四、经济新常态下政府职能转变的措施分析——以山东为例

习近平总书记在党的十八届二中全会上强调：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。要建立中国特色社会主义行政体制，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”李克强总理几乎逢会必讲简政放权政府职能转变。山东近年来一直在强力推动。经济新常态下，简政放权转变政府职能应重点从以下几个方面着手。

（一）继续转变政府执政理念

理念是行动的先导，当前，克服改革阻力、走出困境，需要完善制度，更需要创新理念。有哪种行政价值与理念，就有哪种行政态度和思维方式，也就会产生相应的行政行为和决策。权力部门化、部门利益化、利益个人化、个人利益团体化是“官本位”思想的生动体现。如果没有全国700多万公务员观念的变革，没有观念的更新，肯定成为改革的阻力，成为政府职能转变的主要障碍。党的十八大以来，随着“八项规定”、党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育等一系列活动的开展，带动了整个党员、干部以及公务员队伍的为民服务意识提高，对于政府职能转变起了极好的推动作用。建设人民满意的服务型政府是政府职能转变的目标与方向，要变“官本位”为“民本位”，政府必须树立起符合服务型政府的理念，如以人为本、有限政府、公平正义、依法行政等。

（二）深化行政审批制度改革

行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。行政审批制度改革是“政府革自己的命”，每减少一项审批就减少了一项权力。每一次改革都是权力格局的再调整和利益的再分配。李克强总理讲，审批制度改革要“壮士断臂”, “英雄断腕”，审批制度改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批制度改革难度阻力是很大的。

国务院三年来简政放权改革的成绩单：国务院部门共取消和下放行政审批事项618项，占原有底数的36%，超过1/3；非行政许可彻底终结；连续两次修订核准目录，中央层面的核准项目累计减少76%,95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理；工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85 %，全面实施“三证合一”“一证一码”，商事制度改革取得明显成效；个人取得资质资格认定事项压减44%；加大减税降费力度，砍掉大部分审批中介服务收费项目，取消、停征、减免了一大批行政事业性收费和政府性基金，据测算每年为企业减少1500亿元负担，中央定价项目减少80%，中央对地方的专项转移支付减少50%以上。

2013年3月十二届全国人大一次会议审议批准《国务院机构改革和职能转变方案》后，山东加快推进政府职能转变，抓好简政放权、减少行政许可工作，切实降低市场门槛、改善营商环境。同年7月，山东省政府制定出台《关于推进政府职能转变简政放权减少行政许可的意见》（鲁政发〔2013〕15号），围绕打造全国领先的营商环境，明确了政府职能转变、简政放权的目标要求和30条措施。同年12月，山东省委《关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的意见》（鲁发〔2013〕16号）提出了简政放权工作的总体目标，即本届政府任期内省级行政审批事项再削减1/2左右，办结时限比法定时限缩短50%。

为实现这个目标，省政府连续两年制定印发深化行政审批制度改革的意见，明确年度工作任务和具体措施。2015年、2016年，山东省政府又连续印发推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案，累计推出了122项具体举措，进一步把改革向纵深推进。为把各项改革任务和措施落到实处，2016年山东省将省转变政府职能简政放权工作领导小组调整为省推进政府职能转变领导小组，下设6个改革专题组、4个功能组，市县也都建立了相应的工作机制，形成了党委、政府领导，领导小组牵头抓总，编办具体负责、各部门齐抓共管的工作格局。经过近几年的努力，简政放权各项改革扎实推进，取得了重要阶段性成果。山东省不少地方政府创造了许多好经验，如高青县组织专门机构人员对行政审批项目逐一筛选，对审批项目流程进行优化，对全县所有审批备案等工作实现“三集中、三到位”，即行政审批机关的审批事项向一个科室集中、行政许可科向行政审批服务中心集中，行政审批事项向网上审批平台集中；行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限授权到位、电子监察管理跟进到位。按照“应进必进、整体进驻”的要求，全县所有具有行政审批服务职能的71个部门、537项行政审批与服务事项全部进驻政务服务中心，审批事项进驻率达到100%。

行政审批制度改革是简政放权、转变政府职能的重要抓手和突破口。山东省坚持减量、提质、增效的总体思路，多措并举、扎实推进，取得了较好成效。

1．大力精简行政审批事项

围绕本届政府任期内省级行政审批事项再削减1/2左右的目标，按照“三个一律”原则（凡市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；凡直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放；凡企业投资项目，除涉及国家安全和生态安全、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，最大限度地向市场、社会、基层放权），大力精简行政审批事项。

本届政府以来，分9批削减省级行政审批事项524项（取消243项、下放230项、整合优化减少18项、调整为政府内部管理事项8项、调整为其他权力25项）, 17市共削减市级审批事项3100多项，完成了省市县非行政许可审批事项清理工作，全省各级政府一律不再保留非行政许可审批类别。在取消下放过程中，把“含金量”放在突出位置，切实把企业、群众和基层急需的事项减下来、放到位。524项中，涉及生产经营活动审批的约占32%，投资审批的约占27%，资质资格许可和认定的约占16%，社会管理领域的约占25%。

2．加强行政审批规范化管理

围绕解决“审批难、办事难”问题，山东省全面加强行政审批规范化、标准化建设，省市县三级编制公开了行政审批事项业务手册和服务指南，削减审批中的繁文缛节，省级精简审批条件200余项，申请材料400余项，减少市县初审环节100余项。建成开通省级政务服务网上平台，推进权力事项上网运行，权力行使更加公开透明。市县普遍建立了政务服务中心，实行行政审批“两集中、两到位”，建立首问负责制、一次告知制、服务承诺制、限时办结等制度，优化审批流程，审批时限压缩了近30%（山东省的目标是本届政府压缩50%，任务还十分艰巨）。清理规范行政审批中介服务，编制公布了中介服务收费项目清单，省级收费项目由116项压减为36项，减少了68.9%。在加强审批规范化建设方面，市县政府大胆探索，积极创新。比如，淄博市在全国率先实行“部门联合审批和市、区县视频联审”行政审批新机制，建设项目审批时间由1—1年半缩短至最长80个工作日，该项工作获评全国十佳优秀政务服务案例；青岛市积极推进“互联网+行政审批”新模式，实现审批事项“外网受理、内网审批、外网反馈”，方便了群众办事；新泰市出台政务服务中心标准化工作指南，并上升为国家标准等。

3．加强事中与事后监管

围绕破解“重审批、轻监管”问题，山东主要做了三个方面工作：一是健全监管制度。2015年山东省政府出台了《关于加强行政审批事中事后监管的指导意见》，对监管的主体、内容、措施、保障机制等作了明确规定。工商、质监等13个省直重点行业主管部门和17个市分别制定了本系统、本区域加强事中事后监管的具体办法。比如，省工商局联合省直50个部门签署了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》，采取随机摇号方式对30773户企业、94700万户个体工商户和3774户农民专业合作社公示信息进行检查，建立了失信惩戒机制；威海市落实权责清单，在食品药品、安全生产、环境保护等领域实施“网格化”监管。二是落实监管责任。把编制实施政府部门责任清单作为加强事中事后监管的有力手段，对部门承担的主要工作、属地管理以及取消、转移、下放后仍需监管的事项，逐项或分类建立了事中事后监管制度。2015年7月，省市县三级政府部门责任清单向社会公布，省级制定监管制度539项、市县8300余项，进一步夯实了政府监管责任。三是完善监管体制。探索推进了市场监管领域大部门制改革，93个县（市、区）通过“三合一”“二合一”组建了市场监管局，整合工商、食药、质监人员力量和技术资源，实行统一市场监管。山东省委、省政府出台《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》，选择日照、莱芜等6个市区开展综合执法体制改革试点，清理整合各类行政执法队伍，实行跨领域、跨部门综合执法，推进执法重心下移，推动解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题。

（三）推行政府权力清单制度

推行地方政府权力清单制度，是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，是简政放权转变政府职能的重要举措。要让政府真正做的“有权不可任性”，推行权力清单制度是重要基础。山东省委、省政府制定出台了《关于深入推进权力清单制度全面依法履行政府职能的意见》（鲁办发〔2014〕51号），提出建立“四张清单、一个平台”（即行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府责任清单、市场准入负面清单和全省统一规范的政务服务平台）政府权力运行体系的总体思路，全面打造政府权力清单制度的“山东版”。山东省已编制公开了省市县三级行政审批事项目录清单、行政权力清单和省级政府部门责任清单（后两张清单比中央要求提前一年完成编制任务），市场准入负面清单、政务服务平台建设也取得了积极进展。

1．行政审批事项目录清单

2014年公开了省市县三级审批事项目录，目前省级目录共纳入审批项目430项（子项716项）。省政府出台了行政审批事项目录管理办法，实行动态管理，强化刚性约束，未纳入目录的一律不得实施。

2．行政权力清单

2015年3月，省市县三级行政权力清单面向社会公布，目前省级保留权力事项4168项（行政审批430项、行政处罚2460项、行政强制125项、行政征收27项、行政给付8项、行政裁决15项、行政确认150项、行政奖励55项、行政监督350项、其他权力544项、共有权力4项），其中，省级直接行使2534项（行政处罚1028项、行政强制66项），省市县共有、市县属地管理1634项（其中行政处罚1432项、行政强制59项）。在编制过程中，突出简政放权主线，省级行政权力事项由7371项精简到4168项，压减了43.5%，市县两级分别压减41.6%、24.2%。

3．政府部门责任清单

2015年7月，省市县三级责任清单面向社会公布，省直53个部门、单位共确定主要职责363项，具体责任事项1383项，追责情形7262项，确定部门职责边界59项，编写具体事例70例，建立事中事后监管制度539项，明确公共服务事项117项。

4．探索市场准入负面清单管理模式

这张清单制定权限在国家，省级主要是衔接落实。山东省这项工作由省发展改革委牵头，结合投资体制改革进行了探索，待国家出台市场准入负面清单后，认真做好衔接落实，列出禁止或限制的社会事务和产业发展清单，最大限度地增加企业活动空间和自主配置资源的范围，进一步激发市场潜能。

5．统一规范的政务服务平台

围绕规范政府权力运行，山东省2015年10月建设开通省级政务服务网上大厅，目前已有702项行政许可事项上网运行。2016年实现省市县三级互联，打造集政务公开、权力运行、便民服务、法制监督、效能监察等功能“五位一体”的政务服务平台，为群众和企业办事提供“一站式”服务。

“四张清单、一个平台”涵盖政府权力运行的各个方面，构成了有机整体，规范了权力运行，实现了法无授权不可为、法定责任必须为、法无禁止皆可为。

（四）统筹推进相关配套改革

简政放权转变政府职能涉及方方面面的体制调整，需要统筹推进各方面的配套改革。近年来，山东省重点抓了政府机构、事业单位、社会管理体制三项改革。

1．深化政府机构改革

机构是职能的载体。随着简政放权的深入，对有些长期存在、社会高度关注的问题，必须通过必要的机构调整予以解决。2013年以来，山东省组织完成了新一轮省市县政府机构改革，进一步理顺权责关系，完善体制机制，加快建立精干高效的政府组织体系。

一是稳步推进大部门制改革。按照精简统一效能的原则，围绕解决政府部门机构重叠、职责交叉等问题，在食品药品、卫生计生、新闻出版和广电、农业、城市管理、文化、市场监管等领域推进大部门制，提高了行政效能。

二是规范优化机构设置。根据不同层级政府的功能特点，严格按照中央规定的限额设置机构，省政府工作部门由42个精简为40个，市县两级共撤并整合机构近400个，进一步优化了政府组织架构。综合设置部门内设机构，有效地防止了分工过细和内部管理机构过多，进一步优化了组织结构。精简规范议事协调机构，省政府减少124个、精简60%，市县减少2093个。

三是调整理顺部门职责关系。按照同一件事情由一个部门负责的原则，加大职责整合力度，优化理顺了不动产登记、居民基本医疗保险、生猪定点屠宰监管等659项职责，最大限度地减少了职责交叉分散、推诿扯皮等问题。

2．稳步推进事业单位分类改革

事业单位改革是推动政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，对促进服务业发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。近年来，山东省先后制定出台了一系列重大改革举措，事业单位改革取得重要成果。

一是构建“1 +10”政策框架。山东省委、省政府出台了事业单位分类改革实施意见以及党建、机构编制管理、绩效考核、转企改制、国有资产管理、人事制度等10个配套文件，形成了“1 +10”政策体系，为深化改革奠定了坚实基础。

二是全面完成事业单位清理规范。全省撤并事业单位4000余家，收回编制近2万名，进一步厘清事业单位的任务性质，优化了资源配置。坚持以社会功能为标准，将全省6.2万家事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，基本完成分类工作。

三是创新公益类单位体制机制。在试点基础上，在全省全面推行中小学校长职级制，探索取消行政级别，推进了现代学校管理制度建设。在全省445家事业单位开展法人治理结构建设试点，建立了以决策层、执行层为主要架构的治理结构，落实了法人自主权。加强事业单位监管，全面推开绩效考核，2015年共考核事业单位近4万家，提高了公益服务质量和效率。

四是协调推进生产经营类事业单位转企改制。完善从事生产经营活动事业单位转企改制政策，推动经营性文化、工程勘察设计、宾馆招待所等单位转为企业，增强了市场竞争活力。

五是统筹推进事业单位人事管理、收入分配、社会保障、财政制度等改革，调动事业人员积极性，激发单位生机活力。

3．创新社会组织管理体制

按照政社分开的要求，坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，积极创新社会组织管理服务，促进社会组织快速健康发展。

一是开展社会组织直接登记工作。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，并实行直接登记，2015年直接登记4113家，占社会组织登记数的92%；市、县民政部门根据授权开展异地商会和非公募基金会登记；降低社区社会组织登记门槛，实行登记备案双轨制；引入竞争机制，探索一业多会；取消社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记。如山东济南市市中区专门成立社会组织孵化园，在培育社会组织方面发挥了很好的作用。

二是积极推动政府向社会组织购买服务。制定出台《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》,2014年、2015年分别确定了166家、138家具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织。

三是积极稳妥推进行业协会商会和行政机关脱钩。完成梳理确认268家行业协会商会清理整顿，545名党政机关领导干部和工作人员辞去了所兼任的职务。

通过一系列简政放权改革举措，有力地激发了市场活力和社会创造力，促进了稳增长、调结构、惠民生，也推动了政府治理能力提升和廉政建设。其中，最显著的效果就是为大众创业、万众创新营造了良好环境，增强了市场信心，带来了市场主体井喷式发展。2013年到2015年，山东省新登记市场主体同比分别增长73.5%、81.2%、23.3%，注册资本金同比增长23.9%、100.23%、41.3%。从社会各方面的反映来看，这项改革也是深得民心。

4．完善政府绩效考核体系

这是加快推进政府职能转变的重要保障措施。要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，加大劳动就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标的权重，综合考核干部政绩。建立政府绩效评估机制，对各级政府及部门的工作进行考评，主要内容包括履行职能和转变职能情况，落实党中央和国务院有关会议、文件、指示精神情况，部门之间协调配合情况等。建立规范的公共支出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费用支出，加快建设节约型政府建设。加快推进电子政务，优化各级政府和部门的运作方式和工作流程，全面建立高效政务服务体系。研究建立绩效预算制度和绩效审计制度，逐步形成政府绩效管理长效机制。