二、廉政风险、权力风险和腐败风险的概念及其相互关系

在目前的风险防控工作中，廉政风险、权力风险和腐败风险的提法在一些报道和文章中经常出现，廓清廉政风险、权力风险和腐败风险的概念，明确三者之间的关系，把握其本质，这对搞好岗位权力风险防控具有重要的意义。

（一）廉政风险的概念

1．廉政的含义

廉政是由“廉”和“政”两个字组成。廉，《辞海》解释为，“堂屋的侧边。引申为品行方正”，“廉洁；不贪。”廉洁：“清廉；清白。与‘贪污’相对。《楚辞·招魂》:‘朕幼清以廉洁兮。’王逸注：‘不受曰廉，不污曰洁。'《汉书·贵禹传》:‘禹又言孝文皇帝时贵廉洁，贱贪污。'”诚如李成言教授所说：“所谓廉政，指的是廉洁从政。”“廉政的‘廉’在这里包含两层意思：一是廉洁，也就是不贪污不腐化。……二是节约、节俭，也就是平时说的奢侈浪费的对立面。”邵景均、肖自立认为：“廉政，主要指政府工作人员在履行其职责时不以权谋私，办事公正廉洁，引申为廉洁政府、廉洁政治。”徐喜林研究员也说：“‘廉政’主要指政府工作人员履行职能过程时，不以权谋私，办事公正廉洁。”并说，“从名词的角度讲廉政是指廉洁从政的属性，从动词角度讲廉政是指廉洁从政的行为，从形容词角度讲廉政是指从政或执政的廉洁程度”。《新时期领导干部反腐倡廉教程》对廉政的定义为：“廉政是指国家政务活动洁净，国家公职人员公务活动行为规范端正，不被污染的政治状况。”这就是说，廉政就是廉洁从政，即不贪污不受贿不谋私，实质上是权力的干净行使。

2．廉政风险的概念

从上可知，廉政即廉洁从政，就是公职人员不贪污、不受贿、不以权谋私，干净用权，为民服务。这就是说，廉政本身是没有风险的，因为是确定的事物。正因如此，我们党反复强调加强廉政建设，加强权力的制约和监督，建设廉洁政治。同时要求公职人员增强廉政意识，坚持廉洁从政，当好人民的公仆。

既然廉政本身无风险，那么该如何界定廉政风险的概念呢？

笔者认为，廉政风险是指公职人员不廉洁的风险，或者说在廉洁从政方面的风险，即发生腐败行为的可能性。这就是说，廉政风险是一个约定俗成的概念，如同“不要在廉政上（方面）出问题”的说法一致。目前一些专家学者都是这样定义的。譬如，欧召大认为：“廉政风险是指党员干部在执行公务或日常活动中出现违纪违法问题的可能性。”张岚认为：“廉政风险是指公共权力的主体发生腐败行为的可能性。”周燕认为：“廉政风险，是指党员干部和公职人员在执行公务或日常活动中发生腐败行为的可能性，即在行使权力的部门、环节、岗位客观存在发生腐败行为的风险。”邵景均、肖自立认为：“任何掌握公共权力的部门和个人，客观上都存在滥用权力、走向腐败的可能性，这叫做廉政风险。”再从已出版的《廉政风险防范管理》、《廉以立身 正道直行——北京高校廉政风险防范管理的理论与实践》、《反腐倡廉预警实践探索》、《做廉洁之师 守校园净土——北京高校廉政风险防控管理论文集》和《廉政风险防控创新实践》等著作中对廉政风险的定义来看基本一致。

这就是说，廉政风险是一个约定俗成的提法，不是一个严谨的学术概念，如同“安全隐患”和“打扫卫生”的提法一样，是指公职人员在执行公务或日常活动中不能廉洁从政而发生腐败行为的可能性。从这个意义上说，廉政风险的主体是公职人员；廉政风险的客体是腐败行为发生的条件和机会；廉政风险的实质是公权力的滥用和私用；廉政风险的危害是侵犯了公共职务的廉洁性，损害了人民的根本利益。

（二）权力风险的概念

1．权力的含义

权力是由“权”和“力”两个字组成。权，《辞海》解释：“（1）秤锤。《广雅·释器》:‘锤谓之权。’亦指秤。《汉书·律历志上》:‘权者，铢、两、斤、钧、石也，所以称物平施，知轻重也。'（2）《孟子·梁惠王上》中也说：‘权，然后知轻重。'（3）权力。如：掌权；当权；有职有权。（4）权利。如：公民权；选举权；发言权。（5）权宜；权变。即衡量是非轻重，以因时制宜。”现代语境中的“权力”，其含义是一种能支配或指挥他人的力量。

2．权力风险的概念

“权力风险”是权力行使风险的简称。权力风险是指权力既可能为公，也可能谋私的不确定性，还指权力可能滥用并谋取私利的可能性。

权力之所以有风险是由权力的本性所决定的。我们知道，权力具有腐蚀性、扩张性和不平等性。权力倾向腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。诚如孟德斯鸠所说：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限决不罢休。”他还说：“立法权和行政权如果集中在一个人或一个机构的手中，自由便不复存在。”“司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。司法权如果与立法权合并，公民的生命和自由就将由专断的权力处置，因为法官就是立法者。司法权如果与行政权合并，法官就将拥有压迫者的力量。”“如果由同一个人，或由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三种权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那就一切都完了。”《中国纪检监察报》曾刊发纪言理的署名文章：《用权亦应有风险》。文中说：“做官用权亦会有风险，而且这种风险还是相当大的。”“权力的风险性就是基于对人民利益的损害。”广州市纪委则在《权力运行风险的监控与防范》一文中说：“权力运行风险是一种客观存在。而它之所以是一种客观存在，关键在于权力所有者和实际使用者始终处于分离状态。这种分离，既是公共权力发挥职能的必要条件，同时也为权力使用者违背所有者的意志行使权力提供了可能。从这个角度讲，权力运行风险无法消除，关键是要对其进行有效监控，避免其演变成违纪违法行为。”

正因为权力行使有风险，所以从古至今，人们一直在寻找防控的办法。古希腊思想家柏拉图、亚里士多德，古罗马历史学家波里比阿等，都提出了分权思想，尤其是孟德斯鸠在吸收和借鉴前人分权思想的基础上，创立了三权分立和相互制衡的学说。我们党也非常重视权力的制约和监督问题，要求优化权力结构，建立决策权、执行权和监督权既互相分离又互相制约和监督的权力结构。党的十八大报告又明确要求“建立健全权力制约和监督体系”，习近平总书记则要求“把权力关进制度的笼子里”。

从上述的简要分析可知，权力运行是有风险的，这种风险是一种客观存在，这是因为：①权力本身具有腐蚀性、扩张性；②权力所有者与实际使用者的分离。因此，所谓权力风险，是指权力主体不按公权力通行规则办事，违反法律法规规定，或利用制度的漏洞、管理的薄弱环节和监督的不力，而滥用权力，从而发生违纪违法行为的可能性。这里的违纪违法行为，既包括失职渎职行为，也包括以权谋私的腐败行为。应当明确，权力风险的主体是公职人员；权力风险的表现是违反法律法规规定；权力风险的结果是发生违纪违法行为，损害了人民的利益。

（三）腐败风险的概念

1．腐败的含义

腐败，其本意是指自然界的一种生物反应，如物品、食品的腐烂、变质，称之为腐败。《汉书·事货志上》云：“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。”“腐败”一词引入政治领域，是“指权力的腐败，也即指权力职能的蜕变”。国际货币基金组织认为：“腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。”《七个怎么看》一书认为，“腐败是公职人员出于私人目的而滥用公共权力的行为，通俗地讲就是‘以权谋私’”。李雪勤认为：“所谓腐败，从本质上讲就是权力的异化，就是公共权力没有按照其正常功能发挥应有的作用，或者说是人民赋予的权力没有用来为人民谋利益，从而违背权力主体——人民的意志的行为。”钟纪岩认为：“腐败的实质是以权谋私。”

这就是说，腐败是公权力的非正常运用，即当权者利用权力为自己谋取私利，违背了人民的意志，损害了人民的根本利益，这就是腐败。它有这样几个构成要件，即“腐败行为的主体是国家权力的行使者，腐败行为的方式是滥用国家权力，腐败行为的目的是谋取私利，腐败行为的后果是严重损害国家和人民的利益”。

2．腐败风险的概念

我们知道，风险是事物的不确定性，腐败是权力的滥用并谋取私利的行为，那么“腐败风险是指各类腐败行为发生的可能性”。诚如袁康德在《牢固树立“风险意识”》一文中所说：“作为党员领导干部、国家公职人员，最难以承受的风险，就是腐败犯罪！”他进一步分析说：“一名领导干部，无论如何富有才华、如何年轻有为、如何广结人缘，只要查实腐败，就是绝对‘一票否决’！绝对全盘皆输！就是宣告他政治生命的完结，或者社会生命的枯萎，甚至肉体的消灭。这样巨大的风险，什么样的生命能够承受？这样的代价，哪一个人值得付出。”湖北省纪委监察厅认为：“腐败风险预警防控，是指国家公职人员在执行公务和日常生活中可能发生的腐败风险，包括思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险等，进行排查预防、适时监控、纠错处置、综合管理，努力减少腐败行为的发生。”

从上述分析可以看出，腐败风险，即公职人员在执行公务和日常生活中可能发生腐败行为的可能性。但这一定义没有揭示出腐败风险的本源——权力，权力才是腐败风险的本源。有权力就有风险，“无权力，则无腐败，无权力的异化和滥用”。正因为如此，一些专家学者深入研究权力制约和监督的问题，并出版专著，提出权力制约和监督的路径选择，以期加强预防权力腐败工作，这是有道理的。

（四）廉政风险、权力风险和腐败风险的本质及其关系

从以上讨论可知，廉政即廉洁从政，不贪污不受贿；权力是一种支配力、控制力和影响力，具有腐蚀性和扩张性；腐败是权力的滥用并谋取私利的行为。廉政作用于权力，通过加强廉政教育、建立廉政法律制度、加强廉政监督等途径，规范公职人员从政行为，规范权力行使；预防腐败，主要是针对腐败行为发生的原因，建立健全制度，加强对权力的制约和监督，规范权力行使。这就是说：廉政建设和预防腐败都要作用于权力，权力是廉政建设和预防腐败的直接作用对象；而权力制约和监督则是直接冲着权力的腐蚀性和扩张性而来的。如果我们将廉政、权力、腐败三个词组连接起来看，就可以发现它们三者之间的内在逻辑关系。见图1-1。

通过以上简要分析，笔者认为：①权力是廉政和腐败的本源，没有权力就没有廉政和腐败的问题。②廉政风险防控、腐败风险防控与权力风险防控虽然提法不同，但从实践来看，针对的都是权力风险。这就是说，提法不同，目的一致，都是规范权力运行，预防腐败。所以，现实中这三种提法经常混用。譬如，湖南大学公共管理学院教授龙太江在《防止利益冲突与廉政风险防控》一文中说：“廉政风险防控，就是针对实际工作中可能存在的腐败风险，运用风险管理与控制的理论、技术、方法，进行风险识别预测与分析评估，建立健全相应防控机制，从而有效预防、控制和化解腐败风险的活动。”上海师范大学法政学院院长、教授商红日在《北京廉政风险防范管理工作的几点启示》一文中说：“权力运行风险被纳入风险控制范围内，通过一系列具体制度安排，使可能发生腐败的领域、环节等明示出来，便于警醒，也便于监督，有助于权力行使者的自律和他律紧密结合，大大降低了权力腐败的风险。”再如，《人民日报》2011年12月28日刊登《我国多地检察机关布局廉政风险点防控——检察自我监督从瓶颈突破》的报道文章中也说：“检察官的腐败风险点分析，并向当事人及其律师公开，由于当事人和律师事先注意到哪些步骤可能存在腐败风险，对检察官一旦不公正司法，当事人的控告检举都将更加有力。”正因为腐败风险与廉政风险的提法有时通用，有人就干脆说：“腐败风险也称廉政风险，是指党员领导干部在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。”

综上所述，笔者认为，廉政风险是一个约定俗成的提法，赋予了特定的含义，是指公职人员（权力主体）在执行公务中发生违法违纪行为，或者说发生腐败行为的可能性；权力风险是指权力主体滥用权力发生腐败行为的可能性；腐败风险是指权力主体滥用权力发生腐败行为的可能性。诚如柳晞春所说：“职务犯罪的源头在哪里？在于权力。权力是腐败之源，古今中外，概莫能外。”也正如德国历史学家费里德里希·迈内克所说，“腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就有腐败”。这就是说，不管是讲廉政风险，还是讲腐败风险，本质上都是防控权力腐败的风险，这点大家已经形成共识，从中央纪委监察部《关于加强廉政风险防控的指导意见》中也能看得出来。《指导意见》中明确要求，开展廉政风险防控，要从清权确权、编制职权目录、绘制权力运行流程图开始，查找权力行使、制度机制、思想文化风险，优化权力结构、规范自由裁量权、推进权力公开透明运行，等等。再从目前全国各地开展廉政风险防控的实践来看，也都是围绕权力风险开展工作的。