第二章 钢铁行业产能过剩的相关问题和政策建议

综合考虑钢企销售利润率、钢铁产能利用率等多项指标，结合调研实际情况，课题组认为，钢铁产能总体过剩，呈现结构性差异和周期性特征。需求下降、钢铁产业结构调整处于起步阶段、产业政策变相引导、地方政府支持以及标准体系和监管体系不健全等是本轮钢铁产能过剩的主因。化解钢铁产能过剩存在诸多问题，一是难以确定扩大国内需求的重点领域；二是难以通过转移产能解决存量问题；三是整合产能难度较大；四是淘汰产能空间有限。政府应冷静面对当前出现的钢铁产能过剩问题，既要按一般性竞争行业对待，也要重点关注，要做到“有所为、有所不为”。同时，要尽快出台包括环保、能耗、安全、质量以及惩罚性税费等多项指标的标准体系，发挥政策合力，争取短期内淘汰一批过剩产能。

一、钢铁行业产能过剩的基本判断

（一）钢铁行业面临较大的产能过剩压力

2005年至今，我国钢铁行业产能逐年快速增长，增长幅度超过130%。与产能的大幅增长相反，行业利润水平呈现下降趋势。2005年1月至2008年7月，全行业利润水平尚可。根据中钢协统计，重点大中型钢企在43个月内的销售利润率为7%左右。此后由于受全球金融危机影响，我国钢铁行业出现周期性波动，利润快速、大幅下降。在2008年10月至2009年4月间，重点大中型钢企的销售利润率连续7个月处于“0”下水平。从2009年5月份开始，钢铁市场回暖，行业利润水平有了一定幅度的提升，与危机前相比却下了一个台阶。重点大中型钢企的销售利润率在2009年5月至2011年9月间的水平是3.7%。从2011年第4季度开始，我国钢铁行业进入新一轮发展周期，利润水平再次下滑。自2011年10月至2013年6月，重点大中型钢企销售利润率最高仅为1.11%，有7个月份低于“0”。根据河北省工信厅统计，2013年1、2季度，河北省钢铁企业主营业务收入利润率为0.6%。至少在未来1～2年时间内，钢铁行业利润水平仍会处于低位。钢铁产品价格也是逐步下降。根据中钢协统计，Ⅱ级螺纹钢全国平均价格在2011年8月5日至2013年7月5日的近1年时间内下降了1689元/t，跌回到2007年上半年的水平。2005年1月至2013年6月重点大中型钢企销售利润率变化趋势见图2-1。

行业利润水平的下降，说明钢铁市场结构处于供大于求阶段，市场竞争较为激烈。钢铁企业面临新一轮的产能过剩压力。在2013年下发的《国务院关于化解产能严重过剩的指导意见》中，钢铁行业被列为“五大严重产能过剩行业”之一。产能利用率是实际产能（产量）与设计产能的比率，是判断产能是否过剩、过剩程度是否严重的重要指标之一。

目前，政府相关部门和行业协会一致认同的钢铁设计产能是近10亿t（截至2012年年底为9.7亿t）。这一数据是在工信部、国家发展改革委和中钢协等单位对我国钢铁产能进行大范围摸底，并与国家统计局数据相结合的基础上得出的。同一统计口径下，我国2012年粗钢产量为7.16亿t。由此得出，2012年我国钢铁产能利用率为73.8%。根据国家统计局数据，2013年我国钢铁产量7.79亿t，产能近10亿t。工信部分析，2013年我国钢铁产能利用率为72%左右。中钢协等相关机构根据我国经济增速预测，“钢材需求已进入峰值平台期”。2015年、2020年的国内粗钢需求量分别为7.23亿～7.49亿t,7.17亿～7.83亿t;2015—2020年炼钢产能维持在11亿t左右。再考虑每年5000万t的钢材出口量，2015年、2020年的产能利用率将分别为66.64%～72.64%、69.73%～75.73%。因此，依据设计产能计算，我国钢铁产能严重过剩，过剩产能超过2亿t；根据未来经济增速和新增钢铁产能预测，我国钢铁产能过剩问题不容乐观，至少将在10年内难以化解。

（二）针对钢铁行业产能过剩问题的两点分析

2013年9月下旬，课题组选择我国钢铁第一大省河北省重点调研，分不同所有制、不同规模、不同产品类型，在石家庄、邯郸（含武安）、唐山三市共调研了30余家企业。11月初，课题组又在全国范围内选择几家有代表性的钢企召开行业产能过剩专题座谈会。所有企业都认为，目前面临的最大问题是利润下滑。但调研企业对是否存在钢铁产能过剩的看法并不一致。个别企业认为目前产能过剩的程度“非常严重”；多数企业认为“并不严重”；还有一些企业认为“不存在钢铁产能过剩”，原因是企业的产量仍在增长，产能利用率超过80%，产销率在96%以上。产销率达到100%的企业较为多见，例如河北钢铁集团的库存仅为3～4天，国丰钢铁集团建厂20多年来从未出现过产品积压的情况。同意目前钢铁产能过剩的企业均认为，企业通过调结构、降成本能够解决市场问题，建议宏观调控应“以市场为主，政府为辅”。在河北省全部727家钢铁企业中，仅有极少数民企停产。停产的主要原因是发展时间短、财务费用高，规模小、配套能力差，综合利用水平低等。在市场下行阶段，抗风险能力差的企业退出市场也属正常现象。

钢企对产能过剩问题的整体感受要好于数据反映的程度。为更好地化解我国钢铁行业的过剩产能，有必要对利润率和产能利用率这两个反映市场供需状况的关键数据进一步分析。

一是钢企销售利润率低并非完全由产能过剩造成，近两年，铁矿石定价机制变化和财务费用增长也是主因。不同类型钢企的销售利润率从2011年第4季度以来都在大幅下滑。综合不同渠道获得的数据，目前全国平均吨钢利润率不足10元。河北省钢铁行业经营形势好于全国，平均吨钢利润率也只有34.72元。但我们在调研中遇到的钢企都认为，企业利润下降的原因除了产能过剩外还包括两个主要因素。首先，我国钢企的财务费用近两年增长很快。河北敬业集团的财务费用为150元/t，河北钢铁集团的财务费用超过200元/t，攀枝花钢铁集团的财务费用达到200元/t。而地处邯郸武安市的文丰钢铁集团由于投产较早，目前几乎没有财务费用，吨钢利润因此达到了100元/t左右。如果拿一家2005年开始上规模的民营钢企与同属一地的另一家建于20世纪90年代的民营钢企相比，前者的吨钢财务费用高出后者200元。其次，铁矿石定价机制不利于国内钢企。国内铁矿品位低、矿山开发投入力度不足，以致铁矿石对外依存度多年维持在60%左右。虽然对外矿的需求量非常大，但国外铁矿石资源被巨头垄断，而我国进口铁矿石贸易市场不规范，国内钢企探索多年的长协谈判定价被指数定价所取代。这就意味着，我国虽然是国外矿山的大客户，却享受不到大客户应该享受的长协价格。下游产品价格一有提升，铁矿石价格就会随之上涨，钢企利润“转让”给了国外矿山。在当前市场环境中，出现亏损或极少数停产的钢企，铁矿石成本和财务费用过高是主要原因。而财务费用高也是我国钢企与日本、韩国钢企相比存在的主要劣势之一。

二是钢铁产能利用率计算方法需要进一步改进。首先，钢铁设计产能和实际产量的统计存在偏差。第一，钢铁设计产能的统计数据是在企业上报、专家核定的基础上形成的，一些中小型钢企为达到政府以高炉规模为参数的准入门槛而虚报设计产能，如偏差不超200万t，专家凭经验很难识别；第二，目前的产量数据都以企业上报为主，不同部门统计的数据并不相同且都可能存在统计不全或重复计算的问题。例如河北省2012年钢铁产量的统计数据为1.80484亿t，而实际产量为2.2亿t左右。其次，设计产能不代表实际可利用产能，我国钢铁最大年生产能力不一定达到9.7亿t。计算产能利用率采用的参数是设计产能，大型钢铁企业在正常情况下可以达到这一理想状态，在短缺阶段也可以通过扩容等技术手段实现超量生产。但还有很多企业受原料品位、操作技术、生产工艺、管理水平等的影响，实际难以达到设计产能。例如河北省钢铁产能按照单体设备能力核定为2.86亿t，但中咨公司核定实际值为2.7亿t。再次，可能存在一些小型违规钢企的产能和产量未被统计的情况。这样的企业如果存在，其产能多为违规建设的落后产能，是造成环境污染的主要原因。但淘汰这类钢企必然会牵扯到多方利益，需要突破已经较为稳固的利益格局。而且，由于这类钢企并不在统计数据中，即使淘汰掉也体现不出地方政府的政绩。因此，尽管是真正的落后产能，却很可能不在淘汰的名单，导致“劣币驱逐良币”。

实际产量和设计产能的统计存在问题，以这两个数据为参数计算的钢铁产能利用率自然也难以令人信服。关于产能利用率的计算方法，一些企业也提出了建议，例如采用产量峰值法计算最高可达产产能、根据能耗情况推算实际产量等。如果将目前的统计数据与峰值计算法和能耗推算法相比对，不断改进产能利用率计算方法，将有助于了解更真实的行业经营状况。仍以河北省为例，如果按2.86亿t设计产能、1.805亿t统计产量计算，2012年的钢铁产能利用率仅为63.11%；如果按2.7亿t核定产能、2.2亿t实际产量计算，产能利用率为81.48%。

（三）总体看：钢铁行业存在产能过剩且呈现结构性差异和周期性特征

1．分析吨钢利润

钢铁行业的吨钢利润非常低，但并非所有产品的利润率都低。用于汽车、白色家电等消费行业生产以及管道等基础设施建设的钢铁产能不足，例如管线钢、冷轧钢板、家电板等；但长板材等存在同质化竞争，螺纹钢市场饱和，主要供应装备制造业的中板市场需求低迷，造船等工业用钢部分过剩；而部分高端产品还要依赖进口，例如汽车用高品质冷轧板等。并非所有的低端产品利润率都低，也并非所有的高端产品利润率都高，产品利润高低主要由下游需求决定，呈现结构性特征。例如，津西钢铁集团生产的H型钢每吨利润高达500元。同时，钢铁市场存在明显的周期性特征，一是大的经济周期影响钢铁市场；二是分析全年情况，当下游市场出现好转，钢铁产量和产品价格也会相应增长。

2．预测2013年钢铁产能

第一种方法，核定设计产能。2012年的核定设计产能是9.7亿t，加上一年内释放的新增产能，2013年的核定设计产能在10亿t左右。第二种方法，采用日产量峰值法计算最高可达产产能。2013年以来，我国钢铁行业的日产量在2月份达到最高，为220.8万t。这一产量是钢企在对市场高预期情况下全力生产实现的，基本反映了我国钢铁行业一天的最大生产能力。可依此预测全年最高可达产产能。在设计高炉产能时必须扣除大、中、小修时间，我国规定，高炉每年实际生产天数为330～350天。按照每天生产220.8万t、全年生产340天计算，再根据历史经验综合考虑日产量漏报、新产能释放、技术扩容等因素，截至2013年2月，我国钢铁最高可达产产能为9亿t左右。也即10亿t核定产能，在100%开工率的情况下生产出的粗钢数量仅为9亿t，核定产能的可利用率为90%左右。

3．预测2013年钢铁产量

第一种方法，根据已统计的平均日产量预测全年产量。根据国家统计局数据，2013年1—9月，我国粗钢产量为5.8738亿t，平均日产量215.16万t。依此预测2013年钢铁产量的统计数据是7.85亿t。第二种方法，根据已统计的最高月产量预测全年产量。根据国家统计局数据，2013年5月的粗钢产量是目前的最高月产量，为6703.4万t。以此为基数，2013年粗钢产量将为8.04408亿t。结合两种方法预测的2013年粗钢产量，再根据历史经验综合考虑多方面因素，2013年钢铁实际产量不会低于8亿t。

4．计算2013年钢铁产能利用率

在明确了2013年钢铁核定产能和最高可达产产能、预测出2013年钢铁产量之后，可计算出2013年钢铁产能利用率高于80%。但每个月的经营形势并不相同，有些月份的产能利用率偏低。见表2-1和表2-2。

月产量统计值通常低于实际产量。因此，2013年我国钢铁产能利用率将在80%左右。河北省钢铁行业经营形势好于全国，产能利用率为81.48%。河北省部分企业和邯郸市的钢铁产能利用率见表2-3。

5．预测2020年钢铁核定产能

为调控钢铁产能，我国未来将不再增加新产能。在建产能虽然仍会逐年释放，但每年的淘汰力度较大，增减可基本持平。综合考虑多种因素影响，2020年我国钢铁产能预计为10.5亿～11亿t。

6．预测2020年钢铁产量

第一种方法，基于我国经济增速预测计算钢材需求量，折算粗钢需求量。2012年，我国粗钢需求量为7.17亿～7.83亿t。假定净出口量维持在5000万t, 2020年的粗钢产量将为7.67亿～8.23亿t。第二种方法，根据发达国家和地区人均钢铁产量峰值预测我国钢产量峰值。第一种方法的一个重要判断是“我国钢材需求量已进入峰值平台期”，预测的峰值为8亿t左右。美国、英国、德国、韩国和中国台湾人均钢铁产量峰值的平均值是0.7144t。这一数字乘以13.5亿人口后，可预测我国钢铁产量的峰值为9.64亿t，高于第一种方法预测的峰值。

7．计算2020年钢铁产能利用率

如果不考虑90%的产能可利用率，2020年，我国钢铁产能利用率预计为68.26%～87.64%，见表2-4。

综合考虑我国工业化进程、城镇化进程以及钢铁企业的国际化进程，我们认为，2020年我国钢铁产能利用率有可能在80%左右。从中钢协统计的2008年1月—2013年6月全国重点大中型钢铁企业的产销率和产能利用率情况看，目前行业的确面临产能过剩问题，但产能利用率只是在2012年下半年处于75%左右，其余时间均在80%左右（见图2-2）。从而验证了上述判断。

8．总结

目前各界普遍认同的产能利用率“合意”值是79%～83%。美联储认为，美国所有行业的产能利用率从未达到100%。看美国历史数据，只有越战期间出现过产能利用率接近90%的情况。如果产能利用率低于“合意”区间，如75%，则认为存在产能过剩。20世纪80年代，美国钢铁行业曾发生过严重的产能过剩，当时的产能利用率仅为50%（1982年）。综合上述分析，我们认为，现阶段的钢铁产能总体过剩，呈现结构性差异和周期性特征。尽管目前尚未出现大范围的停工、破产，但企业经营形势不容乐观，存在进一步恶化的风险。尤其是一批规模小、配套能力差的钢企，在持续亏损和环保投入陡增的压力下有可能会先行退出。与之相反，一批有竞争力的钢企则表现出较强的生命力，有可能以调整转型为契机加速发展。其中有国有钢企，也不乏优秀的民营钢企。市场的不断成熟、行业结构的不断完善以及企业抗风险能力的逐渐提升均有助于产能的逐步化解。

二、钢铁行业产能过剩的主要原因和化解过剩的主要困难

（一）钢铁行业产能过剩的主要原因

尽管各方对我国目前钢铁产能过剩的程度存在不同判断，但对于导致过剩的原因却没有争议，可主要归纳为五点。

一是国内需求增速下降、供应大幅增加。我国经济进入中高速发展阶段，市场需求降幅明显；但在高速发展周期钢铁行业高额利润的影响下，钢铁或非钢实体企业投资冲动性强，没有充分考虑到市场增速的理性回归，导致钢铁产能在10年内大幅增加、新建产能短期内快速释放。

二是传统产能升级滞后于经济结构调整。我国钢铁产业已经从快速发展阶段进入产业转型阶段，面临着产品、管理的全面调整。经济下行对产业转型发挥了促进作用。但当前的转型刚刚起步，企业已经充分意识到转型的重要性，只是抗风险能力不足，距离转型成功还有较长的路要走。但市场已经发生了变化，原有的发展模式和产品结构还无法与之适应，由此导致传统产能出现阶段性过剩。

三是产业政策对钢铁产能快速增加发挥了变相引导作用。20世纪末，国家就已将钢铁行业定位为产能过剩行业，1999年实施的钢铁新政、2004年颁布的《国家钢铁产业政策》、2009年出台的《钢铁产业调整和振兴规划》等，都明确要严控钢铁产能盲目增长。与政策相配套，中央政府相关部门上收了钢铁产能的审批权，不断提高企业的“入门”规模标准。而事实与预测恰恰相反。已有的钢铁企业利润率高，必然要谋求生存和发展。小规模企业效益好、资金充足，为了跨入门槛，不被淘汰，不断按照政府标准扩大产能。导致两个结果，一是产能在新标准规模以下的企业不但没被淘汰，反而在政府政策的“变相引导”下不断扩产，加大了全国产能的增长速度和幅度；二是政府审批在市场面前不能有效发挥作用，民营企业得不到政府批示，但也没有受到过多约束，普遍违建，目前全国有一多半的产能属于违规建设。

四是地方政府的政绩观保护了本地产能的扩张。钢铁行业能有效拉动地方政府经济增速、税收和就业增长。在现有的绩效考核体系下，尽管中央政府一直在严控钢铁产能，但地方政府却一直在大力支持本地钢铁产业的发展，为地方产能的违规扩张提供了适宜的环境。在地方政府通过税收返还、土地出让、财政补贴等的过度保护下，有些民营钢企吨钢交税可能不超过10元，而不享受这类支持政策的央企，吨钢交税则接近300元。

五是我国环境、能源标准体系和监管体系不健全。能耗和污染物排放本应是钢铁行业准入和退出的重要约束性指标，因此，两大体系不健全实际上降低了钢铁企业的准入门槛，并保护了真正的落后产能（非规模评价）得以长期存在，形成“劣币驱逐良币”的不利局面。

（二）化解钢铁行业产能过剩面临的主要困难

“四个一批”是当前化解产能过剩的总思路，具体是“努力扩大国内需求，消化一批；加快实施‘走出去’战略，向海外转移一批；优化组织机构，通过兼并重组整合一批；严格环保安全能耗准入标准，淘汰一批”。不同行业的产能过剩程度和呈现的特征各不相同，以“四个一批”为思路，在实际化解过程中还会遇到各种各样的困难。化解钢铁产能过剩同样如此。

一是国内消化：难以确定扩大需求的重点领域，如果对重点领域的鼓励过度有可能出现新的过剩，而且，钢企现阶段缺少必要的创新投入。钢企普遍认为，通过国内市场消化一批过剩产能是较为现实的产能过剩化解方式。消化一批过剩产能的主体是国内消费市场，主要有两个渠道，一是在现有消费结构的基础上扩大需求；二是拓展消费领域，转变消费结构，创造新需求。面对市场需求，钢铁行业首先要满足广泛的大众需求，同时也要有能力满足不断升级的高端需求。因此，针对钢铁行业而言，两个渠道需要同时启动。

钢铁产品最大的消费领域在于大众市场，中高端产品市场规模要小于“大路货”市场规模。目前的市场供应情况是，大部分民营钢企的产品面向中低端的大众市场，国有大型钢企以及少数有实力的民营钢企的产品以中高端市场为主。目前的市场需求情况是，高、中、低端市场均存在结构性的产能过剩，但市场需求仍然以大众市场为主。在钢铁市场快速发展的初期，以中低端为主的大众市场供不应求，吸引大量民营企业进入；国有大型钢企在国家产业政策的引导下，逐步退出中低端市场，大力发展中高端市场。进入经济转型期之后，一些下游需求增速降低甚至出现负增长，这些需求有些属于中低端市场，导致大众市场的很多钢铁产品产能过剩；有些属于高端市场，例如造船用钢需求等，因此高端市场同样存在部分产品产能过剩。在本轮钢铁产能过剩初期，以高端产品为主的很多国有大型钢企由于供应领域集中于高端、产品线灵活性差而首先受到冲击。主要面向大众市场的民营钢企则由于大众市场规模大且经营品种多样化而具有较强的灵活性，受冲击的程度要小于国有大型钢企。

不论政府通过何种方式扩大消费需求，都将有利于产能过剩问题的解决。但有两点需要关注：第一，扩大哪些领域的钢铁消费需求。钢铁下游需求多数已经饱和，按照当前的经济增速很难再出现之前的快速增长；目前只有一些供应家电、汽车行业的冷轧产品供不应求，但根据对这些产品的消费预测和在建产能统计，现在的供不应求只是已有产能的供不应求，随着新建产能的释放将很快出现供大于求；目前主要依赖进口的产品品种有限，且都属于高尖端产品，虽然总需求量不低但单批的需求量不会很大，因此，必须定制化生产，钢企开发这部分需求必须改变传统工艺和投入资金。

政府明确的领域如果不符合市场规律，会降低政策的执行力；如果切合经济发展方向，将会对钢企和地方政府发挥引导作用，促使资源快速向少数领域集聚，有可能还没有解决好老的过剩问题，又出现了新的过剩问题。国有钢企产能在造船等中高端产品领域过度集中导致产品线灵活性差就是实例。当前，国有、民营钢企都在根据市场需求不断调整产品结构、提高产品质量，识别利润点。地方政府出于地区产业结构调整、节能减排和大气污染防治等多方面考虑，也在积极探索本地钢铁产业结构调整的方向。中央刺激钢铁需求政策的出台很可能会打破正在以市场化手段逐步形成的市场平衡。

第二，钢企缺资金。我国的钢铁产业结构调整不应局限于高端领域，而应是实力的整体提升，既要拓展高端市场需求，又要提高中低端产品质量。需要一定投入来进行技术、工艺、管理等创新。但钢企目前经济效益差，贷款难度大，财务费用高，节能环保投入又在不断升级，缺少结构调整的资金。

二是海外转移：难以解决存量问题，且企业跨国经营面临内外部诸多困难。所谓的转移产能，主要是指海外建厂，由于不可能把国内的钢厂搬往国外，因此转移的只是新增的部分产能，并没有解决国内已有的过剩产能。而且，海外经营的不确定性大，面临的文化、经济、政治等问题众多，经营环境可能比国内还要复杂。因此，钢企缺少通过跨国经营转移产能的意愿，更希望“走出去”的是产品而非产能。

三是整合产能：难度较大，既要突破管理体制等障碍，又要避免过多的行政干预。我国钢铁产业的整合重组已经进行了多年，有成功的经验，也有失败的案例。目前钢企利润率低，很多企业的钢铁主业亏损，一些规模较小的企业停产。从经济形势看，确实是进一步提高产业集中度的好时机。但依靠钢企整合化解产能过剩存在不小的难度。按区域，国内钢企整合可分为两类，一类是区域内（省内）整合。以前多地都在尝试，时至今日，没有整合成功的都存在难以解决的各种问题。这些问题仍然难以攻克。另一类是区域外整合。这类整合所受阻力更大，会受到地方政府在产权设置、资源配置等方面的过度干预。按所有制，国内钢企整合可分为相同所有制间整合和不同所有制间整合。前者的整合障碍相对于后者要小些。如果是不同所有制间的整合则会遇到国有资产的保值增值等敏感问题，这是钢企（尤其是国有钢企）所不愿触及的。简而言之，钢企整合的障碍很多涉及地方政府管理体制、国有资产管理体制等大的改革问题，需要顶层设计进行推动；在整合的过程中往往还会遇到地方政府不同程度的干预。这些问题不是企业微观层面和市场中观层面能够破解的。

此外，钢企整合还遇到了一些具体问题。例如资金问题，现在企业利润率低，往往心有余而力不足。再例如政府如果过多地强调整合，有可能令整合成为地方政府的行政任务，从而将这一调节钢铁产能过剩的以市场化为主的手段转变为以政府为主的手段，有可能出现非实质性整合。对于民营钢企之间的纯市场行为的整合，还会由于政府的介入而提高整合企业的资金成本和时间成本。

目前，还有一种渠道正在尝试，即产能置换。名为收购、兼并，实质是有实力的企业为扩张产能而购买落后产能，买入后将其淘汰，再按一定比例上新产能。这种做法有优势，一是切实淘汰了落后产能；二是有利于平稳度过从落后产能升级到先进产能的过渡期，政府的退出成本低。但这种做法对先进企业不公，等同于让先进企业多承担了一块本应由政府承担的社会负担。而且，这种做法形成了对落后的保护。这些落后产能在特定的历史阶段存在且获利，最终还要保护性退出，不利于今后出台政策的严肃性和权威性。

四是淘汰产能：在现有标准下淘汰空间有限，且职工安置压力大。目前纳入统计的钢铁产能中真正的落后产能并不多。以前的政策是以规模为标准提高产业门槛，但没有将产能的发展势头限制住。政府每出一个新标准，钢铁产能就开始了新一轮的扩张。如以节能环保等为标准，也未必会发挥淘汰的作用。我们调研中接触到的所有钢铁企业都在强调强化节能环保标准，这充分反映了钢企的实力和发展现状。大多数钢企（含国有、民营）的节能环保标准已经达到了先进水平，一些钢厂的厂区环境甚至明显优于周边地区。还有一批相对落后的钢企，按照现行标准也完全符合要求。对于这类企业，现有的标准并没有发挥严控的作用。例如针对钢材强度，曾经取消了235MPa和335MPa两个标准，统一采用400MPa标准。但标准幅度提升不够，全国仅仅淘汰了1000万t左右的产能。此外，钢铁属于劳动密集型行业，淘汰产能会涉及大量从业人员的安置问题。例如河北省，目前钢铁从业人数为60.1959万人。2011年、2012年涉及淘汰落后产能企业数分别为287家和349家，分别涉及职工12.61万人和4.6万人。其中，整体关停企业的在职职工人数分别为3.82万人和2.2万人。为完成大气污染防治目标，河北省将在5～8年内减少钢企个数60%左右。届时，职工安置问题将成为最大的困难之一。

三、化解钢铁行业产能过剩的政策建议

冷静面对在经济增速下降、市场体系不健全、行政管理体制改革尚在推进之中的情况下，出现的钢铁产能过剩问题。鉴于钢铁行业的重要性，政府既要按一般性竞争行业对待，也要重点关注，要做到“有所为、有所不为”。对于依靠市场不能解决的方面，政府要伸出“有形的手”；对于市场能够自调节的方面，要充分发挥“无形手”的决定性作用。将化解钢铁产能过剩与调整钢铁产业结构和实施大气污染防治相结合，加强社会性规制，发挥政府的服务职能，改革以规模为主要标准、一刀切式的政府调控方式。结合本轮钢铁产能过剩产生的主要原因以及通过“四个一批”政策实施面临的主要困难，化解钢铁行业产能过剩政策的着力点在于以下四个方面。

（一）减弱政府行政干预

一是钢铁项目审批简政放权。第一，政府审批职责由中央和地方政府共担。中央政府的职责重点是制定全国统一的审批标准、以环保和质检为主要手段监控企业运营并严厉追究地方政府的违规行为；地方政府担当一定的项目审批职责。第二，项目标准的制定要与产业结构调整、节能减排、大气污染防治以及新老产能置换相结合，审批权限的确定要服从产业发展全国布局。第三，项目审批在政策上不必完全禁止，政府只需从严制定和执行标准，由企业根据市场需求自主决定是否提升或改造产能。第四，加强环保等重要责任部门的作用，增强行政独立性，避免其在标准执行和违规处罚时受到地方政府的干预。第五，对于已成事实的钢铁违建项目在加大处罚力度的基础上视情况而定，落后产能坚决淘汰，符合标准的产能可以存在，但其中分期建设的后续产能以停建为主。

二是取消地方政府的优惠政策，建立公平竞争的市场环境。简政放权是建立国有和民营钢企公平竞争市场环境的重要内容，同时，还要取消地方政府针对本地钢企的各项优惠政策，包括土地、税收、补贴等。对于先进产能也要取消地方优惠，政府通过从严制定和执行标准严控落后产能，就是对先进产能的支持。

三是企业间整合主要依靠市场手段，支持有实力的国企、民企担当主体，在整合过程中实行特殊税务管理并减少舆论误导，避免再出现基于反淘汰的形式性整合。对于产能置换型整合，政府可出台相应政策分担部分本应由政府承担的责任；对于大型钢企之间的重组以及跨区域钢企整合，中央政府要推动分税制改革并加大对地方政府节能减排和大气污染防治的考核力度，减少地方政府的行政干预。

四是解决长期困扰钢企的铁矿石供应难题。第一，加大对国内铁矿石资源开发和高效利用的支持力度，可考虑以现有的开发投资公司主导，也可以成立专业的开发投资公司；第二，在严格开发标准和明确投资、开发模式的基础上，缩短国内铁矿石资源采矿权审批和项目审批时间；第三，整顿进口贸易市场，建立以重点钢企联盟为主的铁矿石谈判机制，通过行业集体行动提升采购话语权，重构铁矿石定价机制。

（二）加强社会性规制

一是综合制定将化解当前产能过剩和促进未来产业发展、实现节能环保目标相结合的标准体系。标准体系要包括环保、能耗、安全、质量以及惩罚性税费等多项指标，要充分考虑特钢等产品的特殊性，不能一刀切。要以发展的眼光重新界定落后产能。标准要从严制定、大幅提升、严格执行，做到多部门配和，行政、法律、经济手段相结合。其中，能耗标准的制定要扩大范围，除了煤、电之外，还要包括水资源、粉末等；质量标准制定的主要目标是提高低、中、高端钢铁产品的质量，推广高效钢材的国内应用。

二是不同指标涉及的相关部门要协同操作，争取在短期内淘汰一批不符合科学发展的产能。淘汰产能可通过多渠道处理，没有整合主体的直接关停，有整合主体的支持整合且可以采用产能置换策略；对于有升级价值的也要先停产，评估其升级可行性后再由企业单方面出资升级改造。淘汰工作要以标准体系为原则，不建议搞淘汰指标分解下发，而且淘汰产能的责任要落实到指标体系涉及的相关部门，绝不迁就落后。

三是法律及时跟进，强化法律监管，确保有法可依。中央政府在放权的同时要以法律手段为主加强对“过程”的监控，钢铁行业严格标准、完善退出也必须有法律手段相支撑。因此，建议尽快开展法律完善工作，从标准执行、项目建设、企业运营和退出等多环节设计法律法规，不能在化解产能过程中出现无法可依、违法不究的现象。

（三）完善退出保障政策

钢企退出涉及的失业职工和断保人员保障、不良资产处置、企业债务赔付等问题要妥善处理、及时解决，保护职工、债权人的合法权利，完善退出机制。

一是可放开河北等钢铁大省失业保险的使用范围，允许非试点省份将失业保险用于解决化解产能过剩的人员安置问题，可主要用于缴纳社保和培训等服务，减轻退出企业压力。

二是加大中央财政对因化解产能过剩造成的社保基金缺口的补贴力度和就业专项资金支持力度。将失业人员按政策少缴纳的社会保险通过养老保险中央财政转移支付的方式给予补贴；对就业困难人员按实际失业人数增加补贴资金。

三是将因化解产能过剩而退出企业的职工安置方案纳入退出整体方案，作为前置审核程序的一项内容，以预防社会不稳定因素。

（四）开发有效需求

一是立足于产品结构升级，针对行业下游的几个主要消费领域，重点开发具有性能好、强度高、环保耐用特征的高效钢材需求。例如在建筑行业推广钢结构建筑；拓展高尖端产品的国内市场，重点支持机械制造业核心零部件、汽车、船舶、家电行业急需的特钢和轧钢产品的技术研发，突破高尖端产品国产化瓶颈；加大对管道等基础设施建设和城镇化建设的补贴力度，带动相关钢材产品的市场需求。

二是分类对待需要创新、转移、升级的市场领域，适度鼓励普通领域，加大对基础研究和应用技术研究的支持力度，引导钢铁企业面向新兴市场与下游船舶、机械制造等行业企业合作开发新品种。

三是鼓励钢铁下游主要行业的产能和产品走向海外，例如对于基础设施和产业配套要求不高、投资规模相对较小的家电和汽车行业，通过拓展下游海外需求的方式消化国内钢铁产能。

四是加大对符合标准、有较强实力的大型钢企（含国有、民营）与下游机械制造、汽车、家电、造船等主要领域的重点企业合作研发的鼓励力度。

（执笔人：周健奇、来有为、亓长东）