六、分权思想

为了能最有效地保护人们的生命、自由和财产，实现法治原则，洛克还提出了分权学说。洛克是非常主张分权的，洛克对权力运行的设计是精妙的政治智慧的体现，较之当今，其制度的设计固显简单、粗糙，但这一思想的明确表述却具划时代的意义。他认为，国家有三种权力：立法权、执行权和对外权。洛克还依据立法权的归属，将国家分为三种政体形式：民主政体、寡头政体和君主政体。民主政体是由大多数人直接行使立法权，并由他们委派官吏执行法律的政体；寡头政体则是由少数人行使立法权的政体形式；君主政体则是由君主个人行使立法权的政体。但洛克并不满意独立的这三种政体形式，而认同建立在这三种政体形式基础上的复合政体形式。综观洛克的分权思想，他的分权理论的提出，是他对西方政治思想的重要贡献。洛克的分权思想，是文艺复兴以来资产阶级思想家、政治家关于分权理论的总结和发展，为现代意义的分权和三权分立学说提供了原型。洛克的分权学说对其后的法国启蒙运动和美国独立战争时期的政治斗争和政治思想也产生了深刻的影响。分权理论的提出，也为资产阶级用民主形式组织国家提供了理论论证。到现代，分权原则已经成为西方资本主义国家制度中的一项基本原则。

（一）三权分立

洛克强调现实的自由，而不是理念的自由，因此，他更重视通过可操作的、现实的政治制度保障自由。为了能最有效地保护人民的生命、自由和财产，实现法治，洛克认为应该对政府权力进行分权，但考虑到政治权力是为了规定和保护财产而制定包括死刑在内的各种处罚的法律的权利，以及使用共同体的力量执行那些法律和保卫国家免受外来侵害的权利，因此在对政府权力进行分权时，应该把国家权力分为立法权、执行权和对外权。立法权是指导运用国家的力量保障社会及其成员的权力，它属于若干个人，不需要永久存在，但要定期集会，制定法律，并受自己制定的法律的支配；执行权是负责执行有效的法律的权力，执行权需要经常性地存在；对外权是负责决定战争与和平、联合与联盟及同国外进行一切事务的权力。

（二）三权之间的关系

关于国家这三种权力，洛克认为，一个国家只能有一个最高权力，即立法权，其余一切权力都是而且必须从属于立法权。执行权和对外权都是行政性的和从属于立法权的，因此，立法权作为最高权力，统领执行权和对外权。立法权和执行权应该分开，如果同一群人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，促使他们攫取权力，摆脱法律的限制和约束，并在制定和执行法律时偏私。他建议，立法权由代表人民的国会组成。执行权和对外权应该合在一起使用，这样能够更有效，洛克建议可以由君主执掌。

（三）对最高权力的防范

洛克虽然主张立法权是最高权力，但他并不认为这是不受限制的权力。立法权力的最高性，只是相对的，不是绝对的。立法权力来自人民的委托，必须受委托条件的限制，不能侵害人民的生命、自由和财产。因为没有人会同意放弃自己的生命、自由和财产。立法权的最高效力，只是相对于执行权和对外权来说是最高；对人民来说，人民仍然拥有罢免或更换立法机关的最高权力。当人民委托权力的目的被忽略或遭到抵制时，那种委托自然取消，权力回到人民手里，他们可以把权力再授予他们认为合适和可靠的人。社会始终保留着一种最高权力，防止人民的权利被侵犯。

（四）政府解体

洛克非常重视防止出现政府专制的问题，因而他提出了政府解体的思想。洛克《政府论》（下篇）的最后一部分“论政府的解体”是洛克理论的归宿，也是其突出特色所在。应该说，洛克的政府解体理论是非常系统的，在人类思想史上产生了极为广泛的影响。洛克认为，既然国家权力是受人民委托实现某种目的，那它就必然要受那个目的的限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人民手中，人们又可以把它重新委托给最能保卫自己安全的人。因此，政治社会始终保留着这种最高权力。当立法机关被变更，当握有最高执行权的人玩忽职守和放弃职责，当立法机关或君主在行动上违背人们的委托，也就是说，当政府违背人民建立它的目的，人民的这种最高权力就可以体现出来，政府就将解体。同时，洛克又认为，应该对社会解体和政府解体加以区分，尽管二者有密切的联系。外国武力的入侵和征服，是社会解体通常的、也是唯一的途径。社会解体后，人们重新回到自然状态，按自己的方式生存和自保。社会一旦解体，政府当然也随之解体而无法继续存在。除了外来的颠覆，政府还会从内部解体。一般有以下三种内部解体方式：

1．立法机关变更导致政府解体

洛克先假定立法权归属三种不同的人：第一，一个世袭的人（君主）；第二，一个世袭贵族会议；第三，一个由人民选举的、有一定任期的代表参加的会议。因此，在如下情况下，由于立法机关的改变而导致政府的解体：

（1）如果君主以个人的专断意志代替立法机关制定的代表人民意志的法律，未经人民的委托就可以推行新的法律，或推翻先前的法律，相当于建立了一个新的立法机关，从而改变了立法机关。

（2）如果君主阻止立法机关如期集会或阻止立法机关自由行使职权，立法机关要完善社会福利，需要时间，也需要辩论，如果这些被剥夺或被改变，立法机关就确实被改变了，也就事实上终止了政府。

（3）如果君主使用专断权力不经人民同意，违背人民利益变更选举者或选举方式，因为不是由社会所授权的人去选举，或不用社会所规定的方法去选举，那些当选的就不是人民任命的，这种情况下立法机关也就被改变了。

（4）如果君主或立法机关使人民屈从于外国的权力，就改变了立法机关，从而导致了政府的解体。因为人们参加社会，目的是要保持一个独立的自由的社会，如果他们被交给另一个国家去支配，也就丧失了这一目的。

2．掌握最高执行权的人玩忽职守或放弃职责导致政府解体

由于握有最高执行权的人玩忽职守或放弃职责，致使已经制定的法律无法执行，造成无政府状态，使政府实际上解体。因为法律不是为了其自身而制定的，而是为了维护人民的自由、福利、安全和秩序而制定的，这就需要法律被执行。如果法律得不到执行，那就等于没有法律，而一个没有法律的政府，是令人不可思议的，它与人们参加社会的目的不相一致。在这种情况下，政府就要解体。

3．立法机关或君主违背委托导致政府解体

立法机关或君主中的任何一方违背委托，都会导致政府解体。洛克认为，当君主或立法机关企图侵犯臣民的财产，使他们成为人民生命、自由和财产的主宰者，他们就违背了人民的委托，因而就丧失了人民赋予他们的权力，权力重归社会。当政府解体时，人民可以从自身安全和福利出发，自由地组建新的立法机关。此时，人民有权作为最高权力的行使者，自行行使立法权，或者把立法权交给一个新的政府，或者在旧的政府形式下把立法权交给他们认为适当的新人。

对于政府侵犯或违背人民利益的行为，洛克明确提出“用强力对付强力”的原则。洛克的这一思想，是对他亲身经历的英国革命最为热情的辩护，对美国、法国的革命乃至欧洲一切反封建斗争都有着巨大的鼓舞作用。

阅读思考题

1．如何理解洛克的天赋人权思想？

2．如何看待洛克的法治分权思想？

3．怎样理解洛克的立法权是最高权力？

4．试比较洛克与孟德斯鸠的三权分立。

5．请阐述公民政府的渊源、范围和目的。