第四节 新加坡行政法

新加坡行政法制的形成和发展具有许多特殊性。根据本国的经济、政治、文化状况，新加坡在行政组织系统、公务员制度、公共服务、贪污调查局、立法对行政的监督、司法对行政的控制等方面建立了完备的行政法制。

由于新加坡曾是英国的殖民地，其法律文化传统受英国影响非常深刻。现在仍是典型的判例法国家，其对行政活动的司法控制也由普通法院进行，没有单独设立行政法院，也没有独立的行政诉讼程序。新加坡自独立后一直为英联邦成员国，其政治制度在宪法中有明确规定。新加坡是一个议会内阁制的共和国，以英国的责任内阁制为其蓝本。总统为国家元首，总理领导的内阁被赋予政府行政权，总统从国会议员当中任命总理和内阁部长。

整体来说新加坡对行政活动的司法审查仍然是以英国的制度为基础，其基本方面同英国类似，英国的判例在新加坡也适用。需要特别指出的是，新加坡的法律受马来西亚影响也非常大。

一、政府机构

新加坡政府机构由内阁各部和若干独立的非内阁机构组成。目前内阁下设15个部。根据所承担的行政管理职能的性质，可分为综合服务部门（如财政部、外交部、律政部）、安全部门（如国防部、内政部）、社会服务部门（如教育部、卫生部、新闻和艺术部、社会事务部、科学和工艺部）、经济与基础发展部门（如贸易和工业部、环境发展部、劳工部、国家发展部、交通部）。

新加坡行政体制的一大特色是设有许多“法定机构”（Statutory Board）。法定机构是为履行某种特别的任务，经国会讨论并根据有关法案成立的。它不是纯粹的政府机构，但归属某一政府部门领导，并通过该部部长向国会负责。凡与社会公共生活、经济发展和社会安全等关系密切又需要政府直接加以控制和经营的领域，新加坡普遍采用法定机构这种形式。

新加坡现有法定机构90多个。其中社会事务部管辖的法定机构最多，有20多个。国家发展部、贸易和工业部各有10多个。教育、财政、卫生、文化、内务等部也有五个以上。在行政管理中发挥重要作用的法定机构有建屋发展局、港务局、电讯局、中央公益金局、邮政储蓄银行等。

法定机构在内部实行层级结构和层级管理。它的高层是董事会，董事长一般是所属部的部长，或由部长任命的高级文官、企业家、专业人员担任。董事会下设管理委员会，有总经理、秘书、部门经理。再下一级是管理官员、执行官员、文书等辅助人员，负责执行董事会和管理委员会的各种决策。

新加坡没有地方行政机构，原先的市政厅和乡村局在独立后已并入政府各部。全国在地理上分为中央区、内市区、外市区、新镇区、内郊区、外郊区共六个地区，但这些区都不设行政机构。中央政府直接处理全国各项事务。公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等社区组织作为沟通政府与居民之间的桥梁，担负起准政府的任务，协助政府机关处理一些社区的日常事务。

从1986年起，政府在镇一级设立“市镇会”，但它同样不是行政机构，其主要作用是将社区负责人组织起来，让他们参与当地事务的决策。1997年后，新加坡开始设立“市长”的职位，到2001年4月已任命五位市长。但市长同样是社区服务性质的，负责推动市镇与社区发展理事会合作开展社区工作。

二、公共服务体系

新加坡的公共服务体系比较丰富和庞大，包括民事服务机构、武装部队、法律服务和警察部队。现在的基本组织机构如下：

1．公共服务委员会

新加坡宪法规定设立公共服务委员会，由一名主席和5—14名委员组成，由总统按总理的意见予以任命。1990年，教育服务委员会、警察及民防服务委员会成立，其主席由公共服务委员会副主席兼任。1998年，公共服务委员会、教育服务委员会与警察及民防服务委员会合并。其职责是为行政服务、为国会服务和审计服务招聘人员；擢升国会服务和审计服务官员；擢升辖下公务员；开除辖下公务员或进行纪委监管，作为不满所属部门人事局擢升决定的公务员的最后上诉处。

2．公共服务署

公共服务署由总理公署管辖，公共服务署的任务是为新加坡建立一流的公共服务。根据廉洁、任人唯贤和公正的原则，建立能干、有远见和有效率的公共服务，确保公共服务部门优秀领导层的存在与发展，不断训练和培训公务员，使公共服务署取得卓越成效。它提供人事管理的基本架构，使各部、局之间能适应环境及管好人事工作，并让公务人员有机会接受挑战性工作，充分发挥各自的潜能。同时，通过公共服务学院，协助公务员发展核心价值观与经验，促使他们保持效率。

3．贪污调查局

贪污调查局是一个独立机构，负责调查和遏制公共部门与私人机构的贪污行为。在《防止贪污法》授权下，1952年，为适应廉政形势的发展，贪污调查局（CPIB，the Corrupt Practices Investigation Bureau）成立，取代了原来的警察署反贪污处。贪污调查局的职责是：负责维持公共服务和私人机构的廉洁；负责调查公务员的舞弊行为，并向政府部门和公共机构举报，以便采取纪律行动；依据防止贪污法令调查贪污，它也有权调查任何在调查过程中发现的其他大案件。

在组织结构上，贪污调查局由执行部和管理与专家援助部两大部分构成，分别由一名副局长协助局长领导该部门的工作。执行部直接履行调查案件的职能，管理与专家援助部是为了调查职能的顺利实施而设置的资讯管理、支援等综合服务机构。执行部负责一切贪污案件的调查、侦查工作，管理与专家援助部负责行政和其他支援事项。

三、文官制度

新加坡政府以其高效廉洁而著称于世。正是由于政府的高效廉洁，新加坡的社会经济发展才获得了根本的保障，人民行动党才能够长期执政。而上述这一切，都应当归功于新加坡独特的文官制度。但在新加坡，文官和公务员是两个不同的概念。文官仅指在政府各部门任职的政务官和事务官，即在政府部门工作的公务员。公务员除文官以外，还包括国有企业、事业单位的雇员。新加坡面积小、人口少，因而文官体系比较简单，所有政府部门的公务员被纳入一个统一的管理体系中，没有中央官员和地方官员之分。

在新加坡，公务员的全称是公共服务人员，即政府部门的雇员，全部公务员分别隶属于民事服务、司法服务和警察部队三大部门。但在政府内任职的不一定都是公务员，这些非公务员主要包括：法定机构雇员、武装部队人员、警察部队中警长以下的警员、日薪雇员和其他人员。新加坡行使政府职能的部门，除公务员机构外，还有法定机构。所谓法定机构，是指依据国会立法成立的管理社会公务的、实行企业化管理的政府部门。

早在英国殖民统治期间，新加坡就已经建立了一整套的文官制度。1867年以前，由于权力过分集中，新加坡没有专门的行政管理部门，行政权、司法权甚至军事权混在一起，缺乏专门的行政管理人才，因此这时基本上不存在文官。1867年，海峡殖民地成为英国直属殖民地，颁布了宪章，建立起一整套的政府部门，殖民政府开始吸收本地人进入文官队伍，从事低级管理和技术活动，新加坡的文官制度正式形成。1965年，新加坡独立，《新加坡共和国宪法》第四编用整个一编来规定文官的管理，为新加坡文官制度的发展奠定了坚实的法律基础。

新加坡的文官管理机构既有独立于行政机关之外的公共事务委员会，又有政府财政部公共服务署等，由政府外部机构和内部机构通力合作，确保整个文官队伍的稳定和强大。公共事务委员会（The Public Service Commission）是新加坡文官管理的最高权力机构。根据宪法第75条第2款规定：“以遵从本宪法各项规定为条件，公共事务委员会的职责是：对公务部门的成员进行任用、核定、安置在永久性或具有退休金权利的人员中，晋升、调动和对文官行使纪律管制。”公共事务委员会由总统根据总理提名任命的主席及若干委员组成，由主席负责委员会的全面工作，下设秘书处负责委员会的各种文字工作；任命处负责文官的招聘、任用、晋级与调动；管理处负责有关文官的各种纠纷的处理，实施试用期的各种规定，以及委员会的日常管理和资金。另外，公共事务委员会还设有奖学金处和培训处。

除公共事务委员会外，新加坡还有财政部公共服务署（Personnel Administration Branch）、总理办公室编制处（Establishment Unit）、审计处（Audit-Office）、贪污调查局（Corrupt Practices Investigation Bureau）和中央举报局（Central Complaints Bureau）等部门对文官进行管理。财政部公共服务署负责文官的工作时间、加班、工资和其他福利待遇。总理办公室编制管理处负责文官职位的创立、下达文官招聘计划及有关条例的制定。审计局、贪污调查局和中央举报局则是文官的监督机构，保证政府的高效廉洁。

新加坡将政府职能部门分为公务员机构和法定机构，这是其行政制度的一大特色。新加坡早在1968年就制定了公务员人数“零点增长”政策，确定其公务员人数为61000多人，只有这6万多人减少一人才能增加一人。法定机构设立，是为了适应随着社会经济发展而不断变化（增加或减少）的政府职能的需要。

新加坡人认为法定机构是企业化的政府部门，与公务员相比拥有灵活的用人和收费制度。允许其按合理的工作成本收费，但必须实行收支两条线管理，各法定机构收费统一上缴财政部，花费由政府统一拨款。法定机构雇员同公务员待遇一样，不论各法定机构的“贫富”实行待遇平等。目前，新加坡法定机构雇员有6万多人，其法定机构的性质，大致类似于中国管理社会公共事务的政府部门（公路局、工商管理局、贸易发展局等）和事业单位。有些资料上介绍新加坡公务员总人数为13万人左右，实际上是公务员和法定机构雇员人数的总和。

最后，需要强调的是，行政法的一个重要方面就是救济与补偿。法院对行政活动的控制是通过两个方面来进行的：监督性的司法审查和法定司法救济。从历史上说，英国对公共当局行政活动与决定的司法审查的基础是越权无效（ultravires）或者说是司法权的扩张。多数公共机关是法律的产物，而且其职权也是法定的。法院的作用就是使行政机构在法定的权力之下活动，司法审查只是在一个更广阔审查范围与一点都不审查之前提供了一个折中（half-way）的司法控制基础。

如同英国一样，在新加坡，为保证对行政侵害有效回复的办法就是请求法院颁发人身保护状、强制令、提审令、禁令、禁制令、宣告令。这些救济手段是从英国引入的。它们对控制行政活动起了非常重要的作用，但并没有覆盖行政职能的全部领域。如同在英国一样，在新加坡司法审查的范围也是有限的。司法审查主要是对决定的做出程序进行审查而不是对决定本身进行审查。也就是说主要是对合法性进行审查而不是对合理性进行审查。在新加坡法院发出特别命令都是根据源于新加坡《最高法院法》第18条的第2款（司法权力条款）做出的，而这也是源自英国法院的判例或立法。