五、经济新常态下政府职能转变中的问题思考

经过近几年的持续推进，简政放权转变政府职能改革取得不小的成绩，但与经济社会发展的迫切需要相比，与人民群众的热切期盼相比，仍有较大差距，改革实践仍然面临很多需要思考的问题。

（一）一些公职人员认识不到位

在推进改革的过程中，仍有一些部门、单位对这项改革的意义认识还很不到位，没有站在激发经济社会发展活力的高度来看待改革，存在利己主义思想，对手中的审批权、资源调配权“恋恋不舍”，放权的主动性、自觉性不高，也不愿意主动考虑加强事中事后监管和优化服务的问题；有的“明放暗攥”“虚放实收”“左放右进”，审批事项换上了“马甲”, “暗度陈仓”到了中介，审批关卡变成了“暗门”。从表面上看，是担心放权会影响经济社会发展正常秩序，对“一放就乱”有所顾虑，实质上是习惯了“签字审批”，让企业和老百姓来求你办事，部门本位、“官本位”思想比较严重，为一己之利而成为改革的阻力。

另外，不同层次的公务人员对于简政放权、转变政府职能的认识也存在偏差。如在省直部门涉及下放、取消审批权限等问题，往往厅长、副厅长们认识很到位，也很支持，但有的人对放权顾虑很多，不愿放、不敢放的“中梗阻”问题比较突出。网上有一种说法，认为目前简政放权是“大领导加油门、中领导挂空挡、小领导踩刹车”。这种说法虽然未必完全准确，但值得深思。简政放权转变政府职能实质是政府的自我革命，就是要削手中的权、去部门的利、割自己的肉，放权给市场和社会，让利给企业和群众。现在简政放权改革已经进入了攻坚期，涉及长期形成的利益格局调整，权责关系重建，管理模式再造，工作方式改革。

为促进政府工作人员对政府职能转变的认识，可采用以下措施：一是通过党校、行政学院等机构加大对政府工作人员的培训力度，使政府工作人员充分认识到自己是人民的公仆，必须以国家和人民的利益为重，必须充分认识到用政府的减权限权、监管改革和服务优化，是为了换来市场活力和社会创造力的释放，从而推动国家发展，增进人民福祉；二是继续毫不放松的加大反腐的力度，只有对腐败零容忍，才能减少“寻租”行为；三是认真彻底贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，让政府行为在阳光下运行。

（二）简政放权“含金量”不高

虽然这几年削减权力事项取得了显著成绩，但省级权力仍然较多，一些该放的权力没有放开、放到位。一是放权针对性、实用性不强。有的下放市县的权力属于多年“零办理”的“僵尸权力”，脱离地方经济社会发展实际，群众的改革获得感不强。比如，2015年调研时，山东省某县就反映，2014年省市下放到县实施的73项审批事项，下放一年来，实际办理业务的只有9项，仅占12.3%，其他下放事项均无业务办理。二是协同性、联动性不强。有的下放事项不同步、不衔接，你放我不放、互为前置、“鸡生蛋、蛋生鸡”，存在相互脱节的问题。比如，有的市反映，在投资项目审批上，发改、环保部门分别按投资额、类别确定实施层级，有的环节下放了，有的还在省里，不能在一个层级办理立项、环评、用地、规划等手续，往往还要省里、市县来回跑。创业投资是一个完整链条，如果不把审批链整体下放，企业还是要多头跑，浪费的是人力物力，贻误的是市场机遇，损害的是政府形象。三是“最后一公里”还不够畅通。市县反映，随着改革的持续推进，下放的权力事项不断增加，但上级业务部门没有及时在审批流程、业务开展等方面出台相应的指导性文件，基层对有关政策规定、标准规范把握不准，同时相应的技术设备、经费等没有随之下放，基层承接能力不足。比如，山东省推进经济发达镇行政管理体制改革试点中，很多政府管理权限下放到了镇级实施，乡镇在承接时多半遇到了专业技术人才、基础设备等瓶颈，难以有效承接。在转移事项上，社会组织发育还不够成熟和规范，社会公信力和服务能力不足，难以有效承接政府转移的职能。

对于简政放权，不应是“自查自纠”“自主改革”，应是由多部门及专家学者组成评审团，对审批事项坚持首先能不能取消、其次不能取消的话能不能不这样审、再次是必须这样审的话能不能简单些的程序进行逐项改革审查。改革的“放”应是主要立足“放开”而不是迷恋于“下放”权限。对审批权限下放到哪一级行政部门也应做好论证，而不是越往下放越好。

（三）中介服务有待进一步规范

虽然不少地方编制公开了各级行政审批中介服务收费项目清单，对中介服务收费项目进行了大幅清理和规范，但一些评估、认证、检测等中介服务名目过多、频率过密、收费偏高、效率过低、服务较差等问题仍然比较突出，很大程度上蚕食了改革成果。一是中介事项过多。各地存在不少由法律法规或“红头文件”设定、与行政审批挂钩的前置性中介服务事项，集中在建设工程（包括工程咨询、设计、监理、验收，及与其相关的防震、消防、水资源保护、安全及环境影响评价、文物保护、矿产保护）、交通运输、产品质量管理、国土资源管理、企业投资和评估公证、会计审计等诸多领域，涉及企业、个人办事的方方面面，特别是有的中介评估事项需要反复做，企业意见很大。比如环评，有的企业反映，每新上一台设备，就要新做一次环评，生产线改造也要重新做环评，甚至一台设备从一个车间搬到紧挨着的另一个车间，也要重新做一次环评，给企业造成的负担很重。二是中介市场发育不良。有的行业中介服务机构过少，个别领域甚至长期一家中介机构在区域内垄断经营，有的仍然政企、事企不分，搞审批和中介服务的实际上是“两块牌子、一套人马”，官办色彩浓厚，呈现出行政寄生性和垄断性。三是服务效率低。有的企业反映，目前政府审批事项是相对少了，但要做的评估评审项目仍然很多，由于一些评估评审没有明确的时限要求，一项并不复杂的审图工作，所需时间却能抵得上三四道行政审批程序，服务效率得不到保证。四是中介收费偏高。不少企业反映，现在政府的行政审批明显减少收费，甚至不收费了，但中介机构的收费依然还是一笔不少的负担。有的中介收费项目，没有具体收费标准，采取“合同约定”的方式，在一些垄断领域，企业难有自主选择余地，收费也居高不下。凡此种种，各类不规范的中介服务项目，耗费了企业大量的人力、物力，增加了企业投资成本，严重地挤压了创业创新空间，蚕食了简政放权改革成果。对于中介服务需要政府进一步规范，对于垄断领域的服务中介应加强管理及限定收费标准；对于非垄断性领域的服务中介，要注意培育和引入多家中介，以形成市场竞争，提高服务水平。

（四）事中与事后监管还不到位

加强事中事后监管，是简政放权改革的重要方面，是政府管理的一个新课题。当前，“放”已进入破解难题的深水区，而“管”还总体处在“碎片化”状态，比较薄弱。从2016年山东省查处的“非法疫苗”案件（“非法疫苗”案件庞氏母女2011年开始，从20个省市、自治区的107人手中取得疫苗及生物制品，销往了全国24个省市、自治区193人手中，涉案金额达5.7亿元）以及几起安全事故来看，这项工作已经滞后于简政放权进程，成为改革向纵深推进的最大短板，问题比较突出。在事中与事后监管方面，还存在以下三个方面的问题：

一是监管意识缺失。从理论上看，行政监管与行政审批在工作要求、方式方法等方面有很大的不同，监管是事中事后的行政行为，是持续的过程管理；行政审批是事前审查管控，是一次性源头管理。相对于事前审批，事中事后监管责任更重、工作量更大、任务更艰巨。有的部门单位重审批、轻监管的观念根深蒂固，习惯了事前审批，事中事后监管的主动性、积极性不高，特别是对新兴业态的监管反应迟钝、跟进不及时，造成了监管缺位。比如，以“互联网+”为代表的新兴业态，既给经济发展带来了新动能，给老百姓生活带来了实实在在的便利，更给政府事中事后监管带来了新挑战。大家经常使用的“滴滴打车”有关问题、2016年央视“3· 15”晚会曝光了“饿了么”等网络订餐的“暗黑料理”等监管问题。

二是监管方式滞后。有的部门和地方“只会批不会管”，擅长对市场主体资质的“一次性许可”，一出问题就进行“应急式”监管和“运动式”整治，常态化、标准化、长期化监管机制不健全，制度规范、措施手段、能力素质都比较欠缺。比如，这几年，我们针对安全生产、道路交通、食品安全等开展了一系列专项行动、专项整治、专项执法，集中力量下猛药，短期内可能收到立竿见影的效果，但是弊端也比较明显，很容易使违规者感觉过了这阵风就会雨过天晴，助涨侥幸和投机心理，监管雨过地皮湿，治标不治本。

三是行政执法体制亟待改革。行政执法是政府监管的重要手段，直接关系到事中事后监管的效能。如山东省有执法队伍3400多支，6万多人，省市县三级层层设置执法队伍，同一层级执法主体较多，市级最多的有32支执法队伍，有的县达到20多支，多头执法、重复执法、执法力量分散等问题比较突出，影响了简政放权成效和政府监管效能。同时，执法行为不规范，任性执法、执法扰民甚至暴力执法问题仍然存在，企业和老百姓反映强烈。

对于完善事中与事后监管，一方面政府要投入更多物力、财力和精力，另一方面要创新监管方式，充分调动行业组织加强本行业自律，也可以鼓励和奖励公民参与社会监督。

（五）“三张清单”作用发挥不充分

大多省份已公布了行政审批事项目录清单、行政权力清单和责任清单三张清单。但这只是万里长征迈出了第一步。清单公布后并非就一劳永逸，下一步关键是在用好清单上下功夫，让清单真正发挥好作用。要按照已经公布的三张清单严格履行政府职责，做到权力不可越位、责任不可缺位。坚持实行动态调整，对新增、取消或调整的权力事项，按程序及时调整清单，确保清单的真实性和时效性。对履职越位、缺位的要启动问责程序，严肃追究责任。当然，要想发挥好清单的作用，中央层面要做好顶层设计，尽快出台“负面清单”，对行政审批目录清单、行政权力清单和责任清单也要注意推广应用改革比较好的省市的做法，而不应各自行事。

除此之外，有些地方为显示改革力度大，审批事项取消下放的多，使用合并审批、冻结审批等方式；一些市场被监管者应用新科技手段，如微信群、QQ群等互通信息，用来对抗、逃避政府监管；“双随机”等市场抽查监管手段，在县一级由于人员少、技术条件跟不上等原因难以真正实施等，这些问题都有待进一步研究和探讨。所以，关于经济新常态下的政府职能转变问题的研究也仅仅是个开端，我们将持续关注此问题。

（课题组成员：郝丽、崔永刚、宁有才、韩慧、张平）