第一节 行政公务人员概述
一、行政公务人员的概念与特征
在行政管理领域，行政主体代表国家行使行政权，但因其仅能以组织形式在名义上作出行政行为，所以，行政主体不过是行政行为形式意义上的主体。事实上，任何行政行为都是由具体的人实施的，这些代表行政主体具体作出行政行为的“人”，行政法学界对其有不同的称谓。
第一种称谓是“行政人”。“行政人”是一个与“行政主体”相对应的行政法学概念，特指依法能代表行政主体并以其名义行使职权，其行为效果也归属于行政主体的个人。行政行为的实施是通过人来进行的，即任何行政行为都是行政人代表行政主体所为的行为。
此种观点认为，在我国，根据行政职权的来源，行政人可以分为职权行政人和授权行政人。职权行政人的特点是：行政职权是基于其自身所任职务自然发生，而不是经有关机关授权所得。例如，各级政府组成人员的职权由宪法和组织法确定，一经任职，无需再行授权。而授权行政人的特点在于，它没有固定的行政职权，行政职权的取得必须经过有权机关的专门授予。例如，城市卫生监督员有一些是临时性的工作人员，他们之所以具有卫生监督的职能，是基于政府部门的授权。
第二种称谓是“行政公务人员”。所谓行政公务人员，是指依法享有职权或受行政主体委托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行政主体的个人。它具有以下特征：
1．行政公务人员是个人而不是组织。具体地说，行政公务人员包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员。后者是指那些虽不具有国家公务员身份，但经行政主体委托或认可，也可以代表行政主体行使行政职权的个人。
2．行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义实施行政行为。这是由行政公务人员与行政主体间的职务委托关系所决定的。行政公务人员受行政主体的委托行使职权，该权力并不归属于公务人员个人，也不能以公务人员个人的名义实施。公务人员实施职务行为时，应当以行政主体的名义进行并出示有效证件表明其公务身份。当然，当行政公务人员以普通公民身份出现时，可以自己的名义进行活动。
3．行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行政主体承担。基于行政主体与所属公务人员之间的职务委托关系，一方面，行政公务人员实施的职务行为应视为行政主体的行为，对行政主体具有约束力；另一方面，该行为的法律后果也应归属于其所代表的行政主体。
由此可见，以上两种情形只是称谓不同而已，在含义和范围上二者基本是一致的。本书采用“行政公务人员”的称谓进行阐述。
二、行政公务人员的范围
行政公务人员主要包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员两部分。
（一）国家行政机关公务员
依照2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第2条的规定，国家公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。国家公务员的范围包括在国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、执政党机关、政协机关、民主党派机关中任职的除工勤人员以外的工作人员，其中国家行政机关公务员属于国家公务员的一部分。
国家行政机关公务员指依法在中央和地方国家行政机关中任职，行使国家行政权、执行国家公务的工作人员。国家行政机关公务员是行政公务人员中最重要也是主要的组成部分。其特征如下：
1．国家行政机关公务员任职于国家行政机关，属于国家行政机关行政编制之内的人员。这里的国家行政机关既包括中央行政机关，也包括地方行政机关。
2．国家行政机关公务员是在国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。国家行政机关中的工勤人员，如司机、打字员等排除在国家公务员范围之外。
3．国家行政机关公务员是经过法定的方式和程序任用的国家行政机关的工作人员。根据宪法、组织法和《公务员法》的规定，国家行政机关公务员的任用方式主要有选任、委任、考任和聘任等四种，而且每种任用方式都有其相应的法定程序。国家行政机关公务员身份的取得必须依照法定的方式，经过法定的程序。
国家行政机关公务员按照任期和任用方式的不同分为：第一，各级人民政府的组成人员，其产生的方式由同级国家权力机关选举或决定，有一定的任期限制，依照宪法和组织法进行管理。第二，各级人民政府组成人员以外的公务员，是国家行政机关公务员中的主要部分，其产生的方式有委任、考任和聘任等，一般没有任期限制，依照《公务员法》等法律规范进行管理。
（二）其他行政公务人员
其他行政公务人员，指除国家行政机关公务员之外，其他执行国家行政公务的人员。具体包括：（1）行政机关非固定性借用的执行公务的人员；（2）在紧急情况下，经行政机关认可而协助执行公务的人员；（3）在法律、法规及规章授权的组织中不属于国家行政编制，也不由国家财政负担工资福利的执行公务的人员；（4）在受行政机关委托的组织中行使行政职权的人员，等等。
原则上，行政公务人员应当具有国家公务员的身份，但是由于行政管理活动的复杂性以及技术性的要求，国家行政机关公务员以外的人员也常受行政主体委托从事管理活动，成为行政公务的实施者。他们虽然不具有国家公务员的身份，但其执行行政公务时与国家公务员处于基本相同的法律地位，所以本章论及国家行政机关公务员的有关理论，有的也适用于其他行政公务人员。