第一节 私人参与模式

虽然不同研究者针对基础设施都会提出自己的分类体系，但根据参与主体的性质，大家对基础设施所有权结构以及服务提供管理方式的分类达成了广泛共识，即可分为：①公共部门所有、公共部门管理；②公共部门所有、私营部门管理；③私营部门所有、私营部门管理。

第一种属于传统模式，广泛适用于拉丁美洲各个国家。在这种模式下，国家直接或者通过国有企业（或其分支机构）负责基础设施的设计、运营及维护保养等工作，其资金来自财政预算。

第二种模式取决于公共部门投入到基础设施服务的公共资本存量，可利用的资本存量水平决定了私营企业不同的参与程度。根据过往的资料，尤其是近20年间，这种模式具有特殊意义。特别是当一些国家禁止将公共资产转移给私营部门或是当政府为转移资产所实施的相关措施未能达成一致时，可通过向私营部门授予一定时期内的公共财产的特许经营权来实现私人参与。

根据国家外包并交付私营部门的基础设施项目实施及利用的阶段数，公共部门所有、私营部门管理的模式至少包含了三种国家与私人企业的合作方式：①服务外包及管理外包合同；②租赁合同；③公私合营。这三种方式中，私营部门在设计、融资、运营及盈利机制等方面的参与程度不尽相同（如图1-18所示）。

在这种模式下，无论采取何种合作方式，私人企业都要参与执行由国家设计的项目，而参与的项目既可以是新建基础设施工程，也可以是对已有基础设施进行利用及养护。

第三种基础设施所有制及管理模式（私营部门所有、私营部门管理）是指将公共部门的资产出售给私营企业，或通过私有化转让给私营企业，由私人倡议设立企业提供基础设施服务，一些国家在陆地交通、通信及电力能源领域采用了此种模式。

总之，第三种模式意味着政府采取相关措施放开市场，鼓励私人投资者及机构进入基础设施的各个领域。在行业集中度较高的领域，无论是否属于自然垄断的市场，国家都应当建立监管框架，防止运营商滥用其在服务提供领域的支配地位（准入、收费标准、质量及安全等），从而保护用户的根本权益。正如嘉丝奇（2005）所指出的，监管框架对潜在投资者来说如同法律保障机制，特别是在经济环境恶劣的情况下，基础设施投资成本无法收回或很难收回时，使得政府可以采取关税或税款的方式获得准租金，同时监管框架也用于限制政府做出任何机会主义的行为。

20世纪90年代，进入基础设施行业的私人投资有所增加，一方面是因为相应机制使得国家与私人企业之间有了新的合作方式；另一方面也是由于受到国企私有化及国有资产转让的影响。

在世界银行组织的拉丁美洲基础设施大会上，维文·福斯特（2003）提出的一组数据显示，1990—2002年，拉丁美洲基础设施行业中，私人投资额有一半以上（54%）来自公私合营模式，其中大多属于建设—运营—移交合同（占总数的34%），其余的20%则属于特许经营模式。投资总额的另外46%则来自国有企业私有化或收购。从工程数量上来看，建设—运营—移交合同占比较高，占工程总量的43%，紧随其后的是特许经营（29%）、管理外包合同（21%）以及收购资产及私有化（7%）。

一、服务外包及管理外包合同

服务外包及管理外包合同是私营部门参与基础设施行业最传统的方式。20世纪80年代末至90年代初进行改革之前，这种模式就已经存在，并且一直是国家进行基础设施建设的重要方式之一。因此，公共部门增加基础设施领域投资并不意味着私营部门运营空间的减少，反而能激发行业活力，对经济各个方面产生积极影响。

总体来说，服务外包及管理外包合同有效期较短，一般为3～5年。承包人无须进行投资，根据其提供的服务收取固定的费用作为酬劳。服务外包及管理外包合同可以视为将公共资产交由私营部门管理，时间不超过5年。这种模式中较为简单的合同是公共部门按照预先约定的相关管理任务，向私营部门支付固定的费用，较为复杂的合同中则还有效率激励措施，即私营部门的部分酬劳与双方预先商定的工作完成情况挂钩。（世界银行公共私营基础设施咨询机构，2006）

公共部门仍然是公共服务的主要提供方，同时通过转包的方式使得私营部门提供其中的部分服务。在这种情况下，私营部门应当在预先商定的费用范围内提供相应服务，达到公共部门所规定的服务标准。由于传统招标合同在时间有限的情况下便于履行，合同性质简单，因此，政府通常采用传统招标方式签署服务合同。

在这种模式下，政府支付给私营企业的服务费用事先已经确定，支付标准可以采取单一费率或根据公式自由调整，其中成本及人力均是固定值，私营企业可以参与到利润分享。这种模式的核心在于私营部门并非一定要与最终消费者建立联系，而是直接与政府或国家机关进行全部交易，政府则负责提供扩建、改善基础设施所需的投资。

世界银行公共私营基础设施咨询机构（2006）分析师指出：制定服务外包及管理外包合同时所面临最大的挑战是确定哪些私营部门需要达成的目标可以量化、私营部门所获得的回报如何有助于实现这些目标。另一个巨大挑战是确定私营部门在一些重要领域的权限，如雇用员工方面。

提供饮用水及卫生服务合同中包括了运营污水处理厂、配水服务、抄表服务、开具账单、收费、运行、水塔养护以及废水收集及处理。在其他基础设施服务领域，如供电或电信服务领域，这些工作也会采取外包形式，最常见的是抄表服务、开具账单及收费、车辆保养、安装接口、设备保养及维修，这种模式在私营公司中日益增多。道路基础设施方面，主要的外包包括收费、周边环境的清洁及养护以及道路标志的维护。

费尔南德斯（1998）认为，服务外包合同的优势可以总结为以下几点。

（1）这是一种风险相对较低、可以提升私营部门作用的方式，这种模式下，政府通常可以更好地了解础设施的状况。

（2）改善机制运营潜力巨大，政府可以通过技术转让、获取技术或管理能力来增加收益、提升效率。

（3）通常来说，这种模式是私营部门最具竞争力的参与方式。由于此类合同更新频率较高，私营部门必须保持低成本才能与其他公司竞争。

（4）由于服务外包合同范围有限，因此准入门槛较低。如大量企业只负责安装水表或管道维修，而并不运营整个城市的供水系统。这不仅增加了竞争性，同时也给政府提供了很好的机会，使其在不提高成本或降低质量的情况下与本地企业签署合同。

除了上文中提到的优点外，这种私人参与模式同时也有很多不足，这些不足应当引起足够重视，避免引发后续问题：

（1）这种模式中，私人资本不参与投资，也不需要为了优化整个基础设施体系设立标准，因此，由于政府投资及管理能力不足，导致私营部门改善服务质量收效甚微。

（2）政府需采取政治成本较高的措施，诸如征收服务费、资产所有权税等。

（3）通常，市政府不得不与出价最低的投标人签署服务外包合同，而这并不意味着政府选择的是服务质量最好的投标人。这无疑会打击私营部门的积极性，遏制他们在提供服务时提出创新的解决方案。

二、租赁合同（特许租赁经营及租赁）

“特许租赁经营”（affermage）和“租赁”（lease）这两个术语用于特指一类协议（租赁合同），其中运营商负责整体运营、商业维护及相关活动，但并不负责融资。这是租赁合同与特许经营最显著的区别，在特许经营中，运营商需要负责融资，用于新建或改善其获准利用的基础设施。

“特许租赁经营”和“租赁”是租赁合同的两个具体实例。世界银行公共私营基础设施咨询机构（2006）指出：两者的主要区别是运营商获得回报的机制不同。租赁合同模式下，运营商从用户处收取的费用归自己所有，向合同另一方的公共部门缴纳固定数额的租金，公共部门可以用这笔租金进行投资或再投资；特许租赁经营模式下，运营商和公共部门按比例分配从用户处收取的费用，同时私营部门还要向公共部门缴纳一定数额的租赁费，具体数额根据需求以及使用的费率不同而变化。

因此，在特许租赁经营合同和租赁合同中，运营商的收益取决于销售量以及租赁经营成本，这促使运营商提高运营效率并增加销售量。

在特许租赁经营合同和租赁合同中，通常是政府负责项目融资，同时需要设计融资结构并与运营商协调投资方案。尽管在某些项目中，运营商负责设计并管理投资方案，但大部分情况下还是由政府负责。但由于很难将投资与维护划清界限，因此，特许租赁经营合同和租赁合同的运营商通常也承担部分投资责任（如进行修缮工作时）。

与服务外包和管理外包合同相比，租赁合同时间更长（通常为5～10年），且需要私营部门投入营运资金。而与基础设施养护相关的投资，特别是与扩建及改善相关的投资仍然由公共部门承担，资产所有权归公共部门所有。

通常情况下，特许租赁经营合同和租赁合同比管理外包合同更难履行，主要是因为运营商要承担更大的风险。在租赁合同中，运营商的收入直接取决于向用户收取费用的多少，因此，政府必须制定相关协议，保护运营商免受价格政策的影响，并使之具有合法性。特许租赁经营合同中，运营商所承担的风险相对较小，因为运营商的定价并不等同于向用户收取的费用。但是协议中规定了向用户收取的费用可以覆盖运营商的定价，会使得运营商更有保障。

尽管与服务外包及管理外包合同相比，租赁合同面临更大的挑战，但这种合同形式依然表现出诸多优势，但与此同时，采用租赁合同的形式新建、养护以及现代化改善公共基础设施时，仍然显现出诸多不足，需要引起重视。

租赁合同的优势可以总结为以下几点。

（1）由于整个机制的资金支持依然来自公共部门，主要决策也由公共部门作出，这给政府提供了一种相对低风险的方式，从而加大私营部门在基础设施管理中所起的作用。

（2）为了应对固定服务费，执行此类合同时政府倾向于使用与回报相关的标准，因为服务费决定了运营商的回报。因此，固定服务费受其他标准影响减小，这些标准会导致资源配置效率降低。

（3）与机制运行中决策集中制相比，租赁合同对私营部门有更大的激励作用，促使私营部门提高运营绩效，改善服务质量。

另外，租赁合同也有一些不足之处，应引起足够重视，以免产生相应问题，主要有以下几点：

在特许租赁经营合同或租赁合同中，公共部门负责基础设施项目融资，私营部门在融资环节参与较少，至多是在一些项目中负责运营资本。因此，这类合同中，私营资本在行业发展中的参与度不高。与服务外包和管理外包合同相同，由于政府投资能力不足，私营部门提升服务质量收效甚微。

公共部门对私营部门利用基础设施情况监管不力，这可能会对出租的基础设施造成巨大损坏，由此产生的巨额修理费可能比租金还要高。

根据私营部门的需要，公共部门负责为基础设施的养护提供资金，如果负责养护的机构与运营商有直接关系或者就是运营商本身，例如通过其子公司或合资公司负责实施，则会导致转移定价的情况产生。

三、公私合营

公私合营对公共部门投资基础设施行业起到重要的补充作用。在这种模式下，政府明确私营部门所提供的服务或实施的工程，私营部门负责建造及运营所需资金，甚至还负责基础设施的设计工作。

1992年，英国通过私人主动融资计划率先推行公私合营模式。截至2006年，采取公私合营模式的项目多达700多个，总计投资超过660亿欧元。其中，卫生行业占21%，交通运输行业占18%，国防领域占15%，教育行业占13%。智利是拉丁美洲最先采用这种模式的国家，1997年推行的法律修正案使得公私合营模式在智利取得了巨大进展，修改后的法律准许发行基础设施债券。

目前，经济合作与发展组织中大部分发达国家已经采取了公私合营模式。国际货币基金组织（IMF）称，私人主动融资计划可能是到目前为止最成功的公私合营计划，这一计划占英国公共投资的14%，并全部用于基础设施的关键性领域。此外，澳大利亚（特别是维多利亚州）和爱尔兰也十分积极地推行公私合营模式。另外，匈牙利、波兰以及捷克共和国属于对基础设施需求量大、但却遇到资金“瓶颈”的国家，它们也已经开始采用公私合营模式。智利和墨西哥是拉丁美洲及加勒比地区最先推行公私合营模式的国家。通过长期生产性基础设施项目的实施，公私合营模式在墨西哥能源领域得以广泛应用，而智利则是在交通运输、机场、监狱以及灌溉等领域使用公私合营模式（IMF,2004）。

实践中，有些模式使得国家更加积极地参与运营或投资环节，这意味着不同类型的公私合营模式，国家的参与程度也不尽相同。如组成合资公司时，国家可以为业务发展提供必要资金。同样地，在特许经营模式中，国家可以以补贴形式提供有形资产以及资金支持，使项目具有经济和财务可行性。

作为私人投资的补充，国家承诺在公私合营期间向私人投资者支付租金，或是允许投资者提供服务并收取相应费用。

在这种模式下，私营部门需要负责项目的部分或全部融资。然而，合同规定的使用期或双方约定的其他处置方式期满后，资产所有权转归公共部门所有，而公共部门所交付的资产（如果有的话）在任何阶段都不归私营部门所有。

因此，私营部门可以开展基础设施工程并在政府关注的传统领域提供服务，同时获得回报或是收取费用的权利，如公路、高速路、医院、学校、监狱、道路、污水处理厂以及灌溉工程等。

在公私合营模式中，多边贷款机构作为一种缓解机制，帮助解决公共投资下降造成的问题，使得公共资源可以分配给其他预算需求。在这种模式下，公共部门的职责仅限于明确服务类别，监督项目执行情况，检查私营部门履行情况，这样做的主要目的是减少国家在商品和服务提供领域的参与，转而专注于严格规范制度以及监管工作。

同时，私营部门需要负责基础设施项目的设计、建造、融资以及服务，与20世纪90年代之前的私营部门参与机制相比，公私合营模式发生了巨大变化。90年代以前，私营部门仅仅参与项目建设及养护工作，以及偶然地参与一些辅助性工作。

然而，在公私合营机制的实际操作过程中，国家也可以与私营部门一起参与设计或建造环节，并为项目中服务提供及运营等环节提供资金，也就是说，在公私合营机制中，风险是双方共担的。

政府和私营部门的传统角色是：前者作为客户，后者作为承包商。公私合营模式则对这种传统角色加以改变。公私合营模式创建了一种新型关系，公共部门负责服务监管以及履行政府职能，私营部门则承担项目实施、运营及融资风险。

公私合营模式本质上来说就是公共部门将本应由自己负责的商品生产或服务提供转交由私营部门负责。公共部门通过合同明确最终投资额以及与服务绩效相关的运营成本，改善服务质量。因此，公私合营模式中，私营部门积极推动公共基础设施融资，包括推动由于预算不足无法完成的投资项目，而且通过这一模式还可以借助私营部门的管理能力，改善支出与公共投资的成本—效益关系。

公私合营模式的推动者认为，这一模式对政府最大的吸引力就是政府可以新建基础设施项目，而无须将资金支出纳入财政预算，而是由私营部门负责项目融资。当项目完工或资产开始运营时，政府通过费用、补贴、租金或其他方式对私营部门进行补偿。公私合营模式不仅可以引入资金及管理能力，还使政府可以配置未来几年的投资成本。政府支付给私营部门的费用从服务期开始时起算，采取分期支付的形式，直到足以弥补投资额为止。如果遇到用户支付服务费用的情况，则将项目收入支付给私营部门。

因此，公私合营模式是公共融资的一种替代资金来源，打破了制约政府投资的预算限制。另外，私营部门的参与提升了项目执行及管理效率。（米严、罗达埃切，2004）

然而，在一些公私合营模式的案例中，政府并非完全不需要出资，当仅通过经营业务不足以盈利时，政府还需要向私营部门支付巨额补贴。同时，政府不得不背负大量或有负债，其中一些或有债务是由于盈利能力的决定变量发生了变化，另一些则是由于公共部门与私营部门间经常出现冲突，而其中大部分冲突裁定结果有利于私营部门。

但是，公私合营已经成为一种有效的合作手段，通过这种模式，政府能够明确服务质量标准，以此作为服务提供指标。一旦明确服务质量和数量，政府在与私营部门签订协议时就可以将相关要求纳入合同条款，使所支付的费用与用户所享受到的服务挂钩。即使在服务质量与数量上不需要大的修改，公私合营模式也可以适用于此类合同。公私合营模式可以获得更高效的收益并使公共投资有的放矢。

根据上文可知，公私合营模式主要有以下四个特点。

（1）双方当事人采取订立合同的方式确定双方在基础设施项目开发中的权利、义务并明确合同条款，合同一方通常是政府当局（包括中央政府或州政府、部际间委员会、市政府、监管机构等），另一方是私营部门。基础设施工程的建设、开发（或对现有基础设施的修缮、改善）等工程由私营部门投资或由私营部门负责融资。

（2）公私合营合同的有效期一般在15～30年，双方达成一致时可以延长。在合同有效期内，运营商对资产的使用、对已有设施的利用以及对建设新的设施均享有独占权。合同中需注明适用条件、相关价格以及在什么情况下可以更改条款，运营商提供相关服务并利用基础设施，而所有权依然归公共部门所有。

（3）公私合营合同规定，在国家或监管机构的监督下，私营部门负责筹措项目所需投资。此外，合同通常还会附加一项条款，明确在合同规定的宽限期满但仍未缴纳全部投资额时，私营部分所需承担的赔偿责任。

（4）合同规定了有明确修改调整规则的收费标准，运营商根据收费标准直接向用户收取费用作为其收益。某些情况下，通过收费所产生的预期收益不足以盈利，这时运营商会得到额外的补贴。

但是，公私合营模式实际操作起来并不简单。总体来说，公私合营模式涉及的是一个长期合同，而其中唯一需要私营部门提供服务的往往是政府本身（特许经营及合资企业除外），常见的风险也存在于这种模式中，如建设风险（与设计相关的风险）、融资风险（利率及汇率）以及服务提供风险。在公私合营模式中，风险应当由公共部门转移给私营部门，尽管对不同的案例分析显示风险再分配十分困难，但国家承担部分风险的情况也并不少见。另外，政府应当履行政治承诺，树立政府良好形象，赢得私营部门的信任，从而有效控制风险。

由于公私合营模式适用范围较广同时又涉及各类风险，这种模式具有一定的复杂性，这意味着在实施这种模式之前，各国应当先建立相应的制度。因为公私合营模式下签署的合同需要监管部门对其完成情况进行监督，同时还要负责协调合同解读分歧、对合同进行修订、对收费标准进行定期调整、对合同条款及相关条件进行再谈判以及其他监管职能。这意味着应当设立专门的国家机构履行上述职能，并制定法律框架规范政府及私营部门在公私合营机制中的表现。正如嘉丝奇（2005）所言，政府应当履行两项职能：制定规范用以保障招标环节的竞争性，监管合同条款的履行情况以及法律监管框架下相应标准的完成情况。

专栏1 基础设施公共服务向私营部门转移

资料来源：纽伯瑞，2000年，由嘉丝奇（2005）引用。

在分析公私合营机制实施过程时，制度不健全以及缺乏监管所产生的问题和矛盾并非唯一值得关注的地方。正如鲁西欧尼（2004）所述，在围绕公私合营机制展开的讨论中，最核心的话题是这种机制对财政产生的影响。国际货币基金组织同时指出，欠缺财务体系会增加成本控制的难度，同时也很难履行公私合营机制在政府预算中的义务。在这种情况下，有两个值得关注的地方：合同义务以及政府担保。

前者指的是如果政府承诺购买私营部门提供的服务，则政府应当支付的费用。国际货币基金组织认为，支付此类费用会对财政产生影响，应当予以登记。特别是负担相应的债务与政府自行融资及运营产生的债务具有相同影响时，这个问题需要引起重视，正如一些作者所指出的，金融市场确实会将公共部门的债务按照主权债务处置，即等同于中央政府债务。

政府担保是指政府承诺承担的项目风险越大，对财政形成的风险就越大。政府通过担保使得公私合营中私营部门承担的风险降低甚至无须承担风险。如政府为贷款提供担保减少了投资者的金融风险，而政府承诺购买相应服务则会降低需求风险。国际货币基金组织指出，上述担保的预期后果应当体现在财政及公共债务计划中，因为这种担保可能会产生比传统公共融资更高的成本。

专栏2 公私合营模式对智利经济的影响

资料来源：与路易斯·菲利佩·希门内斯共同撰写。

在一些公私合营模式中，会建立专门机构承担整个项目风险，使得作为投资者参与到公私合营机制中的私营企业摆脱全球金融风险。该机构将建设风险及运营风险分散给各个独立公司，并通过发行债券等方式获得额外所需的融资。发行债券可以引入更好的信贷机制，使得专业保险公司（单一险种）参与其中，并提供特定担保，其中包括国际公共融资机构提供的担保。

在公私合营合同中，私营部门开始提供服务时，公共部门便开始向私营部门支付费用，支付年限会持续10～30年（不包含在合资公司以及特许经营模式下签署的合同，因为这两种类型的合同通常不涉及费用支付问题），按照合同规定，私营部门可以对资产进行有效利用。公私合营机制有别于传统意义上的公共部门与私营部门签署工程合同的模式，在传统工程合同中，建设期不涉及支付费用的问题，而且也无须考虑支付超额费用。公共部门（或者用户）支付使用费或服务费，这些费用中包含了在建设期间分期支付的费用以及双方约定的收益率。