政治、经济、文化和社会体制机制不健全，监督管理有漏洞，资本主义腐朽思想影响、封建主义残余侵蚀、市场经济负面因素影响和腐败文化影响，以及家庭亲人不良思想影响，或所谓“朋友”的拉拢腐蚀等，导致公职人员滥用权力，谋取私利的可能性。

在这些风险类型中，本书着重研究岗位职责的风险、制度机制的风险和事项办理的风险，并研究具体的防控措施和办法。当然，也涉及其他类型风险的防控。

（三）权力风险的基本特征

认清权力风险的特征，对排查权力行使的风险、描述风险、制定防控措施、搞好风险防控具有重要的意义。权力行使风险有以下五大特征。

一是具有客观性。权力风险是客观存在的，是不依人的意志为转移的，只要掌握权力，无论权力大小，都有滥用和腐败犯罪的可能性，任何人没有例外。

二是具有不确定性。权力行使的风险具有不确定性，既可能发生，也可能不发生；在什么时间、什么地点发生或不发生，随机性很大，只能判断在某个时间或环节发生的概率。

三是具有损害性。权力风险发生的结果势必造成严重危害后果，损害人民的利益，损害公平正义的法治环境，损害人民政府为人民的良好形象。

四是具有可描述性。权力风险存在于具体实际的工作当中，可用一套标准、指标对其表现形式即危害程度进行描述，使得每项工作、每个岗位、每个权力运行的风险直观可见。

五是具有可防控性。风险是可以认知的，对风险的不确定性可以做出理性的选择，通过尽可能地减少各种不确定因素，最大程度地降低风险出现的可能性。

（四）岗位权力风险防控的概念

岗位权力风险防控是一个由岗位、权力、风险、防控四个词组集合的一个概念。岗位即职位、职务；权力是指“政治上的强制力量”和“职责范围内的支配力量”；风险是指事物的不确定性，或发生问题的可能性；防控是预防（防范）和控制的简称，预防是指事前采取措施防止问题的发生，控制是指“掌握住不使任意活动或越出范围”或“使处于自己的占有、管理或影响之下”。《管理学原理》一书认为：“控制是管理系统的计划实施过程进行监测，将监测结果与计划目标相比较，找出偏差，分析其产生的原因，并加以处理。”再从事物发展的逻辑顺序上看，“防”类似于“扎篱笆”，即把工作做在风险未发生之前；“控”则是把工作做在风险尚未转化为腐败之前，即把问题解决在萌芽状态，消除隐患。

从上可知，岗位权力风险防控，是指部门单位针对权力行使的各种风险因素，采取多种措施，加以防范和控制，从而化解和消除风险因素，确保权力正确行使的一系列活动。具体来讲，就是部门单位在清权确权的基础上，针对权力行使的岗位职责风险、制度机制风险和事项办理风险，建立与之相对应的自我防控、综合防控和全程防控三道屏障，并依靠文化的支撑，加强日常管理，防范和控制权力行使的风险，确保权力正确行使，有效预防腐败。

根据这一定义分析，岗位权力风险防控有以下四个特征。

（1）自主性。是指部门单位能够根据其管理的实际，自主地决定内部机构的分设、合并、调整和领导之间的分工，完善有关工作机制。譬如，焦作市财政局改革预算的体制机制，建立预算编制、执行、监督和绩效评价“四权分离”管理模式，有效解决了过去预算编制中存在的突出问题，保证了财政资金的安全使用和效益。焦作市住房公积金管理中心则通过改革管理体制制度机制，建立“分权、制度、科技、痕迹、内审和问责”六大管理体系，保证了住房公积金零风险运作。这些改革措施，在一个部门单位容易实施，而在国家层面或地方党委政府层面，一般说来进行得就比较困难。

（2）系统性。岗位权力风险防控涉及廉政建设和预防腐败两个大问题，是一项系统工程，它由基础性工作、三道防控屏障、文化支撑和日常管理四部分所构成。基础性工作，即清权确权、编制职权目录、绘制权力运行流程图；三道防控屏障，即岗位自防、综合防控和全程防控；文化支撑，即提高公职人员的思想道德素质；日常管理，即建立工作机构、明确工作职责、建立有关制度，并抓好落实。

（3）动态性。岗位权力风险防控是一个开放的系统，动态的管理过程，必须坚持与时俱进的要求，注意研究腐败的发展规律和趋势，及时发现新的腐败机会，并采取相应的防控对策；同时，针对岗位人员调整、工作变化，及时明确岗位的风险和防控措施；还要加强和改善风险防控管理工作，以适应形势任务的要求。

（4）目的性。目的性是指岗位权力风险防控的目的、目标很明确，就是关口前移，预防为先，保护党员干部，规范权力运行，进而促进资金使用安全、项目建设安全和干部成长安全，为党委政府工作大局服务。