第二节 公私合营的类型

在文献中，大多数作者根据私营部门在基础设施建设各个方面的参与程度以及提供的相关服务，将公私合营模式分为多种类型或模式。这些类型和模式与私营部门近10年来参与基础设施行业所选择的方式密切相关。事实上，大部分拉丁美洲地区国家已经采用了其中的一些模式用以激励私营部门参与基础设施行业。

为了更好地区分公私合营的不同类型或模式，本文设立了两个划分标准：①私营部门负责进行修缮或改善工程的相关资产的性质；②为了达到目标，国家投入资金的本质特征。

基于上述标准，可以将公私合营分为三种类型。第一种是建设—运营—移交合同（英语中用BOT表示：build, operate and transfer），这种类型除了包含建设—运营—移交合同本身，还包括“交钥匙”工程或设计—建设—融资—移交合同（英文中用DBFT表示：design, finance, operate and transfer）以及设计—建设—运营—移交合同（英语中用DBOT表示：design, build, operate and transfer），上述合同的共同点是都针对新建的基础设施项目，后文会详细说明它们之间的区别。第二种公私合营的类型是特许经营合同，这类合同是采用新的质量标准对已有基础设施进行实质性改善以及修缮。第三种类型是指为了某个基础设施工程特别设立合资公司，国家以及私营部门均是合资公司的股东。

上述每种类型均有优势和长处，同时也有劣势及不足，后文会作详细阐述。因此，究竟使用哪种方式取决于项目自身特点以及项目所处的环境。

一、建设—运营—移交合同（BOT及其他）

BOT合同（建设—运营—移交）是公私合营模式中最普遍的一种形式。

BOT合同适用于新的基础设施项目，私营部门在一定时期内负责融资、建设以及运营服务，在合同有效期内享有所有权。合同期满，私营部门应当将工程转移给公共部门，公共部门可以自行运营或进行新一轮的运营招标，由新的运营商或是由原来的运营商进行运营，此时需要签署新一期的租赁合同。这些合同中规定了必须满足的项目技术参数。

BOT合同的发展已经衍生出一些变体，在原有模式的基础上对实施步骤进行增减，但模式的精髓并未改变，依然是利用私营部门的资金新建公有基础设施。发展较为成熟的变体之一是设计—建设—融资—运营合同，或称作DBFO合同，这种合同允许私营部门进行基础设施工程的设计。

在这种合同模式下，公共部门需要明确提供给民众的服务类型，并由私营部门根据相应目的进行项目设计、建设、融资并负责项目的运营成本、提供基础设施相关服务并对基础设施进行维护。尽管如此，公共部门仍然要承担提供服务的责任，并且需要提供必要的补充资金。为了使这种模式更加高效，公共部门需要在标书中对所需服务的特点进行详细说明，从而使得私营部门能够设计出更适合的基础设施工程。

另一个衍生出的变体是设计—建设—融资—移交合同（或称作DBFT合同），也就是一开始人们常说的“交钥匙”工程，这种变体已经取得了很大发展。这种模式是由公共部门或国有企业聘请私营部门，根据资产的特性详细说明对新的基础设施进行设计、建设，并由私营部门提供资金。工程按照合同要求竣工后，国家可以自行运营或进行运营招标，通过租赁合同的形式由同一运营商运营或判归给第三方企业。此种合同类型中，资产完成转移后，承包商才能获得回报。

BOT、DBFO以及DBFT三种合同类型主要是将私人投资引入新的基础设施建设中。举例来说，第一种模式中私营部门根据政府制定的收益标准，负责建设及管理一个新的废品站或供水系统；而在第三种模式中，私营部门还要负责项目的设计工作（费尔南德斯，1998）。运营期一般为10～20年，这足以保障私营企业收回建设成本并赚取利润。政府享有基础设施的所有权，并作为享受服务的顾客或服务的监管者。

前文所介绍的三种合同形式适用于新建基础设施项目对资金需求量大的情况。政府通常在建设一些特殊设施时采用上述三种公私合营模式，如水库、自来水厂或污水处理厂、垃圾转运站及垃圾站。但是上述合同通常只涵盖部分建设及运营环节，而非全部（这是上述三种模式与特许经营的区别之一）。

在BOT和DBFO合同中，私营部门负责为新建设施提供资金。为确保私营部门可以收回成本，公共部门同意以特定价格购买最低产量的产品。这就要求提前估算最终消费者对产量的需求，并由政府对这一预测结果提供担保。这样做可能会引发问题，也会引起激烈争论，因为如果低估了需求，从用户处获得的收入要低于预期，公共部门必须履行承诺。延长期限以及BOT和DBFO合同中的时间还要求制订复杂的金融一揽子计划。

费尔南德斯（1998）将上述模式的优势归结为如下几点。

（1）在建设新的基础设施或对已有基础设施翻新时，可以有效获取私营部门的资金。

（2）由于政府是私营部门唯一的客户，因此可以使私营部门承担的市场风险最小化，降低由于需求不足以及支付能力不足所造成的风险。大体上来说，私营部门通常会避免签署政府不愿提供收益担保的建设—运营—移交合同。

（3）很多发展中国家在建设新的能源工厂时使用上述模式。

同时，文献中经常提及的上述模式的弊端在于：

（1）BOT和DBFT合同通常只涉及基础设施建设的部分环节，限制了私营部门在整个基础设施建设环节中最大限度地有效利用资源。但是，这种模式提供了一个平台，提高了基础设施总体管理能力。

（2）BOT和DBFT合同使得私营部门在合同判归中参与事前竞争，这有助于提高效率，然而，其范围及复杂性同时也降低了事前竞争的有效性。例如，很多此类合同在实施过程中都出现了重新谈判的情况，而重新谈判是在直接谈判的模式下进行，不可能重新营造事前竞争的环境。

（3）单一买方所带来的风险会对资本成本造成影响（嘉丝奇，2005）。一般来说，贷款是用服务提供合同的价值作担保，而不是由运营商所拥有的资产价值作为担保。因此，提供资金的机构所做的项目信贷风险评估主要基于两个因素：最终买家的偿付能力以及合同中的支付条款。当政府丧失偿付能力或者难以提供相应投资以满足日益增长的基础设施服务需求时，这种公私合营模式难以实行。

二、特许经营

特许经营模式中，政府将某一特定领域提供服务的责任全权交予私营部门（称为运营商或受许可方），包括一切相关活动，如维护基础设施、收取服务费、设施管理等。运营商或受许可方也要负责筹措用于建设、改善或扩建基础设施所需的投资。另外，公共部门则负责制定收益标准并确保运营商或受许可方遵循该标准。

本质上来讲，公共部门的角色由服务提供者转变为监管者。政府作为特许出让基础设施的所有者，除了需要严格控制服务提供费用，特别是严格控制已经制定的收益标准外，还应当进行定价并制定调整机制。

基础设施的固定资产在合同有效期内委托给运营商或受托人管理，但是国家仍然享有其所有权，这就意味着政府仍然要负责监督合同履行情况，其中包括：完成对特许出让的基础设施的修缮、养护、升级，承诺投资情况，等等。这就要求各国在签署特许经营合同前，采取必要措施制定相应监管制度。

在这种情况下，需要明确特许经营中设计和监管框架的定义，这两个相关概念之间存在灰色地带，出现的某些问题既可以归为特许经营的设计范畴，也可以归为监管框架范畴。嘉丝奇（2005）介绍了特许经营“判归流程”的设计、判归标准、资格预审条件、所有权限制、劳动力调整问题、投资义务VS绩效目标、担保、特许经营期限、终止条款及补偿标准、应急条款、完工担保、冲突解决机制及上诉方式、风险分配等。同时，监管框架包含了“监管制度的选择（回报率VS最高价格）、收费标准、价格调整流程及触发机制、常规价格以及特殊价格审查、资产评估、成本分担、资本基础、服务质量水平、报告要求、财务监管、调整、定价及处罚方式、消费者权益、服务监管以及与监管机构结构、组织及流程相关的事项”。

在文献中存在一种说法，认为特许出让的基础设施及其他相关设施具有公共财产的性质，这就决定了受许人最主要的资产是在特许经营期限内向用户收取服务费的权利，收取的服务费是受许可方唯一可以作为贷款担保的资产，信贷机构不会接受受许可方诸如商业经验、企业声望等其他资产作为贷款担保。文献中还指出，上述资产的价值具有不确定性，这主要是由于需求及价格的变动，再加上政府有提前终止合同的可能性。分析指出，一旦合同提前终止，受许可方的债权人无权追缴合同尚未履行期间所能获得的收入，这无疑增加了资金成本，也增大了项目融资的难度。上述问题已经构成了特许经营模式的缺陷，这就要求特许经营出让机构或订约当局采取预防措施，使所制订的预防措施足以应对当前可能发生的情况并能够约束特许经营权所有人。

因此，总的来说，私营部门负责合同期限内的基础设施、能源、原材料以及修缮等的资金以及运营成本。同时，根据特许经营合同规定的价目表，直接向用户收取费用。

特许经营期限通常是15年或以上，取决于合同规定以及受许可方收回成本所需时间。尽管特许经营的期限在一定程度上反映了投资者收回投资成本所需的时间，但同时也要考虑到为了保障收回全部投资，非常精确地计算合同是很难做到的。此时，政府需要延长特许经营期限或者建立补偿机制，帮助私营部门收回投资成本。有时，政府会提供部分资金支持以保障受许可方在合同结束前收回投资成本。嘉丝奇（2005）指出，基础设施服务需要持续不断的投资，而提前数十年预测投资额几乎不太可能，投资通常会持续到合同结束。然而，最后一点论断是值得商榷的，因为它否定了特许经营最重要的特点，同时也否定了公私合营机制以及基础设施发展中替代公共融资途径的工具。如果一个政府将盈利能力最高的基础设施资产的开发权在一定时期内（至少15年）进行转让，换来的只是到合同结束为止的投资承诺，而基础设施破败、私营部门不进行改善也不引入先进技术，由此造成提供的服务缺乏竞争力产生的费用还要由政府承担，那么，国家采取公私合营模式能获得什么收益？换句话说，一个国家将项目执行推迟多年并交出这些年间用户支付的费用，期待运营商筹集资金用于维持特许经营期间基础设施的发展，可以获得什么收益？因此，确定投资时间安排、评价目标结果以及有关部门对特许经营完成情况的监管是设计特许经营的关键环节。

专栏3 适用于特许经营的政策措施

资料来源：可夫（Kerf）等，1998年，摘自嘉丝奇《如何做好基础设施特许经营？》华盛顿，世界银行，2005年。

作为公私合营机制，虽然特许经营并非只适用于交通基础设施，但应用最多的还是对公路运输线路以及城市高速公路的修缮和改善。比如在固体废物处理领域，政府也可以采取特许经营模式进行回收工厂或废物能源化工厂的建设和管理。此外，供水行业的特许经营可以为特定区域提供全套卫生服务以及饮用水供应。很多国家，卫生行业的特许经营大多用于首都或国家层面。

本文引用的大多数的作者认为（费尔南德斯，1998；嘉丝奇，2005；鲁西欧尼，2004；米严，罗达埃切，2004；公共与私营基础设施协商机制，世界银行，2006）：特许经营是公私合营中较为合适的一种方式，具体原因如下：

（1）可以有效获取私人资本用于建设新的基础设施或对已有设施进行更新，并在合宪、合法或符合相关政策的情况下，使私人资本可以由此进入禁止私有的行业。

（2）在多数情况下，可以将事前竞争引入自然垄断或处于困境的服务行业，同时可以避免垄断盈利，保证遴选出效率最高的运营商。

（3）私营部门集投资和运营于一身，在很大程度上激励他们采取措施提高投资效率，同时进行技术创新，因为通过提高效率产生的任何收益都可以直接增加利润。很多国家的特许经营之所以取得成功，主要是因为改善了服务质量同时降低了服务成本。

（4）比起中央政府直接管理的公共服务，特许经营受到的政治干预较少。

但是，费尔南德斯（1998）也首次提到一些因素影响了特许经营的实施，后来包括嘉丝奇（2003）在内的其他作者也提出了类似观点，诸如：

（1）大规模的特许经营项目可能会引起政治争议，难以实施。很多时候，招标前的必要对话落空，同时缺乏利益相关方的整体规划。

（2）履行长期合同存在很大的难度，限制对原合同条款的再谈判也难以实施。合同中虽然明确了行为准则、价格调整机制以及服务标准，但政府仍然需要提升监管能力，监督具体实施情况。

（3）如果存在多个目标时，必须拥有一套综合设计的监管系统。

（4）在特许经营的最后阶段，缺乏投资的动力。

（5）实际操作中不可能涵盖全部突发情况，同时，对于25年甚至更长时间的特许经营项目，很难制定招标及合同框架。谁也无法预测特许经营期间何种方式能够最有效地提供服务。因此，为了应对这一不足，产生了多种相应机制。例如，投标企业根据预先确定的收费标准，提出预计投资总量（不需要明确如何分配这些投资）或是在合同中明确相应机制对资本投资计划进行审查。

（6）一些作者认为由于只有少数国际企业能够保证满足特许经营标书中所规定的要求，因此竞争的益处仅仅限于特许经营市场。此外，一旦特许经营完成判归，就会产生一个事实上的垄断，在合同再谈判时对受许人形成保护。

三、混合所有制企业

混合资本公私合营模式或合资企业模式中，政府和私人企业对所提供的服务承担连带责任。

混合所有制企业中，公共部门及私营部门可以共同投资建立一个新的公司也可以对已有公司进行所有权分配（如公共部门将一家提供自来水服务或废物处理服务的市属企业的股份出售给私营部门）。通常，混合所有制企业会用到公私合营的其他类型。例如，政府可以与混合所有制企业签订服务合同、建设—运营—移交合同或特许经营合同，由混合所有制企业提供基础设施服务。

混合所有制企业为“真正的”公私合营模式提供了便利，使得政府、企业、非政府组织以及其他机构可以共同整合资源、分配收入并解决基础设施服务难题。这种模式下，政府是最终监管者，同时也是混合所有制企业的实际股东。政府可以和运营企业共享收益。私营部门股东通常直接负责日常运营管理。

在混合所有制企业中，私营部门和公共部门经常在第一阶段共同组建一个机构（通常叫作“空壳公司”）或者项目开发机构，这个机构会在项目开发的初始阶段和预先投资阶段发挥作用，为私营部门和公共部门的合作搭建直接对话的平台。有些项目中，建立混合所有制企业的目的就是在项目初始阶段发挥作用。

混合所有制企业的模式中，公共部门和私营部门共同承担项目可行性研究的相关费用，当新公司成立时，共同向新公司注资。公私合营模式要求双方必须接受风险和收益共担的理念，即在项目实施过程中双方都要作出一定的贡献。最理想的状态是混合所有制企业实现财务独立，但在必要情况下，政府可以为企业或用户提供补贴。

混合所有制企业模式中，需要着重强调以下几点：

（1）将私营部门的优势（活力、融资能力、技术优势、整体效率以及企业精神）与社会责任感、环保意识、本土意识以及公共部门创造就业的职责相结合。

（2）混合所有制企业中，公共部门和私营部门共同为企业投资，双方都非常希望混合所有制企业成功设立，这通常可以有助于解决冲突。

（3）私营部门和公共部门共同负责投资及运营，使得双方都有极大的动力采取措施提高效率，同时推动技术发展，提高效率所产生的益处可以直接反映在收益方面，同时可以更好地提供服务。

（4）从最初开始，公共部门和私营部门就参与进来，有助于推动项目规划的创新和灵活性，保障双方更好地实现目标。

（5）公共部门及私营部门的预先投资节省了传统招标过程中（如BOT或特许经营）产生的交易成本。

混合所有制模式同样也存在如下不足：

（1）多数情况下，地方政府既是混合所有制企业的股东，同时也是监管机构。地方政府一方面需要承担公共监管职责；另一方面还要保障混合所有制企业的盈利。如未能较好地构建并承担这两种职能，地方政府就可能会陷入利益冲突。

（2）私营部门主要关注资金“限制”，而政府则关注整个过程。关注点不同通常会使得双方产生各自认为合理的工期安排，对项目开发阶段造成影响。

（3）双方进行预先投资则无法使用公开招标流程，只能使用其他机制，如直接谈判。这无疑会造成外界对透明度的担忧，同时会降低社会接受度或影响私营部门追加投资。

附录

私营部门参与公共基础设施服务提供框架的主要特点见表1-9。

表1-9 私营部门参与公共基础设施服务提供框架的主要特点

*特许经营租赁合同中，由于运营商支付给政府的是浮动费用，因此运营商要承担更多的需求风险。

资料来源：世界银行公共私营基础设施咨询机构，2006。

公私合营主要类型的优势和劣势见表1-10。

表1-10 公私合营主要类型的优势和劣势