第三节 新加坡宪法

一、新加坡宪法的制定

新加坡早在海峡殖民地时期就开始了制宪活动，其后经过自治宪法、州宪法直至共和国宪法的发展历程，体现出新加坡从隶属于英国的殖民地走向最终独立的历程。频繁的修宪是新加坡宪法发展过程中的一个显著的特点。新加坡宪法在独立后的33年（截止到1998年10月）中总共修改了39次，平均每年1.18次，这在世界上也是极为罕见的。

1867年，通过英王敕令的形式颁布了《海峡殖民地宪章》。根据该宪章，海峡殖民地效仿西方三权分立的模式建立起自己的政治体制，按照英国的法律思想与传统实行法治管理。应当承认，这一措施与制度对该地区早期发展产生过积极的作用，正如英国学者指出的那样：“这种体制适应了殖民经济的部分目的。虽然商贾和受过良好教育的人没有实际的权力，但是他们的呼声受到政府的重视。大众对政治的冷漠也使种族不和降到最低点。在和平发展时期几乎没有对政府的批评。”《海峡殖民地宪章》的主要内容是为殖民地建立完整的政府机构，改变过去权力过分集中于总督，没有专门化的行政管理部门，司法权与行政权混在一起的状况。

第二次世界大战结束后，英国元气大伤，面对新加坡、马来西亚人民要求独立的压力，殖民者不得不改变统治策略。1946年1月，英国政府发布《马来西亚和新加坡：关于未来宪法的声明》，涉及新加坡的内容是：鉴于新加坡特殊的经济及其他方面的利益，新加坡需要单独的制宪活动，把它从海峡殖民地分离出来，成为英王直辖殖民地，以英王委任的总督为最高统治者，且受英国在东南亚最高总督的管辖。

新加坡单独成为英国直辖殖民地以后，殖民当局开始了一系列制宪活动。最初是殖民当局颁布《选举法》，并组织了1948年、1951年两次立法会议选举，有限地扩大直选议员名额。1955年2月，英国政府又公布《伦德尔制宪报告书》，指出，“要使新加坡逐步发展成为一个自治和自主的单位，将权力逐步从殖民当局移交至经过民选产生的立法会议，并由立法会议产生政府。”该报告主要内容包括：新加坡人民应自动参加选民登记；立法会议改为民选议员占多数的立法议院，内设议长一名，官方当然议员三名，委托非官方议员四名，由人民公开投票选出的议员25名；组织部长会议，以代替此前的行政会议，作为政府的最高决策机构，并由总督任主席，另加四名民选部长及六名官方议员共同组成。

1958年5月28日，英国与新加坡达成关于新加坡实行内部自治的协议。12月，英国女王颁布敕令公布《新加坡自治宪法》。该宪法规定，自治政府设立立法会议，由51名议员组成，全部由选民选举产生；自治政府设立总理，领导政府各部工作，享有文化、教育、劳工等部的内部自治权，但是自治政府外交与国防部长则由英国政府任命，殖民者继续控制新加坡的外交及国防大权。同时，《自治宪法》还规定，英国有权派驻高级官员在新加坡，对自治政府的一切活动实施监督；英国有权委任一个在马来西亚出生的英国人为新加坡的国家元首，作为英王代表任免新加坡总理，在必要时解散议会；英王还有权宣布新加坡进入紧急状态即停止宪法的实施；英军有权继续使用在新加坡的军事基地与设施。

1963年9月，新加坡经过全民公决同意，新加坡摆脱英国近一个世纪的殖民统治，正式成为马来西亚联合邦的一个州，同时新加坡为适应新形势而修改了《自治宪法》，颁布《新加坡州宪法》，主要是废除了带有殖民地色彩的制度和规定，增添了马来西亚宪法在新加坡适用的条款，基本内容还是沿袭《自治宪法》。

随着新加坡、马来西亚矛盾的激化，华人和马来人隔阂的加深，新加坡、马来西亚合并的美好愿望落空。1965年8月9日，马来西亚亲王拉赫曼发表新加坡、马来西亚分离的宣言，同日，新加坡总理李光耀向全国人民发表独立宣言，新加坡、马来西亚正式分离。1965年12月，新加坡议会制定《新加坡共和国独立法》，用法律的形式确认其独立地位。它规定：新加坡从1965年8月9日起正式独立，成为新加坡共和国；同时，新加坡《独立法》与1955年的《新加坡州宪法》共同组成《新加坡共和国宪法》。直到1979年，新加坡议会才修改宪法，把两个法律正式合并为一个宪法法典—《新加坡共和国宪法》。

自1963年新宪法生效以来，新加坡一直处于高速发展的时期，新加坡的政治、经济、宗教和种族等各方面都处在不断的变化之中。通过不断的修改，灵活及时地调整宪法的内容，新加坡宪法反映并跟上了这种变化。

如在20世纪50、60年代国内种族冲突严重的情况下，为了缓解宗教和种族冲突，1969年修改宪法，设立总统会议负责对可能影响少数民族和宗教信仰者利益的法案预先审查；而进入1980年代以来，人民行动党明显地感觉到西方民主思想的传播给执政党带来的压力。在1968年只有不到13.3%的选民支持反对党，而到1991年这一比例已上升到了39%。李光耀不止一次地提到，老一辈的选民已经越来越少，而“80年代新加坡人对于取缔反对党而由老一代领导人进行统治的方式，已经不感兴趣了”。

这些新一代的选民自小受到英文教育，他们逐渐改变了传统的东方文化背景，而更多地接受西方政治哲学观念。对于反对党的崛起，新加坡前副总理拉惹勒南说道，“这是由于年轻的选民希望议会中有反对党。”因而，为了迎合世界民主发展的潮流，满足战后成长起来的新一代选民的心理，新加坡通过两项宪法修正案设立非选区议员和官委议员来扩大议会的代表性；而1991年通过的修正案则建立民选总统制度，保障日益增长的国家储备基金，以降低国家的风险。诸如此类的修改，使宪法很好地与社会现实的需要保持一致，保证了新加坡的稳定与发展。

二、总统

新加坡宪法规定：国家行政权力属于总统，但最高执行机构为内阁。总统与行政机构共同构成新加坡政府。1991年以前，总统由国会选举产生，任期四年，可以连选连任。总统在任职期间不得被法院起诉，罢免总统的决议必须得到至少国会议员2/3的多数的通过。总统不得从事商业活动，不得担任其他有报酬的职务。

1991年1月通过的宪法修正案改变了总统的宪法职能，即总统由人民直接选举产生，任期从四年改为六年，并在许多事务上拥有了实质性的权力：新加坡总统构成立法体制的一部分，享有一定的立法权，国会通过的法案经总统签署批准后即成为法律，从公布之日起生效。总统行使广泛的行政权，如任命议会中的多数党领袖为总理，依照总理的建议任命各部部长，组成内阁；经自由斟酌后可拒绝同意解散议会的请求；经与总理磋商后，从公务委员会提交的名单中委派他挑选的公职人员为其私人职员。

总统在三个方面对政府享有否决权：一是政府部门、法定机构和国有企业重要职位的任命；二是国家储备金的动用；三是涉及国家内部安全、贪污调查和种族和谐的重大事件的决定。总统对内阁权力的制约，有助于防止行政权的滥用，在传统的责任内阁制中引入了某种总统制的因素。

尽管新加坡民选总统已由人民直接选举产生而不是由国会任命，权力也有所加强，有别于其他议会内阁制国家，但总统依然只是一种国家元首，还构不成真正意义上的行政首脑。总统在其他事务上行使的仍是象征性的权力。

三、内阁

新加坡政府的组织形式系采用内阁制，其特点是：第一，行政大权集中于内阁，特别是在总理手中；第二，内阁总理一般是由国会中占多数席位的政党领袖（经总统任命后）担任，内阁成员通常都是国会议员，由总理组阁，他们一面在政府担任行政工作，一面在国会参加立法工作；第三，内阁总理和有关部长应定期向国会报告工作，对国会负责；第四，内阁对政府所施行的政策负集体责任；第五，国会对内阁表示不信任或通过不信任案时，或是内阁集体辞职，或是解散国会，重新举行大选，但新选的国会如仍通过不信任案时，内阁仍须辞职，重新组阁。

内阁是国家最高的行政机构，由总理领导，总理由获得国会大多数议员信任的议员担任，总统按总理的意见任命部长。内阁负责制订政府的所有政策和处理国家的日常政务。内阁集体向国会负责，由总理、副总理、交通部长、社会事务部长、科学和工艺部长、国防部长、教育部长、环境发展部长、财政部长、外交部长、卫生部长、内政部长、新闻及艺术部长、律政部长、人力部长、国家发展部长、贸易和工业部长组成。内阁任期与国会相同，为五年。宪法规定，内阁成员不能担任营利性职务，不能从事商业性活动。

内阁对政府进行总的领导和控制，集体向国会负责。总理领导总理公署和各部，执行各项政策和计划。总理得以书面指示的形式责成任何部长负责任何一个部或任何一项事务，还有权直接掌管某一部的工作。内阁会议每周举行一至两次，通常是秘密进行。总理主持内阁会议。总理不在时，由总理指定部长主持。总理还下设一个总理公署，由政务部长、政治秘书、总理秘书和内阁秘书各一名组成。它主要负责协调和监督政府各部和其他政府机构的活动，同时也负责领导和监督贪污调查局、公用事业局、公民咨询委员会等机构的活动。但进入20世纪90年代以后，仍有学者认为依照英国议会监督专员制度建立新加坡的国会监督专员制度是必要的。

四、新加坡宪法的特点

新加坡宪法体现出来的是一种东方的价值观。这种价值观排斥西方的个人权利本位的思想，而强调集体利益的重要性，突出强调社会秩序在家治生活中的首要地位。新加坡前总理李光耀认为，秩序之于社会的重要性更甚于法律。为了社会的秩序可以抛弃法律。他说：“在一个稳定的社会里，只有在秩序已经确立，条规能够施行的时候，才有可能依照预先确定的法律条规，制订国民与国民之间，以及国民与国家之间的人际关系原则。”所以，一些学者总结：“从新加坡的政治哲学与法治原理看，个人利益受到社会利益的合理限制是可以接受的，个人在社会中的定位要服从社会的整体利益。”因此，新加坡宪法中所规定的人权并不是一种绝对的权利，在法律上和实践上都受到了诸多限制。

宪法突出地加强了某些基本权利，如宗教信仰自由、言论自由和公民的平等权利。这些个人权利并不是绝对的。出于公共秩序的维持、道德良俗和国家安全的理由，它们也会被加以限制。除了对少数族群和少数宗教群体的一般性保护之外，新加坡本土的马来人原住民，他们的特别地位受到宪法的明确保障。新加坡作为英国的前殖民地，宪法是仿照英国的政治制度模式建立起来的。但是，新加坡宪法却不是简单地对英国宪政制度的照抄，而能够在发展过程中根据自己的实际情况创造出很多独具特色的制度，具有很强的原生性。

首先，在机构建立上，新加坡宪法中建立了很多独特的机构。如总统咨询委员会、少数民族总统权利委员会、公务委员会、各种政府公司和法定机构，等等。这些委员会是根据社会现实情况而建立的，被宪法授予特别的权力，具有相对的独立性，主要解决国家的某一方面的事务。实践证明这些委员会确实起到了良好的作用。

其次，在各种制度上，作为一个威斯敏斯特模式的国家，新加坡宪法把议会内阁制的政权组织形式作为基本框架，然后对国家各个机构间的权力配置作具有新加坡特色的改造。如在李光耀总理退休之后，为了防止继任总理权力过大，因此通过修宪增加总统权力，使其由原来的典型的虚位元首变为拥有一定实权的元首，成为传统三权之外的监督者。

再次，针对反对党议员人数过少，又创设非选区议员制度，保证反对党能在国会中得到足够的代表，使国会更具代表性。为了保障有足够数目的少数民族议员，又通过宪法修正案设立集选区制度，强制使在国会中达到种族的平衡。

新加坡是一个小国，时刻都有着极强的危机意识，而宗教及种族问题、财政问题是新加坡国家的基本问题。新加坡宪法在机构设置、权力分配等方面都不能离开这两个问题。宗教及种族问题、财政问题如同两条主线贯穿宪法始终，影响着新加坡宪法的各方面。事实证明如果这两个问题解决得好，那么新加坡就政治稳定、经济发展，反之，国家就会处于动荡中。

早在海峡殖民地时期，因为法律的繁琐、枯燥，英国人就被华人和土著之间的种族差异所困扰。1807年槟榔屿《司法宪章》（Charter of Justice）非常清楚地表现其主导法律哲学是，“保障本土所有居民自由履行宗教义务，宽容所有偏见，最特别关注其古代的用法和习惯。”正如这些话所预示的，殖民地法律以马来人认同伊斯兰教、华人认同儒教的方式发展。伊斯兰家庭法几乎实行于整个海峡殖民地，而华人发展出另类的家庭法制度，用弗里德曼的话说，它是“独特的，部分中国部分英国的，合在一起就成了怪怪的。”因此，殖民地法律促使伊斯兰教概念成为马来人的原始本性，以致masuk Melayu一词开始意味改宗伊斯兰教。同时，海峡殖民地的法律明确把海峡华人视为华人。那么可以得出结论，殖民地法律巧妙地鼓励海峡华人把儒教视为认同的特性，抵制改宗伊斯兰教。

与英国法影响的同时，在新加坡宪法的发展中，马来西亚宪法扮演了重要角色。必须说明的是，组成马来西亚联邦的各州和新加坡都长期处于英国的殖民统治之下，这一背景使两者之间在法律制度和法律适用方面存在众多的相似点。尽管二者现在已成为各自独立的主权国家，但在以宪法为主的各个法律领域，两国法院互相参考对方的判决是非常普遍的事。马来西亚宪法对新加坡影响的最大时期当然是1963年9月16日至1965年8月9日的合并时期，但在新加坡从马来西亚分离后，马来西亚宪法仍保持着强大的影响力。

新加坡宪法渊源的多样性与其独特的国家发展历史及法治基础密切相关，在统一的法治理念中，多样的渊源不仅没有使新加坡宪法处于矛盾之中，反而形成有机的统一体，在实际运用中，与新加坡的实际相结合，形成了具有新加坡特色的宪政体系，为新加坡的经济发展和社会稳定提供了保障。

不过，新加坡宪政是一种“软威权主义”（soft authoritarianism），存在一定的不足。新加坡虽然迈入了发达国家行列，但政治不开放，限制言论自由。新加坡的国内媒体全部由政府控制，对政府的监督与批评都严重缺失。国会和政府几乎全由人民行动党控制。自1965年独立以来，新加坡一直处于人民行动党（PAP）的一党统治之下。虽然每四年或五年都会按期举行大选，但人民行动党却长期占据着几乎所有的议会席位。其他党派的候选人和支持者会被打压和排挤甚至还会受到多种形式的惩罚。2011年5月7日，新加坡举行第12届大选，人民行动党以新加坡独立以来的历史最低得票率60.14%，蝉联执政。反对党工人党则以近40%的选民支持票，夺下一个集选区，赢得国会87个议席中的六席。大选之后，人民行动党表现出前所未有的低姿态。这次大选标志着新加坡在宪政发展道路上迈出了重要的一步。