第二节 纳税评估与税务稽查

2015年12月24日正式向社会公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》中规定：“深化税务稽查改革。建立健全随机抽查制度和案源管理制度，合理确定抽查比例，对重点税源企业每5年轮查一遍。2016年普遍推行先开展案头风险分析评估查找高风险纳税人再开展定向稽查的模式，增强稽查的精准性、震慑力。”从上述规定可以看出，纳税评估与税务稽查是密不可分、相辅相成的两项税收管理工作。

一、纳税评估的特点

纳税评估是指税务机关利用获取的涉税信息，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人及扣缴义务人纳税申报情况的真实性和合法性进行审核评价，并做出相应处理的税收管理活动。

纳税评估被世界各国普遍采用，是税务机关的主要工作职责和法定程序，可以有效避免对诚信纳税人不必要的行政干扰，具有以下特点。

（一）纳税评估一般在税务机关工作场所进行

纳税评估的主体是主管税务机关，由评估专业人员具体实施。客体是纳税义务人和扣缴义务人。在实施纳税评估时，一般仅限于税务机关内部，不对客体进行实地稽查。

（二）纳税评估的基础信息资料来源广泛

纳税评估的信息资料主要来源于税务管理信息系统存储的信息资料，包括税务登记、纳税申报、行政审批、发票、财务核算等资料，以及从银行、政府机关、行业协会等取得的外部信息数据。

（三）纳税评估侧重的是事后评估

纳税评估的工作环节一般在纳税人、扣缴义务人按期缴纳税款及办理有关纳税事项之后。

（四）纳税评估必须借助于计算机技术和数理统计学等现代科学手段

对评估客体的各项涉税指标等进行比较和分析，以揭示其异常波动程度，作为评定纳税人申报税款是否真实、准确的参照。

（五）纳税评估注重评估客体的陈述申辩

在实施评估过程中，由于纳税评估的全面性与信息资料的局限性之间存在差异，评估主体可以通过约谈、提供纳税资料的方式，要求评估客体陈述举证，降低评估误差，进而提高评估的准确性。

二、纳税评估的基本程序

（一）选定纳税评估对象

纳税评估的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种。纳税评估对象可采用计算机自动筛选、人工分析筛选和重点抽样筛选等方法。筛选纳税评估对象，要依据税收宏观分析、行业税负监控结果等数据，结合各项评估指标及其预警值和税收管理员掌握的纳税人实际情况，参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素进行全面、综合的审核对比分析。

1．筛选纳税评估对象的依据

（1）“一户式”存储的纳税人各类纳税信息资料。

（2）税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况。

（3）上级税务机关发布的宏观税收分析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值。

（4）本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据，外部交换信息，以及与纳税人申报纳税相关的其他信息。

2．纳税评估对象的类型

评估对象包括筛选对象、特定对象、指定对象和随机对象。

（1）筛选对象是根据掌握的纳税人实际情况，运用预先设定的条件和参数，采取各类对比分析方法确定有异常情况的评估对象。筛选对象可通过所属行业、经济类型、经营规模和信用等级进行简单分类或复合分类筛选。

（2）特定对象是指重点税源、特殊税源或异常税源确定的纳税评估对象，包括重点税源户、特殊行业企业、税负异常变化、长时间零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、用票量异常增长、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人。

（3）指定对象是指各级国税机关根据日常管理所掌握的信息和资料，认为需要进行纳税评估而直接确定的纳税评估对象，包括上级交办、业务管理部门和评估部门等认为需要进行评估的纳税人。

（4）随机对象是指对未纳入筛选对象、特定对象和指定对象的纳税人采取随机抽样方法确定的评估对象。

（二）评估分析

纳税评估人员在其办公场所，对选定的纳税评估对象，根据其报送的各种纳税资料和日常掌握的纳税人情况，对纳税申报的合法性、合理性、准确性和真实性等方面进行审核、分析、比较，运用相关技术手段和方法，初步确定评估对象的问题或疑点。对需要核实的疑点确定有关核实内容和方式，主要采用以下分析方法。

（1）对纳税人申报纳税资料进行案头的初步审核比对，以确定进一步评估分析的方向和重点。

（2）通过各项指标与相关数据的测算，设置相应的预警值，将纳税人的申报数据与预警值相比较。

（3）将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较。

（4）将纳税人申报数据与历史同期相关数据进行纵向比较。

（5）根据不同税种之间的关联性和钩稽关系，参照相关预警值进行税种之间的关联性分析，分析纳税人应纳相关税种的异常变化。

（6）应用税收管理员日常管理中所掌握的情况和积累的经验，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因。

（7）通过对纳税人生产经营结构，主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较，推测纳税人实际纳税能力。

（三）约谈辅导

对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人。税务约谈要经所在税源管理部门批准并事先发出税务约谈通知书，提前通知纳税人。

税务约谈的对象主要是企业财务会计人员。因评估工作需要，必须约谈企业其他相关人员的，应经税源管理部门批准并通过企业财务部门进行安排。

纳税人因特殊困难不能按时接受税务约谈的，可向税务机关说明情况，经批准后延期进行。

约谈纳税人时应有两名以上评税人员在场，纳税人对税务机关约谈的疑点可以进行自查举证，约谈内容应当形成约谈记录，并经约谈双方签章（字）确认。

（四）调查核实

对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实。对调查核实的情况，要作认真记录。需要处理处罚的，要严格按照规定的权限和程序执行。

评估人员进行调查核实，不得少于两人。

（五）评定处理

（1）经调查核实，疑点被排除的，税务机关应当制作税务事项通知书，载明根据已掌握的涉税信息未发现少缴税款行为等内容，送达纳税人，纳税评估终止。

（2）存在的疑点经约谈、举证、税务检查等程序认定事实清楚，不具有偷、逃、骗、抗税等违法嫌疑，无须立案查处的，税务机关应当根据已知的涉税信息，确定纳税人应纳税额，制作税务事项通知书，送达纳税人，责令其限期缴纳。

（3）经纳税评估，发现纳税人有偷、逃、骗、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为，需要进一步核实的，应移交税务稽查处理。

三、纳税评估与税务稽查的关系

（一）纳税评估与税务稽查的相同之处

1．两者的被执行对象相同

纳税评估与税务稽查都是根据纳税人的纳税情况而采取的相关工作。

2．两者的法律依据相同

纳税评估与税务稽查都是根据我国相关法律等明确文件开展实际工作，制度规范在先，工作管理在后，做到有章可循，有法可依。

3．两者的目标一致

纳税评估与税务稽查都是为了维护健康的纳税环境，落实税收相关政策，保证税收相关法律法规的实施，最终实现将税款足额收缴国库的目的。

（二）纳税评估与税务稽查的不同之处

1．两者的工作重心不同

纳税评估主要是通过对纳税人当期税源真实性的评估，督促纳税人依法纳税，提高纳税人依法履行纳税义务的能力，同时提高稽查选案的准确性，主要具有服务性质。税务稽查更加侧重针对违章违法纳税人进行惩处，维护国家制度的规范性和强制性，保障和促进依法纳税和税收秩序的好转。

2．两者的主体和客体不同

纳税评估主要是由基层税务机关的税源管理部门和税收管理员负责；客体主要是指当期管理范围内的所有纳税人、扣缴义务人的纳税活动。税务稽查由税务稽查局负责，主体简单明确；客体针对性较强，主要指有偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税等税收违法嫌疑的纳税人或扣缴义务人的各项活动。

在客体选择上，适用不同的方法，一般来说计算机自动筛选、人工分析筛选和重点抽样筛选适合纳税评估。而税务稽查除了计算机选案分析外，其主要客体来源是由有关部门转办、上级交办。

3．两者的工作程序和工作地点不同

纳税评估的程序是：确定对象→实施分析→询问核实→评估处理→反馈建议和维护更新税源管理数据，这决定了纳税评估一般在税务机关办公场所开展。税务稽查的程序要复杂得多，一般在税务机关办公场所和被稽查对象现场开展工作，税务稽查需要经常进入企业调查取证。

4．两者的具体作用不同

服务是纳税评估的职能，惩处、威慑和教育是税务稽查的职能。在纳税行为处理上，纳税评估主要起到预警和监督检查的作用，是非执法行为。税务稽查主要通过惩处等打击性措施起到执法作用。纳税评估是税收管理的第一道防线，税务稽查是最后一道防线。

（三）纳税评估与税务稽查的关系

纳税评估与税务稽查两项工作是相辅相成的关系，纳税评估工作的纠错环节，其本质就是为税务稽查工作提供案源，使其在纳税评估后有针对性地进行查税延伸，借助纳税评估取得的一手信息，着手开展税务稽查工作；同时，税务稽查也促进了纳税评估工作的顺利完成。两者结合，能够对税务相关工作的执行更为有利，彼此配合以构建合规的税收监管平台。