第二节 行政职务关系

一、行政职务关系的概念与特征

行政职务关系，是指国家行政机关公务员基于一定的行政职务，在任职期间与国家行政机关之间所形成的权利与义务关系。行政职务关系与行政机关公务员的身份和资格相联系，当某一普通公民依照法定的方式和程序被录用而任职于国家行政机关的某个行政职位时，就形成了该公务员与该行政机关之间的行政职务关系，从而使其取得了能够代表相应行政机关实施行政管理行为的资格。行政职务关系具有以下特征：

1．行政职务关系本质上是一种国家委托关系。行政职权是国家权力，通过一系列法律和程序定位到某一行政机关，行政机关又通过设定行政职位并任用国家公务员就任职位的方式形成行政职务关系，公务员由此也取得以国家名义进行管理的资格。国家行政机关公务员所担任的是国家公职，实施的是国家公务行为，所产生的法律后果和责任往往归属于国家。因此，行政职务关系是国家与公务员之间的一种国家公职上的委托关系。

2．行政职务关系属内部行政法律关系。行政职务关系的双方当事人，即国家行政机关和国家行政机关公务员，都属于行政组织系统内部主体，行政职务关系的内容是行政职务方面的权利与义务，行政职务关系的保障手段，如行政处分与申诉等，也都是行政组织系统内的特定行为方式与程序。

3．行政职务关系是一种特殊的劳动法律关系。国家行政机关公务员在行政机关任职，从事行政管理和执行国家公务，其本身也是一种“劳动”，公务员以此劳动获取报酬和其他有关待遇，作为本人和家庭的基本物质生活来源。因此，在行政职务关系中包含有与其所承担的行政职务相适应的劳动报酬和福利待遇等。

二、行政职务关系的内容

行政职务关系以行政职务为基础，在行政机关公务员与所属行政机关之间形成一种权利和义务关系。在这种关系中，国家行政机关的权利和义务与行政机关公务员的权利和义务往往具有对应性。行政机关公务员依法享有权利、拥有法律赋予的完成其职责的各种手段的同时，也负有应忠实地履行其职责的义务。对国家行政机关来说，一方面要给行政机关公务员提供完成工作的各种条件；另一方面，国家行政机关有权利也有义务监督行政机关公务员履行职责，并对其违法失职的行为予以经济和行政制裁。

行政职务关系的范围非常广泛，根据有关公务员法律规范的规定，大致可以分为两个方面：

（一）人事管理关系

由于国家行政机关公务员对外执行公务代表的是行政机关，所以，为了确保其有效地行使职权，忠实地履行职责，行政机关必须对隶属于自己的公务员进行组织上的管理。基于这种组织上的管理和被管理，行政机关和其公务员之间形成了特定的权利和义务关系，这种特定的人事管理权利和义务关系，具体包括以下内容：

1．国家行政机关与其公务员之间的职务任用关系

以行政机关的职位分类为基础，公务员在行政机关担任一定的行政职务是他与行政机关之间形成行政职务关系的前提和基础；同时，由于一定的法律事实出现，公务员既得的行政职务还可能发生变化。因此，根据相关公务员法律规范的规定，国家行政机关与其公务员之间的职务任用关系具体涉及录用考试、职务任免、职务升降和辞职辞退、退休等方面。

（1）录用考试。国家行政机关以考试方式（笔试和面试），择优吸收符合一定条件的人到国家行政机关中担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的国家公务员。国家行政机关录用此类公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，按照任人唯贤、德才兼备的标准择优录用。所以，对于符合条件的普通公民来说，有权利报名并参加公务员考试，经考试、考核合格，国家行政机关予以录用。

（2）职务任免。职务任免包括公务员的任职与免职。国家行政机关按照法定的条件和程序，任命或免除公务员担任某一职务，以确认或解除该公务员与国家行政机关之间的某种职务关系。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。

（3）职务升降。包括职务晋升和降职两个方面。职务晋升，是公务员由低职务升到较高的职务；降职，则是公务员由较高的职务降任到较低的职务。根据我国《公务员法》规定，公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

（4）辞职辞退。辞职，是公务员本人提出申请，按法定程序辞去现任职务，以解除其与行政机关的职务关系的法律行为；辞退，则是国家行政机关依法单方面解除公务员职务的一种行政行为。由此可见，辞职是公务员所享有的一项权利，而辞退则是国家行政机关所行使的一项权力。公务员辞职或被辞退都应符合法定的条件或情形。根据我国《公务员法》规定，公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：第一，未满国家规定的最低服务年限的；第二，在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；第三，重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；第四，正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；第五，法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。公务员有下列情形之一的，予以辞退：第一，在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；第二，不胜任现职工作，又不接受其他安排的；第三，因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；第四，不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；第五，旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。

（5）退休。公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。根据我国《公务员法》规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：第一，工作年限满30年的；第二，距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；第三，符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。

2．国家行政机关与其公务员之间的奖惩关系

为了鼓励先进，鞭策落后，真正形成公务员的激励竞争机制，国家行政机关可对公务员采取一定的奖惩措施。在奖惩中，双方形成一定的权利义务关系。奖惩关系包括奖励和惩戒两个方面。

（1）奖励。是国家行政机关依法对作出显著成绩和贡献或者有其他突出事迹的国家公务员给予物质或精神上的鼓励。公务员符合受奖条件的，行政机关应当对其给予精神和物质方面的奖励。国家公务员获得奖励后，如有违法、违纪行为的，原申报机关报请审批机关批准可撤销对该公务员的奖励。

（2）惩戒。是法律规定国家公务员应当遵守的纪律，公务员如有违法、违纪或失职行为，则要受到相应行政处分。公务员应当遵守的纪律包括四个方面，即政治纪律、工作纪律、廉政纪律和其他（如遵守社会公德）。公务员如违纪，行政机关将视其情节，分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等种类的处分。除行政处分外，国家公务员以公民身份实施的个人行为如违反有关行政法规范，还应受到行政处罚；违法违纪情节严重，构成犯罪的，还要追究其刑事责任。

3．其他人事管理关系

国家行政机关与公务员之间的其他人事管理关系包括考核、培训、交流、回避以及申诉控告等方面，它们同样由公务员法律规范所规定。

（1）考核。国家行政机关依法对公务员的思想品德、工作能力、态度和成绩等进行考察和评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务级别和工资的依据。对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。行政机关应当将考核结果予以兑现。

（2）培训。国家行政机关根据经济、社会发展和提高公务员素质的需要，按照公务员工作职责的要求和有关规定，有计划、有组织地对公务员进行以提高其业务能力为主要目的的分级、分类的培养和训练。接受培训，既是公务员的一项权利，同时也是公务员的一项义务。公务员的培训实行登记管理。行政机关应当将公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。

（3）交流。根据工作需要或公务员的个人愿望，行政机关变换公务员的工作岗位，以进行人员合理流动。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。公务员应当服从机关的交流决定。公务员本人申请交流的，按照管理权限审批。

（4）回避。为了保证国家行政机关公务员不因亲属等因素对公务活动产生不良影响，行政机关对公务员所任职务、任职地点和执行公务等方面作出一定的限制。所以，回避是公务员的一项义务，在存在需要回避的情形时，公务员必须回避。公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：第一，涉及本人利害关系的；第二，涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的人员的利害关系的；第三，其他可能影响公正执行公务的。

（5）申诉控告。公务员对行政机关作出的涉及本人权益的行政处理决定不服，可依法要求有关机关重新处理；对国家行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向有关行政机关和行政监察机关提出控告。由此，申诉控告也是公务员依法享有的重要权利。根据我国《公务员法》规定，公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉：第一，处分；第二，辞退或者取消录用；第三，降职；第四，定期考核定为不称职；第五，免职；第六，申请辞职、提前退休未予批准；第七，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；第八，法律、法规规定可以申诉的其他情形。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。

（二）特别劳动关系

公务员在自己的工作岗位上履行了职责，付出了自己的劳动，就应获取相应的报酬作为生活的基本物质保障。所以，公务员与行政机关之间也是一种劳动关系。由于这一关系的双方当事人身份的特殊性，与一般劳动关系相比具有特定之处，这通过国家公务员法律规范对公务员的工资和保险福利待遇的相关规定可以反映出来。

1．公务员的工资。公务员工资是公务员的基本劳动报酬。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员工资应当按时足额发放。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。

2．公务员的福利。公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员的福利主要包括行政机关为其提供的住房、交通等便利条件或补助以及各种带薪休假和培训进修等。在公务员住房、交通方面，我国在过去都由行政机关全包下来，直接向公务员提供，现在则逐步改为由公务员自己出钱购房、乘车，行政机关仅提供补助（并相应地增加工资，改变过去的“低工资”政策）。在休假方面，公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员除享受各种节假外，还根据职务和任职年限，享受一定的带薪年休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。在培训进修方面，行政机关通常为公务员提供各种脱产或不脱产、定期或不定期的带薪学习机会。

3．公务员的保险。国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员的保险主要包括退休养老保险、疾病医疗保险、伤残死亡保险、女公务员的生育保险以及因行政机关压缩编制、裁减工作人员而失去工作和工作报酬的保险等。公务员的保险费主要由国家各级财政分担，公务员不分担或只分担很小的部分。公务员享受保险待遇不仅及于本人，如果其失去劳动能力或死亡，根据有关规定还及于由他们抚养的直系亲属。至于保险待遇标准，则根据公务员的工龄、职务和其他法定条件，由相应行政机关具体规定。

三、行政职务关系的产生、变更与消灭

（一）行政职务关系的产生

行政职务关系因公民被任用为国家公务员，取得国家公务员资格而形成。根据宪法、有关组织法和《公务员法》的规定，行政职务关系通常通过选任、委任、考任和聘任等几种方式产生。

1．选任。即通过选举确定任用对象的任用方式，它适用于需要根据民意产生的人员的任用。国外许多国家的政府首脑和内阁成员，大都采取选任的任用方式。我国公务员中的各级政府组成人员也实行选任制，即由各级人民代表大会及其常委会选举产生或决定任命。

2．委任。即由任免机关在任免权限范围内，直接确定任用人选，委派其担任一定职务的任用方式。其实质是由上级领导直接决定任用人选。

3．聘任。即由用人单位通过契约形式任用工作人员的任用方式。某些专业性或技术性很强的职位上的公务员，一般通过聘任方式。

4．考任。即通过公开考试、择优录取的原则来选拔任用对象的任用方式。对担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采取考试录用方式。

（二）行政职务关系的变更

行政职务关系的变更，是指公务员在任职期间，因某种法律事实的出现而使行政职务关系的内容部分地发生变化。导致公务员职务变动的法律事实主要有：

1．转任。即国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关系统内部的平级调动。

2．升职。即公务员所任职务的升迁。它意味着公务员在行政部门地位的上升、职权的增大和责任的加重，同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。

3．降职。即公务员所任职务的下降。它意味着公务员在行政部门地位的降低、职权和责任范围的缩小，以及工资、福利等方面待遇的相应减少。

行政职务关系变更，实际上是公务员担任的职务变动而导致其具体权利与义务的某些变动，公务员本人身份不会因职务变动而改变。

（三）行政职务关系的消灭

行政职务关系的消灭，是指公务员身份的丧失或者行政职务关系内容的全部终止。行政职务关系消灭的主要原因有：

1．辞职。即公务员根据本人意愿，在一定条件下申请终止其与国家行政机关的任用关系。

2．辞退。即国家行政机关依照法定的条件和程序，解除公务员的全部职务关系。

3．离退休。即公务员因达到一定年龄和工龄，或因丧失工作能力而根据规定办理手续，离开工作岗位和公务员队伍，并可领取一定数额的养老金。

4．罢免。即公务员因某种原因而被权力机关免去行政职务。

5．调离。即公务员因某种原因不适宜继续保留公务员身份，而被有关机关调出行政机关系统。

6．开除。即公务员因严重违纪而受到的最严厉的行政处分，因此而丧失公务员身份。

7．判处刑罚。即公务员因触犯刑律而被判刑，表明其失去了担任公务员的资格条件，因而被除名，消灭其行政职务关系。

8．丧失国籍。因行政职务只能由具有本国公民资格者担任，丧失国籍，就意味着丧失了做公务员的资格，所以行政职务关系会因公务员丧失国籍而自动消灭。

9．死亡。公务员的生命终结，导致其行政职务关系的自然消灭。