第一节 公共经济主体的多中心趋势

在传统理论认识上，政府是公共经济活动最重要的主体，甚至是唯一的主体。在这种思维模式主导下，政府几乎垄断了公共经济和公共产品供给领域的一切事务。在某种意义上，政府拥有从事公共经济活动的天然合法性。这种局面的出现，最重要的原因可能在于，公共经济活动，尤其是大规模的公共产品供给，一般具有成本高、规模大、周期长和效益低等特点，而且不易将免费搭车者排除在外，因此私人部门和第三部门等主体没有能力或者没有激励来参与公共经济活动、提供某种公共产品。相比之下，政府一般拥有巨大的“暴力潜能”和动员大规模社会资源的能力，同时又具有广泛的社会代表性，具有增进和维护社会公共利益的道德使命感。因此，政府有条件、有能力，也有道德驱动力来从事具有规模经济优势和非营利性的公共经济活动。这种认识在相当长时期内成为公共经济学、政治学和行政学研究领域的主导思潮，并被广泛应用于实践。

但是，随着经济和社会的发展，这种局面已经发生了深刻变化。政府作为公共经济唯一主体的地位和合法性受到了前所未有的挑战，公共经济活动逐渐出现了多中心趋势并向深入发展。除了政府之外，私人部门、社区、第三部门和国际组织等主体也参与到了公共经济活动中，并成为重要的主体，发挥着愈来愈重要的作用。

公共经济主体多中心趋势的出现，原因比较复杂，主要可归结为以下几个方面。

第一，公共经济活动中普遍存在“政府失灵”现象。福利经济学家往往把政府作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其效率和效益较私人部门难以测量。现实中普遍存在政府公共部门效率和效益低下的现象。同时，政府政策过程不能有效解决公共产品供给中的信息对称问题。从个人理性出发，消费者并不会披露其关于公共产品需求的真实信息，因为这样个人便会承担政府要求其更多付税的风险。所以，这种披露的信息并不能作为其偏好的指示器。这样，个人等待搭便车的理性转入到公共决策中来就表现为集体非理性和公共产品的生产不足。由于所有投票人都会有意隐瞒其真实偏好，从而出现公共产品的供给不足。再者，政府官员也是理性的经济人，公共经济活动中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，以政府为主体的公共经济活动在某种程度是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵，这表现为公共经济活动中腐败现象的泛滥。此外，公共服务领域的不断扩大，使得政府财政资源难以为继。我们知道，政府自身资源是有限的，而政府公共服务领域的扩展同自身资源的有限性必然发生矛盾，导致政府提供公共服务的有效性程度和公共服务的品质不断下降。总之，政府作为公共经济的唯一主体，将不可避免地导致现实中的种种“政府失灵”现象。这种情况下，政府作为公共经济的唯一主体就失去了合法性依据。正如世界银行所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。由此，人们开始思考公共产品的其他供给方式，公共产品的多元化供给理论开始得到发展并逐步付诸实践。

第二，人们对公共经济尤其是公共产品的认识不断发生变化。关于公共产品，传统上人们一般认为公共产品都具有非排他性和非竞争性，即公共产品只能由政府来提供，私人提供没有优势。但人们的认识在不断进步。今天在人们看来，公共产品是可以分类的，即可以分为纯公共产品（同时具有非排他性和非竞争性）、俱乐部型公共产品（具有排他性，不具有竞争性）和公共池塘资源型公共产品（具有竞争性，不具有排他性）。此外，人们还进一步认识到公共产品的生产和提供是可以分开的，按照这一思路，私人部门可以具体生产某种公共产品，而政府部门则可以通过资助或购买等形式来将该种公共产品提供给社会公众。公共产品理论的发展为其他主体参与到公共经济活动提供了理论基础。

第三，科学技术的进步为其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。举例来说，电视节目作为一项公共产品，加密技术的应用可以使私人部门通过收费形式来提供此类公共服务。还有，金融工具的不断创新，投融资手段的更新，使得资本市场日益发达。服务外包、特许权经营、合同出租、BOT和BOO投资模式、政府采购等方式的出现，推动传统意义上由政府垄断的公共服务和公共产品开始进入市场，由其他主体进行多元化经营。

第四，当今世界的一个显著特征是国际合作机制的日益加强。具体来说，随着全球化趋势的深入，一个国家不可能游离于世界体系之外而单独发展，而必须要融入世界体系，这是全球化的必然发展趋势。因为，在全球化背景下，许多国际公共问题如经济发展、环境保护、国际犯罪、国际互联网等单靠一国的能力无法应对，必须通过有效的国际合作机制以吸引众多国家的参与，才能有效地加以解决。这些国际问题实质上就是国际性的公共产品。因此，在全球化背景下，建立某种基于公正原则的国家合作机制以联合各个国家参与国际公共经济问题的治理已是必然趋势。

第五，市场经济的深入发展和社会自主性程度的提高，也为公共经济多元主体的出现提供了现实条件。改革开放以来，我国社会主义市场经济得到了深入发展，市场主体不断发展壮大。同时，社会自主性程度不断发展，社会主体参与社会治理的意愿和能力不断增强。这种情况下，多元的市场主体和社会主体就有能力、有意愿为政府治理提供有力的补充。

总之，当今公共经济的主体已呈现多中心趋势，政府已不再是公共经济活动的唯一主体，私人部门、社区、第三部门和国际组织业等主体已广泛参与到公共经济活动之中。例如，在世界范围内，私人部门已广泛参与到航空、能源、道路基础设施、电信、教育等公共产品领域。在我们国家，随着改革开放的深入推进，私人部门也已成为公共产品供给领域的重要力量，并发挥着越来越积极的作用。在公共经济主体多中心的趋势下，我们应该探讨公共经济活动和公共产品供给的多种实现形式，以最大限度地提高公共经济活动的效率和效益，更好地满足社会公共需要、服务社会公共利益。