第一节 公共经济学学科特点

一、公共经济学的含义

在市场经济条件下，政府是一个独立的经济主体。西方传统经济学把社会经济主体分为公共部门（Public Sector）和私人部门（Private Sector）两大类。公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和家庭，双方都以各自的行为方式参与着国民经济的运行，影响着国民经济的发展方向和进程。

企业和家庭作为私人部门是以效益最大化为前提和目标的；政府却不能，它的经济活动一方面不能忽视成本与效益，另一方面又必须以全社会的公平、公正和可持续为前提和目标。其作用主要表现在三个方面：收入再分配功能；社会资源配置功能；宏观经济稳定功能。

由于政府是公共部门中最主要的和最大的代表者，研究公共部门经济活动的经济学分支，大都侧重于从经济学的角度来解释、分析和规范政府的职能和作用，因此，在西方这一学术分支被称为公共经济学（Public Economics）、公共部门经济学（Public Sector Economics）或政府经济学。

概言之，公共经济学是研究公共部门经济行为及其效应的学科。

二、公共经济学的兴起与发展

公共经济学是在财政学的基础上发展起来的。

把财政分配作为专门的研究对象，形成系统的财政学说，至今只有两百多年的历史。威廉·配第（W.Petty）于1663年出版了《赋税论》，详细论述了各种公共经费，各种征税方法，政府筹集资金的方式和手段，为财政学的创立奠定了基础。1776年亚当·斯密（Adam Smith）出版的《国民财富的性质及其原因的研究》，标志着现代财政学的产生。书中，在运用价值、货币、价格、社会分工、交换、工资、利润、地租等一系列经济范畴对资本主义市场经济进行分析说明的基础上，亚当·斯密专门列出一篇（第五篇）研究财政问题，论述了君主或国家的费用（“经费论”）、一般收入或公共收入的源泉（“收入论”）和国债问题（“国债论”或“平衡论”），从而创立了财政学。

之后很长一段时间内，财政学重点研究的是财政收支本身及财政收支对经济的有限影响，而对财政收支的研究又集中于对税收的研究，这是与当时的社会背景有密切联系的。18世纪是新兴的资产阶级开始兴起并逐步登上政治舞台的时代。亚当·斯密等人所创立的古典经济学是自由资本主义的学术结晶，其理论基础是“自由经济”，主张“最好的政府便是最少的干预”。

20世纪初，自由资本主义演变为垄断资本主义，资本主义固有的矛盾逐渐暴露。经济危机开始周期性地袭击和破坏资本主义经济，克服和消除危机成了西方国家经济学家孜孜以求的研究目标。20世纪30年代的世界性资本主义经济危机使经济学发生重大变革。1936年，英国经济学家凯恩斯（M.Keynes）在其名著《利息、就业与货币通论》中对自由经济提出质疑，主张国家（政府）对经济的全面干预。美国罗斯福总统推行的新政（New Deal）为凯恩斯的“国家干预论”提供了完整的注释并成为成功的典范。在理论和实践的推动下，西方主要资本主义国家中，政府的经济活动和作用日益扩大，从单向的财政收支扩展到对经济的管理和调控，政府直接介入生产领域并形成一定规模的公共企事业和公共生产，政府收支规模也较前大大扩大。这为财政学提出了许多新的研究课题。这些课题主要有：

第一，要搞清公共部门应该从事哪些活动以及这些活动是如何组织的；

第二，尽可能地理解和预测政府经济活动的全部结果；

第三，评价政府的各种经济政策。

显然，这些新问题不是当时的财政学所能回答的。于是公共（政府）经济学便应运而生。上述三个问题也就成为公共经济学的主要研究内容。

1954年，萨缪尔森（Paul Samuelson）在《公共支出的纯理论》一文中，提出了公共产品比较准确的分析性定义，由此奠定了公共产品理论研究的现代基础。

1959年，美国经济学家马斯格雷夫（Richard A.Musgrave）出版了《财政学原理：公共经济研究》（The Theory of Public Finance:A Study on Public Economics）。该书的核心问题是财政收支的归宿和效率，以及对买卖双方所产生的正效应的分析，而不像以前的财政学教科书那样去详尽地描述税收规则或税务管理方面的问题。该书第一次引入了“公共经济”这一概念，正如马斯格雷夫在该书一开始所指出的：“的确，我一开始就不愿把本书看做是对财政理论的研究。从很大程度上说，问题不是财政问题，而是资源利用和收入分配问题……因此，最好把本书看成是对公共经济的考察。围绕着政府收入—支出过程中出现的复杂问题，传统上称为财政学。……虽然公共家庭（政府）的活动涉及收入和支出的倾向流量，但基本问题不是财政问题。它们与货币、流动性和资本市场无关，而是资源分配、收入分配、充分就业以及价格水平稳定与经济增长的问题。因此我们必须把我们的经验看成是研究公共经济的原理，或者更准确地说，研究的是预算管理中出现的经济政策问题。”

20世纪60年代以来，对公共经济学的研究进入高潮。1964年，涩齐·克里斯多芬·科尔姆出版了《公共经济学基础：国家经济作用理论概述》。1965年，美国学者约翰森（L.Johanson）出版了《公共经济学》，明确界定了公共部门的范围和特征，认为“公共经济”就是“公共性质”的“政府经济”，该书为“公共经济”概念的确立和完善做出了贡献。之后，许多著名的财政学家如费尔德斯坦（M.S.Feldstein）、斯蒂格利茨（J.E.Stiglitz）、阿特金森（A.B.Atkinson）、杰克逊（P.M.Jackson）等纷纷将自己的著述改称为公共经济学或公共部门经济学。

1966年，在阿特金森主持下，诞生了以“公共经济学”命名的学会和期刊，并定期举行会议，标志着这一学科走向了成熟。

近几十年来，西方经济学中的宏观经济学、微观经济学、福利经济学、计量经济学和政治学的发展为公共经济学的发展提供了理论的支持。公共经济学的发展不仅体现在内容上比传统的财政学有很大拓展，而且体现在研究方法的改进、定性研究与定量研究结合，注重数理分析，增加实证考察和案例分析等方面。

三、公共经济学的研究对象

公共经济学的研究对象主要是公共部门的经济行为，以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义和经济行为。这里所说的公共部门，可以理解为由“公共当局及其通过政治程序设立的机构组成，并在它的疆域内或管辖地区实施强制的垄断权力”。还可以解释为：通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的行为实体。

我们可以将公共部门理解为以下三个层次。

第一个层次是中央政府。这是涵盖范围最狭小的公共部门概念。中央政府的组成包括各部（委、办）及其内部各厅局和附属机构。

第二个层次是广义的政府。不仅包括中央政府，而且还包括各级地方政府及其附属机构。

第三个层次被称为统一公共部门。这是在广义政府的基础上，又增加了由中央和地方政府出资兴办的各种企事业。例如医疗卫生机构、教育机构、金融机构及邮政、通信等公用事业部门。一些国家把中央政府出资兴办的企事业称为国有（国营）企事业，把地方政府出资兴办的企事业称为公营企事业。

概言之，公共经济学主要研究中央政府、地方政府以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义、经济行为及经济关系。

一般而言，对公共部门经济行为的研究也包括三个层次：

一是研究政府的财政收支。即根据法律征收税金，根据政治秩序决定的预算支出各项费用是政府经济行为的核心。作为一个经济主体，政府的收支也应该讲究成本与收益。

二是研究政府财政收支对国民经济的影响。随着政府规模的不断扩大和凯恩斯主义功能财政思想的影响，财政的作用不只限于维持政府自身的存在和继续，而且已成为调节国民经济的重要手段。

三是研究包括财政收支在内的公共部门经济的合理性与必要性。战后，各国政府出于调节经济和扩大社会福利的需要，出资兴办的企事业不断增加，连同财政收支一起成为国民经济中一个庞大的部门。因此，弄清楚为什么要维持如此庞大的公共经济以及如何使其发挥应有的作用，变得非常重要。

四、公共经济学与相关学科

公共经济学是一门综合性、交叉性较强的新兴学科，本质上是经济学的分支，它的形成和发展与经济学中的既有成果有着密切的关联，同时还受到政治学、公共管理学、社会学等其他非经济学科的影响和渗透。讨论公共经济学与财政学、微观经济学、宏观经济学、福利经济学、政治学、公共管理学等学科的关系，有利于认识公共经济学在经济学乃至社会科学中的地位。

1．公共经济学与财政学

如前所述，公共经济学是在财政学（Public Finance）的基础上发展起来的，但它比财政学具有更完整和更系统的学科体系。二者的区别主要有：（1）在学科体系上，传统的财政学无法把市场机制和非市场机制的资源配置统一到帕累托效率状态，事实上是忽略甚至排斥市场机制作为先决条件研究政府的经济行为。在公共经济学中则建立起了两者结合的理论模型。（2）传统财政学把政府决策作为既定事实予以首肯，国家和政府被拟人化了，因此，国家的意志和政府的决策是被作为外生变量来研究的。在公共经济学中，国家（政府）则是一个组织系统，国家的意志和政府的决策是由一套政治程序决定的，并且运用新古典分析方法分析政治程序的经济效应。（3）传统财政学侧重对政府财政收支形式和过程的研究，尤其对财政收入予以更多的关注。公共经济学重视政府财政对国民经济的影响的研究，并特别强调政府财政支出的经济分析，因为政府支出是政府行为的成本，更能体现政府决策和行为的意图。

从研究方法上来说，公共经济学采用了比财政学更新的现代经济分析方法，既注重实证分析方法，又注重规范分析方法。实证分析主要用于考察公共经济活动的范围和各种经济政策的结果；规范分析则用于评价各种将要付诸实施的公共经济决策。

2．公共经济学与微观经济学

微观经济学（Microeconomics）以单个经济单位为研究对象，通过研究单个经济单位的经济行为来说明市场经济如何通过价格机制来解决社会资源配置问题。在微观经济学看来，最基本的单个经济单位是居民和厂商，前者是经济中的消费者，后者是经济中的生产者。从经济学关于每个经济单位的经济行为的基本目标是为了实现效用（或利益）最大化的理论出发，微观经济学对于居民的研究，是以居民如何将有限收入用于各种物品的消费上实现效用（也即满意程度）最大化而展开的。微观经济学对厂商的研究是从厂商如何将有限资源用于生产实现利润最大化而展开的。微观经济学通过对居民的效用最大化和厂商的利润最大化的研究，来探索整个社会的资源最优配置。每个经济单位都实现了最大化，整个社会的资源配置也就达到最优化了。

公共经济学与微观经济学之间有两个连接点。第一个连接点是微观经济学研究了价格管理、消费与生产调节及收入分配平均化等政府的直接经济行为。第二个连接点是公共经济学把政府本身也看成是一个单个经济单位，对其经济行为是否实现效用最大化进行分析。在公共经济学看来，政府本身既是消费者也是生产者，它本身需要解决效用最大化问题，研究政府的经济行为也是社会资源配置最优化的组成部分。以外，需求与供给理论、成本与收益分析、均衡理论、边际效应理论等微观经济学主要分析工具也被公共经济学广泛使用。

3．公共经济学与宏观经济学

宏观经济学（Macroeconomics）以整个国民经济为研究对象，通过研究国民经济中各有关总量的决定及其变化来说明如何充分利用资源。它以资源配置为理论前提，研究现有资源尚未充分利用的原因，探索被闲置的资源充分利用的途径，以实现经济增长。

公共经济学与宏观经济学关系密切。经济发展就是在从非均衡到均衡的过渡中实现量的扩张和质的提高，在微观层次上起主要作用的是价格，而在宏观层面，价格调节相对有限，主要依靠代表全民意志的政府来调节。因此，宏观经济行为在很大程度上表现为政府的经济行为，这也是公共经济学的研究内容。

4．公共经济学与福利经济学

福利经济学（Welfare Economics）是由庇古（H.C.Pigou）创立，希克斯（J.R.Hicks）、卡尔多（N.Kaldor）和勒纳（A.P.Lerner）等发展起来的关于社会福利和个人分配最大化的经济学分支学科。

福利经济学同其他经济学科的共同点都是以研究如何增加社会财富为出发点，但福利经济学更关注个人如何从全社会的财富增长中获得更多的满足，其理论主要围绕以下三个命题构建：公共利益问题；公平分配问题；社会福利问题。福利经济学认为，要增加社会福利，首先就要使资源配置达到最优化，从而实现全社会财富的增加；而政府作为分配机制的制定者，总要干预资源的分配与再分配。福利经济学的根本任务就是要评估各种资源的配置和分配方式。它为我们考察政府的经济行为提供了理论启示。

福利经济学中的帕累托最优（Pareto Optimality）原则提示了资源分配的有效性问题：为了实现社会财富的增长和社会福利的增加，人们不能不在分配问题上不断打破现有的平衡谋求新的平衡，公共部门的经济行为要致力于全社会福利水平的提高。帕累托最优原则已成为公共经济学理论的重要原则。

5．公共经济学与政治学

政治学（Political Science）是研究政治关系及其发展规律的科学。主要研究国家的基本理论和制度，比如国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权利、政治权力、政治制度等。

公共部门的经济行为既是经济问题，也是政治问题。理论上公共经济行为应当是建立在超利益、能够实现真善美的共同目标之上的，然而理论与现实并不完全一致，现实中的公共经济行为也是政治权力反映下的政治过程。因此，为了规范政府的经济行为，公共经济学引入了政治学中的公共产品理论和公共选择理论，将政府的经济行为同人们的政治投票联系在一起，由选民用选票决定生产什么公共产品、生产多少公共产品、通过什么方式生产公共产品，来选择合理的政府经济行为、合理的财政收支、合理的公共企事业和合理的经济政策等。这一系列的选择本身就是一个极其复杂的政治博弈过程，毕竟“政治是经济的集中体现”。因此，公共经济学的很多问题涉及甚至基于政治学，而现代政治学也越来越重视经济分析方法的运用，这就决定了公共经济学与政治学之间难以割断的紧密联系。

6．公共经济学与公共管理学

公共管理学（Public Administration or Public Management）是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60—70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。如今，它已经成为融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。

任何管理活动都离不开对经济资源的配置与调剂，公共管理学的研究对象既然是公共管理问题，就必然会牵涉到许多公共经济问题，并与公共经济学形成多方面的联系。近年来兴起的新公共管理更加注重经济学研究方法的应用，进一步加强了公共经济学在公共管理研究中的地位。