序言 统筹城乡改革的可贵实践——福建省南平市向农村派送干部的经验

在中国共产党领导的新民主主义革命中，毛泽东依靠农民，建立农村革命根据地，实行“农村包围城市”的战略，经过28年艰苦卓绝的斗争，取得了抗日战争、解放战争的胜利，开创了中华民族历史的新纪元。这是马克思主义中国化的胜利，也是毛泽东思想的胜利。

新中国成立以后，实现土地改革，实现了“耕者有其田”，调动了农民的积极性，使农业生产迅速恢复到战前水平。接着引导农民走上互助合作社的道路。与此同时，通过实行工农业产品价格“剪刀差”政策，由农民为社会主义工业化建设提供了巨额的“原始积累”，为建立独立的完整的国民经济体系做出了重大贡献。

在中国共产党领导的改革开放中，邓小平从中国的现实出发，坚持“实践是检验真理唯一标准”的思想路线，把农村作为由计划经济向社会主义市场经济转型的突破口，拉开改革开放的序幕，带动城市乃至整个国民经济体制的改革，促进了生产力的巨大发展，取得了举世瞩目的成就。这是马克思主义中国化的第二个胜利，也是邓小平理论的胜利。

中国是一个以农民人口为主体的欠发达国家，农民问题始终是中国革命与建设的根本问题，也是改革开放的根本问题。中国农村的改革开放经历了30多年。大致分为两个阶段：自1978年年底党的十一届三中全会至2002年党的十六大为第一阶段；自党的十六大至十八大为第二阶段。两个阶段具有明显不同的特点，但都为建设有中国特色的社会主义创造了宝贵经验，做出了重大贡献。

第一阶段改革的特点基本上是在自下而上的农民创造的基础上推进，大体经历了解放思想——群众创造——专家总结——领导认可——政府规范的过程。包括5项：第一是土地的家庭承包经营，使持续20年之久的“一大二公”和“政社合一”的人民公社制度解体，成为“农村社会进步的第一推动力”，极大地解放了生产力。第二是“异军突起”的乡镇企业，使农村产业与劳动力结构发生了巨大变化，创造了具有中国特色的新型工业化道路，是市场经济的先导力量，成为中国经济高速发展的“秘密武器”。第三是民主政治建设的村民自治，实行“民主选举、民主决策、民主监督、民主管理”四大民主，开创了中国政治体制改革的先河，使农民找到了直接行使当家做主权利的“诀窍”。第四是进城务工经商的农民工，成为城市化扩展与建设的大军，是突破城乡二元结构的革命性举动。第五是在关系国计民生的大宗农产品特别是粮食的大幅度增产的基础上，为取消持续30年之久的统购统销制度，建立农产品市场流通体制创造了物质条件。这些农民的创造为中央调整政策、推进改革，确立由“有计划的商品经济”——“以计划经济为主市场调节为辅”——“国家调控市场、市场引导企业”以及“建设有中国特色的社会主义市场经济”等方针任务提供了实践基础。这种自下而上改革的基本经验是：尊重农民的意愿和选择；摸着石头过河，循序渐进；因地制宜，不“一刀切”。其好处是：成本低、风险小、效益好。这段改革的实践有力地说明，历史是人民群众创造的，把蕴藏在人民群众中的社会主义积极性发挥出来，就能创造出人间奇迹。在当时历史条件下，不可能有“顶层设计”。苏联的戈尔巴乔夫“休克疗法”中的“顶层设计”以失败而告终，是一个重大的历史教训。

第二阶段改革的特点基本上是在统筹城乡经济社会发展战略和“工业反哺农业、城市支持农村”方针的指引下由上而下地推进。第一是取消农业税费，减轻农民负担；第二是实行九年制义务教育免收学杂费；第三是推行合作医疗，增加覆盖面；第四是对粮食实行四项补贴；第五是试行农村养老金与最低生活保障费制度；第六是增加财政对“三农”的支出，改善农村的基础设施建设；第七是有步骤地推进户籍制度改革；第八是增加扶贫投入，提高脱贫标准；第九是选派大学毕业生去农村当“村官”；第十是加强农村法制建设等。这些措施在第一阶段改革取得成就的基础上推进，对促进农村经济社会发展、增加农民收入、改善城乡关系等发挥了重要作用。

纵观三十多年农村发生举世瞩目的巨大变化，就是在这两个阶段实行不同特点改革的结果。但是我们必须清醒地看到，城乡二元结构的深层次矛盾突出，农业的基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民增收仍然困难，城乡差别仍然过大。特别是在工业化、城镇化加速发展过程中，不但未能同步实行农业现代化，反而是以损害农民的土地权益为代价的，并且出现了“农业副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化”的“三化”现象以及留守儿童、留守妇女、留守老人的“三留”人群，成为重大的社会问题。这已引起党和国家以及社会各界的高度关注，并采取必要的措施解决。

福建省南平市的农村改革是在上述全国的大背景与框架下推进的。南平市位于福建省中部山区，虽然森林等自然资源丰富，但交通不便，人力资源欠缺，成为影响农村经济社会发展的关键。南平市委、市政府抓住这个要害问题，从1999年起根据农村的需要，由林业、农业、科技、管理、人事等部门向农村下派干部，包括科技特派员、村支部书记、龙头企业助理、流通助理、金融助理五路人才进驻农村，在提高农业的科技贡献率、推进农村民主法制建设、加强农村企业管理、完善农产品流通体制、促进农村金融发展、增加农民收入等方面发挥了积极作用，不仅受到农民的欢迎，而且也受到全省各级领导的重视和社会各界的高度关注。由清华大学解安教授主持的课题组多次深入南平农村做全面的调查研究，总结了这项改革的经验，给予高度评价，并在多种期刊上发表文章，在社会上引起良好反响。我有机会多次听取解安教授和李川同志的介绍，阅读他们的文章，深受启发和教育。这项改革坚持了十多年，所取得的成就以及使其常态化与机制化，是排除了许多障碍和困难，来之不易的。它符合经济体制转型的趋势与经济发展的规律，具有创新性与超前性，在理论和实践上都具有重大意义。

第一，在农业文明转向工业文明过程中，土地、劳力、资本三要素由农村流向城市，促进了工业化与城市化，这是经济社会发展的必然走势。我国在长时间以来，实行计划经济体制和城乡分割的二元户籍制度，阻滞了生产要素的流动，在工业化和城市化过程中，使农业劳动力滞留在农村，成为“世袭”农民，工业与农业、城市与农村、市民与农民处于严重的失衡状态，形成根深蒂固的二元结构，阻碍了城市资源向农村的流动。南平的这项改革是从人力资源入手，由城市流向农村，不仅为解决农村人才短缺问题创造了有益的经验，而且为突破城乡二元结构的“禁锢”，促进城市人才资源流向农村，实现人力资源的供给与需求的有效结合，迈出了极为重要的一步。

第二，生产关系必须适应生产力发展的要求，上层建筑必须适应经济基础，这是经济社会发展不可违背的基本规律。在我国，由于在计划经济体制下形成的行政管理机构和公务员队伍不仅层次多、分工细、效率低，而且权力大，又缺乏严格而透明的监督机制，容易滋生官僚主义与腐败现象。南平的这项改革是对克服这种弊端的有力探索，为从根本上改革现行的行政管理体制，转变政府的职能，建立高效的为基层和农民服务型政府，积累了宝贵经验。

第三，相信群众、依靠群众、尊重群众的首创精神是党的根本路线，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。为此就需要建立深入基层和农民中调查研究、倾听农民的呼声、总结农民创造的经验、维护农民合法权益的制度，从而进一步巩固党在农村的执政地位。南平市的这项改革能够收到弘扬密切联系群众的优良传统、实现与农民的“零距离”和“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”，以及“心为民所系、权为民所用、利为民所谋”的成效，为在决策上防范主观主义、形式主义、官僚主义而脱离实际的失误发挥“哨兵”作用。

第四，在农村改革中，农村的产业结构与劳动力结构发生了重大变化，形成第一、第二、第三产业综合经营的局面，为此所需要的人才也是多种多样的。南平市的这项改革，在选择下派干部时考虑到农村的这种需要，特别是针对农村的薄弱环节，可以收到“雪中送炭”的效果。

第五，农村是个广阔天地，大有作为。这不仅是毛泽东对城市知识青年提出的号召，而且也适用于党政机关的公务员。

南平市的这项改革，不仅为公务员提供了充分发挥才智的良好场所，实现“人尽其才”的要求，提高利用人力资源的效率，建立克服人才浪费现象的机制，而且为他们在农村改革与发展的大熔炉中锻炼成长创造了难得的机遇，也为各级党政领导选拔和输送经过基层工作实践的干部开辟了新的来源途径。

南平市通过这项改革建立起来的机制，还会随着国家与农村形势的变化继续向深度发展和广度延伸。即一方面在推动农村改革与发展中为农村内部培养有文化、懂技术、会管理、善经营的现代新型农民队伍，增加农村富有活力的机制中发挥积极作用；另一方面向上下左右延伸和扩展，形成鼓励和支持这项改革的机制，为建设具有中国特色的社会主义现代化新农村创造新经验。

郭书田

农业部政策法规司原司长、高级经济师

2012年9月21日