第二节 公共经济学研究的框架和主要内容

本书导论部分的第一节主要介绍了公共经济学的定义、研究对象、研究范围以及与相关学科的关系，第二节（也就是本节）介绍了全书的逻辑线索、基本框架与主要内容，起到导读或“提纲挈领”的作用，第三节讲述了规范研究、实证研究、历史研究、比较研究、案例研究等公共经济学的研究方法，第四节探讨了研究公共经济学的现实意义。

本书第一章讨论了市场失灵与公共经济的关系。经济学原理告诉我们，市场经济的所有活动都是按照市场机制进行的。那么，在市场经济活动中，为什么又会存在另一种并非按照市场机制进行的经济活动——公共经济的存在和发展呢？这种公共经济的存在和发展是合理的吗？本章主要考察了这些问题：由社会资源配置效率的评判入手，分析市场机制的缺陷，揭示了公共部门和公共经济存在的必要性和合理性，并以此为基础，讨论了公共部门的主要职能及其历史演变。

公共经济主体问题直接涉及公共经济学的研究对象与范围，只有科学、合理地界定清楚了公共经济各主体的有关基本理论，对各公共经济主体进行了科学的定位，才能在后面的讨论中有所针对地赋之以相应的职责和功能。第二章讨论了公共经济主体问题。

在计划经济体制下，虽然不同的社会成员和社会成员组织在社会生活中具有一定的社会分工，每个人都有其各自的社会地位和角色。但由于社会成员和社会成员组织之间没有明确的权、责、利分化，造成整个社会体制的一体化。在这种一体化的社会体制下，党政军民一体化，工农兵学商一体化，党政一体化，政企一体化，政事一体化，企事一体化，如此等等，从而造成党政不分，政企不分，企事不分，军企不分，官民不分，公私不分。在这种“不分”的体制下，不存在什么独立的利益主体，当然也就没有什么“公共经济主体”问题。而这种超越现实和过分理想化的“公有化”（其实质就是“一体化”）的体制严重地束缚了社会生产力的迅速发展，不符合我国当前和今后很长一段时期内仍将处在社会主义初级发展阶段的基本国情。要完善有中国特色的社会主义市场经济体制，就必须要进一步分化各种利益主体，进一步推进政企分开，党政分开，政事分开，企事分开，官民分开，公私分开，如此等等。随着社会利益主体的进一步分化，社会成员个人利益、集团利益、公共利益必将在不同程度上实现分化。

社会利益主体的合理分化与多元化，是市场经济的本质特征，也是建立和完善市场经济体制的客观要求。从传统的计划经济体制，到逐步完善的市场经济体制，其中必然要经历市场化改革的过程。而这一市场化改革的过程，便是社会利益主体逐步分化的过程，也就是从一体化到多元化的分化过程，从财政过度集权到财政逐步放权、分权的过程，这是市场化改革的必然趋势。回顾中国三十年来的改革开放历程，“让利”、“放权”、“分灶”、“分税”、“分收”、“分支”等一系列改革措施，打破了原来以“一体化”为特征的“大锅饭”体制，逐步分化出不同的社会利益主体，形成各种不同性质和形式的利益集团。但是，由于这种社会利益主体的分化缺乏必要的界限、依据和规范，从而极容易导致不合理和不规范的利益分化，并造成社会利益冲突和体制混乱。这不能不说是我国经济体制改革过程中所存在的一个严重问题和障碍。

体制是一种特定的社会关系模式，体制改革就是要调整或重构社会关系模式。市场经济体制是一种利益主体多元化的体制，市场化改革就是要分化不同的利益主体。具体说来，就是要实现党政分离，党企分离，党事分离，政企分离，政事分离，企事分离，以及其他各种不同性质的社会组织之间的分离。这些“分离”的实质便是实现公私分离，以及“大公”、“中公”与“小公”分离，“公益”、“互益”与“私益”分离。只有分离不同的社会成员及其组织，才能分化不同的利益主体，才能在新的社会分工的基础上确立各自的社会地位与角色，转换各自的职能，构建新的权、责、利关系和行为规范。因此，调整和重构社会成员及其组织的社会分工体系，确立不同社会利益主体的角色、性质、地位、规范与利益界限，是建立和完善新体制的关键。

但是，在前期改革中，社会主体分工与利益主体分化的问题始终没有被全面提出过，从而造成许多严重的改革障碍和改革误区。由于没有明确的社会分工和合理的利益分化，导致各种社会成员及其组织职能错位，权、责、利界限不清，滥用公共权力和公共资源，政府求利，企业寻租，全民收税，等等，造成当前公共收支秩序混乱，并引发出一系列严重的社会问题。事实上，市场化改革就是一个分化的改革，要分化，就要分工、分权、分责、分利、分险，换句话说，就是要“分家”、“分灶”、“分桌”、“分碗”吃饭，问题的关键在于什么是分化的标准和依据？当然，对于千百年来习惯于呆在“四世同堂”、“五世同堂”的大家庭里，围绕一张大圆桌吃饭的中国人来说，“分家”并不是一件很体面的、大家都情愿看到的事情，甚至连“分灶”、“分桌”、“分碗”吃饭也会引起大家长的不满。但是，我们必须正视现实，既然要搞市场经济，就要进行社会分工和利益分化。只有在合理分化不同利益主体的基础上，我们才能明确划分和认定各类公共利益主体与非公共利益主体之间的本质界限，从而构建起现代市场经济体制的基本框架。如果不划清公私界限及其他各种相关界限，我们的经济体制改革不仅不能完全摆脱过去那种一体化（即所谓“公有化”）的体制束缚，而且还会陷入新的一体化（即片面“私有化”）的改革陷阱，导致公私不分、假公济私、化公为私，从而使公共利益主体缺位，公共财产大量流失，公益目标严重扭曲，公共收支秩序失范甚至失控，最终受损害的仍是公共利益。市场化就是一个逐步分化的过程，在分化过程中，集中性的财政资金比重逐步下降，而分散了的国民财富比重将逐步上升。在从统收统支到分收分支的转轨时期，必然会出现各种形式的乱收乱支现象，这是改革的代价，治理上述现象的根本途径在于确立科学合理的分收分支标准，划分、理顺和规范各种利益主体及其利益关系。

总之，我们认为，多元化、社会化、民主化是市场经济体制的本质特征。积极推进市场化改革进程，有利于推动社会利益主体的多元化，资源配置与利用的社会化，经济决策与监督的民主化。

确立了公共经济主体和公共利益立场之后，就不难确定公共经济学的研究领域和研究内容。我们认为，公共经济学的主要研究内容应包括公共经济主体与公共产品分析，公共选择与公共经济决策，公共支出、公共收入与公共预算，公共资源及其配置，公共分配与社会保障，公共经济政策与公共经济管理，公共采购与公共交易等。上述不同研究领域又要涉及一系列的相关研究课题，例如公共资源的成本与定价问题，私人生产和消费活动所造成的公共成本问题，等等。

公共经济是提供公共产品的个人和企业以及部门的经济活动的总称。因此，要认识公共经济的一般规律和特殊性，准确地把握公共经济与其他经济活动的联系，理解公共经济在国民经济体系中的地位和作用，必须首先了解公共产品的性质、特点。

第三章主要讨论了公共产品问题。公共产品理论是公共经济学理论框架的一个核心内容，西方经济学家历来十分重视对公共产品问题的研究。这不仅因为公共经济活动主要体现在公共产品的提供上，而且市场经济体制下政府的公共支出也主要以公共产品的提供范围为依据。因此，可以说公共产品理论是公共经济学理论的逻辑起点或基点。第三章首先界定了公共产品（包括非国家的公共产品）、混合产品的定义、内涵，以及公共产品与私人产品的区别，分析了公共产品的特性、类别、需求及有效供给条件和方式；然后，围绕公共产品提供中所产生的外部效应及其纠正，剖析了在公共产品的配置上为什么市场机制会发生失灵，为什么政府干预是必要的，为什么公共产品可以成为公共支出的理论依据。

公共经济活动主要体现在公共产品的提供上，那么，政府作为公共利益的最主要代表者，应该提供什么样的公共产品，提供多少公共产品，通过何种途径提供这些公共产品呢？政府所提供的产品或服务是以满足公共需要为前提的，但是，政府部门本身就是一个公共产品的最大、最主要的消耗方，因此，很显然上述事务的决定权应该属于公众，而不应该是存在着自利行为的政府部门，即不应该（至少不能仅仅）由政府自行作出决策，而应该通过一种可以监督的、公开的、类似于谈判式的政治机制（我们认为它应该是一种公共的或大众的决策机制）来决定。

在第四章中，我们主要讨论的就是这样的一种公共产品提供方案的决定机制——公共选择理论，以及公共选择理论在公共经济决策中的功能与不足。

公共选择理论作为目前政府行为研究的一种较为流行的理论工具，第一次把政府这一政治实体纳入经济分析的对象范围之内，并进行了系统的分析，开创了政治经济研究的新视角，具有划时代的意义。公共选择理论涉及的内容十分广泛，书中主要是从以下几个方面来阐述的：首先，公共选择理论产生的背景、过程，公共选择行为与私人选择行为的区别以及公共选择产生的必然性因素等，其中重点分析了公共选择理论所建立的理论前提和在方法论上的突破；其次，公共选择行为在民主社会中的具体运行机制——投票规则，重点介绍了几种重要的投票规则，如“全体一致规则”、“多数规则”等等，此外，还有必要了解实际政治运作过程中政党行为、投票人行为及利益集团行为对公共选择结果的影响；再次，官僚经济理论所分析的是政府本身的行为特征，书中对于政府失灵的原因、政府规模自我膨胀的原因以及寻租行为等内容均作了较为深入的经济学分析；最后，公共选择理论在实际的政府经济决策过程中的运用情况，着重强调了公共经济决策的民主化与科学化要求，这也是我们研究公共选择理论的目的所在。

第五章与第六章分别讨论了公共支出与公共收入问题。公共支出与公共收入理论是公共经济学的核心内容，不少西方研究公共经济学的教科书主要是在公共支出与公共收入两大理论基础上进行讨论的。

公共支出作为与公共收入相对应的政府公共经济管理的重要组成部分，具有较强的政策性因素，其结构和规模往往体现着一定时期内政府的经济政策指向，并对社会的发展产生着十分重要的影响。第五章首先介绍了公共支出的概念与原则、性质与特征以及市场经济条件下公共支出的供给范围和方式等基本理论知识。在公共支出的分析方面，首先指出公共支出具有不断增长的这一整体性规律，然后介绍了公共经济学对此进行的理论分析。在对于公共支出的效应分析方面，着重分析了其归宿效应和激励效应。在公共支出的体制分析中，侧重从政治的角度进行了分析。在公共支出的结构方面，讨论了公共支出结构的内涵及其影响因素，同时还介绍了公共支出的具体分类标准和各自所包含的基本内容。在对于公共支出效益的分析中，介绍了几种常用的分析方法和工具，尤其是成本—效益分析法所涉及的一系列内容和问题。最后，在对中国现行公共支出的分析中，概括了当前存在的一系列问题和弊端，尤其是其中的结构问题和管理方式问题，同时提出了相应的政策建议。

作为公共经济学的另一重要组成部分，公共收入在本书中也居于核心位置。第六章首先介绍了公共收入的概念、特征与基本原则，重点介绍了公平和效率两大原则；其次，集中讨论了目前公共收入的各主要形式及其属性，即税收、公债、公共收费收入及国有资产收入等，其中，税收由于具有强制性和稳定性等特点，成为公共收入的最主要来源；再次，重点分析和探讨了在经济发展的一定阶段，一国的公共收入所应具有的规模和水平；最后，就我国当前的公共收入现状，着重分析了其重要来源、规模、结构及所存在的问题，并相应地提出了一些合理化的建议。

第七章介绍了公共预算。首先，介绍了公共预算的内涵、特点、功能和主要分类；其次，介绍了公共预算的编制原则和编制程序；再次，概括了政府公共预算管理体制的内涵；最后，分析了政府公共预算管理体制的建设和完善。

第八章和第九章讨论了公共分配与社会保障制度。公共分配是公共经济学的又一个重要组成部分，公共管理的本质与公共利益的实现都要依托公共分配才能得以实现。第八章首先介绍了公共分配的概念与内涵，以及目前学界对于公共分配的主要形式的主流观点；在此基础上，深入分析和探讨了在市场经济条件下为什么公共分配要坚持公平和效率两大原则，如何正确处理公平与效率原则的运用，以及公平与效率原则在中国目前社会经济条件下的现实意义与存在的问题；最后，针对我国目前公共分配的现状、存在的问题，剖析了其形成的原因，并提出了一些具体的政策建议。

第九章主要介绍了社会保障制度的内容与基本原则，社会保障的范围与水准；阐述了社会保障筹资模式的分类及各自的特征；介绍了国外社会保障制度的各种类型及其优缺点，并从其比较中获得启示和借鉴；最后，对于如何构建适合中国国情的社会保障制度进行了较为深入的理论思考。

第十章讨论的是地方公共经济。公共部门不完全是政府部门，更不是由单一的或完全集中的一级政府组成的，政府可以被划分为多个级别和层次，不同级别与层次的政府将组织相应范围内的公共经济。作为地方政府，它的基本职能是为地方提供地方所需要的公共产品，组织地方公共生产（如果必须的话），征管地方公共收入，并量入为出地安排地方公共支出。本章首先对地方公共产品的定义、特征、提供范围进行了简要的介绍，然后对蒂伯特模型等的内涵及运用作出了分析和阐述，最后讨论了地方公共收入以及地方公共支出的基本内容、方向与相关理论问题。

第十一章从管理学的途径考察了公共经济活动和过程，界定了公共经济管理的概念和原则，指出公共经济管理是区别于私人经济管理的特殊形态的经济管理，是对公共经济三大关系的管理，具有一般管理的属性，同时又具有自身的特性——“公共性”。在此基础上，从宏观和微观角度分别讨论了宏观经济运行和公共规制，着重分析了总供给与总需求的关系，宏观经济运行的问题及其调控，公共规制的思想、实施过程和分类。然后讨论了民主监督对于公共经济的重要意义，分析了公共经济的效率和效益。

第十二章讨论的是公共经济政策。介绍了中国公共经济政策的一般原则和目标，公共经济政策的主要工具以及各种条件下对各主要工具的综合运用，对中国历史各个时期中国公共经济政策，特别是1949年以后、改革开放和社会主义经济建设新阶段的中国公共经济政策进行了系统的回顾，读者从中可以对中国公共经济政策的发展历史有一个较为完整的把握。

市场经济的运行必然出现经济总量扩张与收缩的交替变动现象，即经济周期。经济运行过程中的矛盾激化，不断地产生和积累着爆发经济危机和金融危机的能量。在经济上升转向下降的拐点处，这种能量在不同程度上得到释放。如果这种能量的积累已经达到相当严重的程度，而且转折是突发性的，它往往是巨大的能量释放，形成经济危机，并会对社会经济造成非常严重的负面影响，1929年的世界经济危机、1997年的亚洲金融危机和2007年以来美国次贷危机引起的世界性的金融危机都是代表。本书第十三章分析了市场经济危机与危机管理，首先概括了经济周期的含义、阶段、特征、类型、原因及相关理论，得出经济周期是市场经济的客观存在的结论，然后对经济危机和金融危机的基本概念、主要表现、产生原因、传导机制等进行了理论分析和实证分析，之后对经济危机和金融危机做了历史考察，最后探讨了危机的预防办法、预警系统和治理手段。

作为公共经济活动中公共产品的最主要提供者和最大的消费者，政府的行为无疑是社会所关注的焦点。为了对政府消费公共产品的行为进行有效的监督和最大限度地降低政府在购置公共产品过程中的低效率和高成本，人们设计了一套行之有效的制度安排——政府采购制度。本书第十四章就此进行了全面而深入的分析和探讨：介绍了政府采购的含义、所涉及的领域及其历史演变过程，以及在我国建立和推行政府采购制度的现实意义；分析了我国政府采购制度的原则、方式及其管理机制；对于政府采购的立法以及监督约束机制的建立进行了探讨；最后，针对我国目前政府采购存在的问题，提出了创新我国政府采购制度的基本构想。