第二节 建设项目立项许可制度

建设项目立项许可制度（可简称为项目许可）是指我国经济制度中规定一个建设项目只有按照法律或政策规定的条件、程序和权限经过地方政府投资综合管理部门或国家投资综合管理部门（现阶段为地方各级政府发改委或计委和国家发改委）许可或由其核报同级政府许可后，才能进行建设的制度。

无论是农村征地拆迁还是城市房屋拆迁的许可，依照我国的现行法律原则，都有一个立项许可的过程。虽然人们对此有时会有异议，认为这是计划体制的产物，甚至有的学者对主管项目许可的计划管理机关是恨屋及乌，但近一段时间，建设项目宏观调控的手段仍主要是计划，是项目许可。所以，建设项目的立项许可仍将是房屋拆迁许可的前置条件之一。

一、拆迁制度中项目许可的一般规定

（一）相关概念

为了解和掌握建设项目许可制度，以对房屋拆迁许可制度有准确的认识，对项目许可的相关概念作准确的定义，无疑是十分重要的。

（1）固定资产：指使用年限在一年以上、单位价值在一定限额以上的主要劳动资料和非生产用房屋建设和设备。

（2）基本建设：指以扩大生产能力或新增工程效益，或改善生态环境，提高城市综合功能为主要目的的新建、扩建工程的有关工作。

（3）建设项目：指需要一定量的投资，经过决策和实施（设计与施工等）的一系列程序，在一定的约束条件下以形成固定资产为明确目标的一次性项目。

（4）项目建议书：是要求建设某一具体项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。

（5）可行性研究报告：是以专家的角度，对拟建项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证所形成的书面文件。

（6）项目许可：是项目许可的主管机关应申请人的申请，经审查而许可该项目立项即可以进行该项目的建设的行政行为。

（二）立项程序的一般规定

项目许可，必须是应申请人的申请方能实施，因此，申请乃是项目程序的第一个程序，只有开始申请，才有后面的许可。房屋拆迁的目的是为了某个建设项目能进入实施阶段。然而实施的前提是该建设项目已被批准立项，才能开展此后的各项工作。虽然近年来实行的土地储备制度在实际上已突破了建设项目立项许可制度这一前置性限制，经实践证明，土地储备制度是“政府经营城市”的重要手段，无论是从理论上还是后果上都是错误的，是与宪法、法律和共产党的党章相抵触的。土地储备制度不过是封建圈地运动在现代的翻版，很快将被历史所抛弃。建设项目立项许可制度将依旧是我们国家对建设领域进行宏观调控的重要工具。

根据我国现行的投资管理体制，立项许可一般要经过项目建议、可行性研究、初步设计、施工图审查、下达建设项目批准文件等五个阶段，为了叙述的方便，笔者把这些程序归纳为以下四个阶段：

1．项目建议书的编制

由各部门、地区、企事业单位根据国民经济和社会发展的规划和需求，经过调查、预测分析后形成文字报告，其内容视项目的不同情况而有简有繁，但一般应包括：

（1）建设项目提出的必要性和依据；

（2）产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；

（3）资源情况、建设条件等初步分析；

（4）投资估算、建设规模、资金筹措的设想；

（5）市场前景和社会、经济效益的预测。

项目建议书编制完成后，按照建设总规模和限额的划分审批权限报批。按现行规定，凡属大中型或限额以上项目的项目建议书要报送行业归口主管部门、国家经贸委。同时抄送国家发改委，并经省级发改委初审同意后报国家发改委批准。这个大中型和限额的划分标准由国家发改委确定报国务院批准后下发执行。非大中型或限额以下项目的项目建议书分别由各级项目行业主管部门提出初审意见后报同级发改委审批。随着改革开放的进一步深入，国家不断下放审批权限，以利于经济建设和提高工作效率。

2．可行性研究，也叫可行性分析

项目建议书一经批准，便可着手进行可行性研究。可行性研究工作一般委托经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位承担，但也可以自行组织人员编制。通过对建设项目在技术、工程和经济上的合理性进行全面分析论证和多种方案比较，提出评价意见。未经可行性研究通过的项目不得编制和报送可行性研究报告。

可行性研究报告在编制中，主要应阐明以下内容，但篇幅可长可短，说明问题即可：

（1）项目提出的背景和依据；

（2）根据经济和市场预测确定的建设规模和产品方案；

（3）资源、原材料、燃料、动力、供水、运输条件；

（4）建厂条件和选址方案；

（5）技术工艺、主要设备选型和相应的技术经济指标；

（6）主要单项工程、公用辅助设施、配套工程情况；

（7）环境保护、文物保护、城市规划、防震、防洪等要求和拟采取的相应措施方案；

（8）企业组织、劳动定员的管理制度；

（9）建设进度的工期；

（10）投资估算和资金筹措；

（11）占地面积和建筑面积；

（12）经济效益和社会效益。

可行性研究报告编制完毕，应按原项目建议书的审批权限，报有权审批的计委审批，并应征求规划、土地管理、环保等行政主管部门的意见。一旦批准，便成为确定建设项目、编制设计文件的依据。

3．设计工作阶段

可行性研究报告批准之后，即可履行建设项目选址审批手续，取得建设项目选址意见书和规划红线。选址获得批准，便可由符合设计资质的单位进行初步设计。初步设计文件完成后，报请计委会同行业主管部门组织审查、批准。批准之后，该初步设计文件设计的总平面布置、主要设备、建筑面积、建筑结构、总概算不得随意修改、变更。然后由设计单位按照经过批准的初步设计文件进行施工图设计，再由项目法人组织监理、设计、安全、施工等单位进行会审。高层建筑、地震、雷击常发地区的施工图还需请气象、地质等部门会审。

4．正式立项

在可行性研究报告经计划部门批准之时，一般便获得初步的立项许可。当初步设计文件经计划部门的批准时，一般会获得建设项目的立项批准文件。该文件对建筑项目的投资规模、建筑面积、建筑结构、总概算等主要指标做核定。建设单位持该文件便可积极做好开工准备，包括向城市建设规划部门申领建设用地规划许可证，向土地管理机关申请国有土地使用权批准文件，向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。

二十年来的房屋拆迁实践告诉我们，项目许可中，浮夸风盛行，许多项目在申请时说得无花乱坠，而投入建设却不尽如人意。有的学者曾考证，说世界上浪费最大的国家是中国，而中国最大的项目是建设项目的中途而废或建起来无用，其中最主要的是国家投资项目。在一些地方，违法拆迁让群众流离失所而建起来的“烂尾楼”、“胡子工程”，凡有良知者见着无不心痛，而为了拆迁炒地皮的虚假项目更让人哭笑皆非。这种挂羊头卖狗肉的项目占了非法拆迁或群众意见很大的项目的主要部分。美曰“绿化项目”实是高档别墅，美曰建“妇女儿童主题公园”实是高档住宅区，花样不断翻样，全无良知和党性的谴责。

例如，湖南株洲红旗路高架桥，曾经是湖南第一座贯穿城市中心的大型高架桥。然而，5月17日16时24分，这座等待机械拆除的高架桥发生部分桥体坍塌，造成严重的人员伤亡事故。红旗路高架桥因此也成为我国第一座发生大面积坍塌、并造成严重人员伤亡的城市高架桥。

红旗路高架桥建于1995年，全长约2750米，其中两侧引桥为400米，桥梁宽约16米，有121个桥墩。桥梁墩为板式桥墩，高架桥的梁是预应力预制箱梁。这座桥原为莲易高速公路管理处管辖。

随着株洲城市加快建设和发展，株洲市交通中心外移。株洲市人民政府认为，红旗路改造工程（红旗立交至田心立交）的建设，“将改善沿线街区的环境，有利于营造红旗广场沿街区域的居民安静的生活环境和商业氛围。”于是，2009年初，株洲市人民政府向湖南省高速公路管理局提交了《关于莲易高速公路株洲城区路段进行城市道路改造的函》，并“为此召开了市民听证会，听取了人大代表的意见”。

2009年3月18日，湖南省高速公路管理局批准红旗路高架桥拆除，同时，这项工程的可行性研究报告得到株洲市发改委审批。事故发生后，人们关心的内容之一是，我国第一座发生大面积坍塌、并造成严重人员伤亡的城市高架桥不是用了几十年的老桥，而是才建设14年的新桥。如果像这次拆除前所说的那么“影响交通”、“有碍观瞻”，那14年前的“该桥建成后，带动了当地经济发展，拉动了区域经济，并以其巍峨的雄姿和巨大的车流量，成为中部工业重镇株洲的城市标志之一”的赞歌是谁唱的？是怎么唱出来的？

二、建设项目立项许可制度研究

作为国家经济制度的重要内容，建设项目的立项许可一直在变化中，可喜的是这一制度是在逐步法治化并更尊重科学。

（一）建设项目立项许可制度的演变

在新中国成立后，经过数年的努力，全国范围内终于建立起由计划经济占优势的经济模式。在这种模式下，一切建设行为都由政府进行审批、投资、管理。既然一切建设行为都要进行审批，其实也就无所谓立项审批。但正是由于这种模式使国家建设越来越缺乏科学性，成为影响经济活力的重要因素。于是在20世纪80年代初的改革开放中，我国对这一制度首先进行了改革，使得经济建设主体多元化，给以经济建设为中心的国家建设注入了强劲动力。

然而，建设项目立项许可制度的演变有一个量变到质变的进程。改革开放之初的改革是下放权限，从项目投资额上区分权力。在此期间，虽然对外开放、招商引资带来了投资主体，即出资人的多元化，但一个项目能否被准许建设，还是由政府一律按照投资额的大小进行立项审批。这一体制很快被证明不仅严重束缚国民经济的发展，更容易产生权钱交易，滋生腐败。国务院于2004年作出了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004] 20号）改革过去的投资审批模式时，民间的普遍支持和在国家管理层的共识证明此为改革开放的明智之举，可谓是调动了各方面的积极性。

《国务院关于投资体制改革的决定》把深化投资体制改革的指导思想确定为：“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步”。将深化投资体制改革的目标确定为：“改革政府对企业投资的管理制度，按照‘谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险’的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”。

该决定将原来不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理模式改为只要是企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。

（二）建设项目立项许可权限的划分

国务院从2002年11月到2007年10月12日先后作出了第一到第四批次的《国务院关于第X批取消和调整行政审批项目的决定》，文号先后为：国发[2002]24号、国发〔2003〕5号、国发〔2004〕16号、国发〔2007〕33号。此四个决定是针对所有的行政审批项目的。有关投资审批方面的内容，第一、第二批次的被《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）所包涵；第三、第四批次的被国家发改委为贯彻执行《国务院关于投资体制改革的决定》所制定并经国务院所批准的《国家发改委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录》（发改投资[2004]1927号）及其附件《政府核准的投资项目目录》（2004年）（2004年7月16日）《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》所包涵。

国家发改委这两个文件的最大贡献在于明确规定了哪些投资项目必须经过政府审批，并且对中央和地方政府（省级以下包括省级）权限及审批内容做了明确规定，对审批程序和审批机关也做了一定的规定。此不论对投资方还是投资相关方（比如拟建项目的被拆迁人）对拟建项目的国家立项审批有了一个相对明确的判断依据。

根据2004年9月6日施行的国家发改委《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》（发改投资[2004]1927号）及其附件《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》的规定，以下项目须报国务院审批或核准：

1．企业投资项目（只需核准，不必审批）

（1）核电站项目；

（2）新建机场项目；

（3）城市快速轨道交通项目；

（4）大型主题公园项目；

（5）库容10亿立方米及以上的国际及跨省（区、市）河流上的水库项目和总投资10亿元及以上的需中央政府协调的水资源配置调整项目；

（6）总装机容量100万千瓦及以上的水电站、抽水蓄能电站项目；

（7）总装机容量120万千瓦及以上的火电站项目；

（8）国家规划矿区内年产500万吨及以上的煤炭开发项目；

（9）年产100万吨及以上的煤炭液化项目；

（10）年产200万吨及以上的新油田开发项目；

（11）年产30亿立方米及以上新气田开发项目；

（12）进口液化天然气接收、储运设施项目；

（13）国家原油存储设施项目；

（14）总投资50亿元及以上的跨省（区、市）输油（气）管道干线项目；

（15）跨境、跨海湾公路桥梁、隧道项目；

（16）300公里及以上的新建铁路项目；

（17）新建集装箱、煤炭、矿石、油气港区项目；

（18）总投资50亿元及以上的钢铁、有色、稀土矿山开发项目；

（19）年加工原油500万吨及以上的炼油项目、年产量60万吨及以上的乙烯项目；

（20）总投资50亿元及以上的造船基础设施项目；

（21）总投资50亿元及以上的《政府核准的投资项目目录》（2004年）中的社会事业项目；

（22）中方投资2亿美元及以上资源开发类境外投资项目，中方投资用汇额5000万美元及以上的非资源类境外投资项目；

（23）《外商投资产业指导目录》中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目。

2．政府投资项目（对于政府投资项目必须进行审批）

（1）使用中央预算内投资、中央专项建设基金、中央统还国外贷款5亿元及以上项目；

（2）使用中央预算内投资、中央专项建设基金、统借自还国外贷款的总投资50亿元及以上项目；

（3）国务院专项规定或经国务院批准的专项规定所规定的需经国务院批准的项目；

3．办公楼项目。根据2003年1月7日生效的《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》。

（1）中央和地方省级党政机关新建办公楼，无论规模大小，一律报国务院审批。

（2）中央直属机关的办公楼建设项目，经中共中央直属机关事务管理局审核同意后报国家计委，由国家计委核报国务院审批。

（3）国务院各部门的办公楼建设项目，总投资在7000万元以下的，由国务院机关事务管理局征求国家计委意见后报国务院审批，总投资在7000万元以上的，由国家计委核报国务院审批。地方省级党政机关的办公楼建设项目，一律由国家计委核报国务院审批。

上述所称党政机关，是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。工会、共青团、妇联等各人民团体适用本通知。国有企业事业单位参照执行。

3．国家发改委批准或核报国务院批准的项目

各级地方政府采用直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》（《国务院关于投资体制改革的决定》附件2004年版）范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目必须经国家发改委审批或由发改委核报国务院审批。具体如下：

（1）水库：国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目。

其他水利工程：需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目。

（2）水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目。

（3）抽水蓄能电站。

（4）火电站。

（5）热电站：燃煤项目。

（6）核电站。

（7）电网工程：330千伏及以上电压等级的电网工程。

（8）煤炭。

煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目；煤炭液化：年产50万吨及以上项目。

（9）石油、天然气：

a．原油：年产100万吨及以上的新油田开发项目。

b．天然气：年产20亿立方米及以上新气田开发项目。

c．进口液化天然气接收、储运设施。

d．国家原油存储设施。

e．输油管网（不含油田及输管网）：跨省（区、市）干线管网项目。

f．输气管网（不含油气田及输管网）：跨省（区、市）或年输气能力5亿立方米及以上项目。

（10）新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或100公里及以上项目；其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省级政府投资主管部门审批。按照《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》，各级地方政府采用直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》（《决定》附件）范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。但在该《政府核准的投资项目目录》中出现了“按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。”的内容。按前后逻辑关系，不应出现由国务院行业主管部门单独核准或审批建设项目的情况。笔者认为此处应理解为：不隶属于地方政府的，由国务院行业主管部门会同国务院投资主管部门及国家发改委审批。

（11）公路：国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目。

（12）独立公路桥梁、隧道：跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的项目。

（13）水运。

a．煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目。

b．集装箱专用码头。

c．内河航运：千吨级以上通航建筑物项目。

（14）民航。

a．新建机场。

b．扩建机场：总投资10亿元及以上项目。

（15）有色金属：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元及以上的矿山开发项目。

（16）石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨的乙烯项目。

（17）化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目。

（18）化肥：年产50万吨及以上钾矿肥项目。

（19）稀土金属：矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目。

（20）黄金：日采选矿石500吨及以上项目。

（21）船舶：新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目。汽车：按照国务院批准的专项规定执行。

（22）城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目。

（23）纸浆：年产10万吨及以上纸浆项目。

（24）变性燃料乙醇。聚酯：日产300吨及以上项目。

（25）制盐。

（26）烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目。

（27）城建

a．城市快速轨道交通；城市供水：跨省（区、市）日调水50万吨及以上项目。

b．城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）重要海湾的桥梁、隧道项目。

（28）社会事业

a．教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其他园区性建设项目。

b．旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目。

c．体育：F1赛车场。

d．娱乐：大型主题公园。

e．其他社会事业项目：对此处理解应与由国家发改委批准或核报国务院批准的项目第10部分的理解相同。

（29）印钞、造币、钞票纸项目由国务院投资主管部门核准。

（三）审批或核准程序

1．由国务院审批或核准的程序

有关国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录的审批程序，国家发改委《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》（发改投资[2004]1927号）做的规定是：

“对列入国务院批准的发展建设规划的企业投资项目，由国家发展改革委核准后报国务院备案。《目录》中规定需报国务院审批的政府投资项目，原则上由国务院审批可行性研究报告。”

此外，对于办公楼等项目的审批程序，2003年1月7日生效的《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发[2003]3号）规定：“严格党政机关办公楼建设项目审批程序。中央和地方省级党政机关新建办公楼，无论规模大小，一律报国务院审批。中央直属机关的办公楼建设项目，经中共中央直属机关事务管理局审核同意后报国家计委，由国家计委核报国务院审批。国务院各部门的办公楼建设项目，总投资在7000万元以下的，由国务院机关事务管理局征求国家计委意见后报国务院审批，总投资在7000万元以上的，由国家计委核报国务院审批。地方省级党政机关的办公楼建设项目，一律由国家计委核报国务院审批。省级以下党政机关办公楼建设项目，由省级计划部门核报省级人民政府审批。”

该规定在一定程度上说是对办公楼等项目的审批权限的规定。至于审批程序的规定尚有待于完善。

2．政府投资项目须国家发改委审批的投资项目的审批程序

2005年7月27日发布生效的《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》（发改投资[2005]1392号）规定：“根据《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）精神，现对国家发展改革委审批地方政府投资项目的有关要求作出如下规定：

第一，各级地方政府采用直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》（《决定》附件）范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。

省级投资主管部门，是指省级发展改革委和具有投资管理职能的经委（经贸委）。具有投资管理职能的省级经委（经贸委）应与发展改革委联合报送有关文件。

第二，需上报审批的地方政府投资项目，只需报批项目建议书。国家发展改革委主要从发展建设规划、产业政策以及经济安全等方面进行审查。

项目建议书经国家发展改革委批准后，项目单位应当按照国家法律法规和地方政府的有关规定履行其他报批程序。

第三，地方政府投资项目申请中央政府投资补助、贴息和转贷的，按照国家发展改革委发布的有关规定报批资金申请报告，也可在向国家发展改革委报批项目建议书时，一并提出申请。

第四，本规定范围以外的地方政府投资项目，按照地方政府的有关规定审批。”

（四）地方（省级以下包括省级）政府审批的投资项目及审批程序

各地方政府由于贯彻执行国务院关于投资体制改革的决定精神的力度不同、经济文化的发展程度不同以及改革过程中自主创新所带来的对建设项目立项审批的做法不尽相同等原因，使得各个地方对建设项目的立项审批的规定有很大的差异。我们选择浙江、北京、山东来做比较。

浙江省的做法是以“转发《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目》有关规定（暂行）的通知”的形式对需政府审批的投资项目、审批机关、审批程序作出了较为明确的规定。具体而言，在需要审批的项目方面和国家发改委的规定相衔接，采用列举式方法，规定得非常明确；在各级机关的审批权分配方面也规定得较为明确；而在审批程序方面采用概括的方法，规定得不够明确。

北京市的做法则是在需要政府审批的项目方面采用概括式，因而不够明确；对各级政府（市级和区、县级）的审批权限划分也不够明确；对市发改委的审批程序规定得十分明确、详细具体，但对区、县级发改委的审批程序则缺乏明确规定。

而山东省的规定，可能是出于最新的缘故（2007年10月24日发布），相比之下是最为明确具体、操作性最强的。

1．浙江省需政府审批的投资项目及审批程序

在浙江省的立项审批权限内，除省级以下党政机关办公楼建设项目（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、工会、共青团、妇联等各人民团体）由省级计划部门核报省级人民政府审批，其他所有的项目都由省发改委审批。

以下政府投资项目需省发改委审批（以下所列项目的审批权下限为省发改委，上限为国家发改委或国务院）。根据2006年1月8日生效的《转发国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》（浙发改投资〔2006〕7号）2005年9月8日生效的《浙江省企业投资项目核准目录》（浙政办发〔2005〕73号整理）。

根据2005年5月16日生效的《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号），此处所指的政府投资项目，是指县级以上人民政府利用下列资金所进行的固定资产投资项目：财政预算安排的建设资金；纳入财政预算管理的专项建设资金；政府融资以及利用国债的资金；国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让金；法律、法规规定的其他政府性资金。

（1）农业：涉及开荒的项目。涉及开荒只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（2）水库：小型水库项目。水库项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（3）其他水事工程：需省政府协调的省管河流、涉及跨设区市水资源配置调整的项目、百年一遇的海塘、五十年一遇的堤防、流域性的骨干河道整治、10万亩以上的灌溉工程、300公顷以上的滩涂围垦项目。

（4）水电站：总装机容量5000千瓦（含）—25万千瓦（不含）的项目。

（5）热电站：非燃煤项目。热电站项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（6）风电站：总装机容量5万千瓦以下的项目。风电站项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（7）电网工程：35千伏（不含）—330千伏（不含）电压等级的电网工程项目。

（8）煤矿：国家规划矿区外的煤炭开发项目。煤矿开发项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（9）煤炭液化：年产50万吨以下的项目。煤炭液化项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（10）液化石油气接受、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）。该项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（11）输气管网（不含油气田集输管网）：省域内或年输气能力5亿立方米以下项目。输气管网项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（12）新建（含增建）铁路：省域内或100公里以下项目。政府投资新建铁路项目只能由省以上（包括省）级发改委或铁道部审批。

（13）公路：未列入国家高速公路网的高速公路、国道主干线以外的国道、省道、跨设区市的公路项目。

（14）独立公路桥梁、隧道：省域内跨大江大河（通航段）和跨设区市的独立公路桥梁、隧道项目。

（15）煤炭、矿石、油气专用泊位：除新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目外的其余项目。该项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（16）内河航运：300吨级（不含）—1千吨级（含）通航建筑物项目。

（17）扩建机场。该项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（18）钢铁：已探明工业储量5000万吨以下规模的铁矿开发项目。铁矿开发项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（18）有色：总投资5亿元以下的矿山开发项目。有色金属矿山开发项目只能由省以上（包括省）级发改委审批。

（19）化肥：磷矿肥项目和年产50万吨以下钾矿肥项目。

（20）水泥：除禁止类项目外全部由省发改委审批。

（21）稀土：总投资1亿元以下稀土深加工项目。

（22）黄金：日采选矿石500吨以下项目。

（23）汽车：按照国务院批准的专项规定执行。

（24）纸浆：年产3.4万吨（含）—10万吨（不含）纸浆项目。其他纸浆项目禁止建设。

（25）糖：日处理糖料1500吨及以上项目。其他糖料项目禁止建设。

（26）城市供水：日供水5万吨及以上项目。

（27）其他城建项目：城市快速路、省域内跨大江大河（通航段）的独立桥梁和隧道项目。

（28）日处理污水2万吨及以上项目。

（29）垃圾焚烧、危险废物、医疗废物和放射性废物处置项目。

其他社会事业项目：按隶属关系，由省或省以下发改委审批。

各级地方政府采用各类政府性资金，建设上列项目即《核准目录》范围以外的固定资产投资项目，按照“谁出资、谁审批”的原则，由同级发展改革部门审批。

对以上规定，省发改委按照2006年1月8日生效的浙江省发改委《转发国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》的规定：以下程序只适用于直接投资、资本金注入方式的政府投资项目。对于采用投资补助、转贷、贷款贴息的政府投资项目，浙江省政府在其《投资项目管理办法》称要另行制定管理办法，但至今仍然搜索不到相关的规定。

第一步，政府有关部门和项目业主根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告并按规定程序申报同级发改委。

第二步，发改委对申报的建设项目建议书、可行性研究报告根据规划建设部门提出的规划选址意见、国土资源部门提出的用地预审意见、环保部门提出环境影响评价的审批意见，在征询财政、行业主管部门的意见组织进行咨询评估。对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，发改委采取听证会、征询会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。发改委组织咨询论证后按照审批权限列入本级政府投资项目储备库或上报上一级发改委。第三步，发改委将汇总列入本级政府投资项目储备库的政府投资项目按照项目性质、功能、投资总额分类，并进一步组织评估、论证后，会同财政部门衔接部门预算，编制年度政府投资项目建议计划并报同级人民政府常务会议审议。第三步，年度政府投资项目计划经批准后，建设项目立项审批程序完成。由发改委及时向各项目业主下达投资计划，并通知本级相关部门和下一级投资综合管理部门。

有关需设区的市级发改委审批的项目和审批程序（其中审批项目依据同省级发改委审批依据）如下：

（1）电网工程：35千伏（不含）—330千伏（不含）电压等级的电网工程之外的项目。

（2）公路：除须国家级和省级审批机关审批之外的项目。

（3）独立公路桥梁、隧道：除须国家级、省级审批机关审批之外的项目。

（4）内河航运：除须国家级、省级审批机关审批之外的项目。

（5）由设区的市政府所出资建设的《核准目录》范围以外的固定资产投资项目。

至于需县和不设区的市级发改委审批的项目和审批程序（审批项目依据同省级审批项目的依据）如下：

（1）县级、不设区的市级政府出资建设《核准目录》范围内除由国家、省、不设区的市级政府审批的项目。

（2）县级、不设区的市级政府所出资建设的《核准目录》范围外的项目。

审批程序及依据同省级发改委的审批。

2．北京市的建设项目立项审批

根据《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发〔2005〕11号）所有企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别情况实行核准制或备案制。因此，北京市需要进行立项审批的建设项目只有政府投资项目。

须市政府或市发改委审批的政府投资项目及审批程序。

根据《北京市人民政府关于改革本市固定资产投资项目办理程序的通知》（京政发[2005]15号）《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》京政发〔2005〕11号、《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》，北京市对政府出资建设并需立项审批的建设项目的规定没有采用国家发改委或浙江省政府所采用的明确列举的方式，而是采用从资金来源和项目性质两方面来界定的概括方式来界定。从资金来源方面，政府投资是指市财政预算内用于固定资产投资资金、土地批租收入用于固定资产投资的部分、专项建设资金（含城市基础设施建设费、水利建设基金等）中央补助投资、国债资金和由市发改委、财政局承诺还款的借款资金。从项目性质方面来界定，政府投资项目是指关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，包括公益性社会事业和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进城乡经济统筹发展、推进科技进步和高新技术产业化、本级政权基础设施建设，以及跨区县、跨行业和对全市经济发展有重大影响、具有全局性作用的项目。主要包括以下六类：

（1）市级政权基础设施建设，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施项目；

（2）城乡基础设施项目；

（3）环境保护、新资源和可再生能源开发、资源节约与综合利用项目；

（4）教育、文化、卫生、体育、社会福利等社会公益事业项目；

（5）对推进高新技术产业化和经济结构调整具有重要作用的产业项目；

（6）市政府确定的其他项目。

符合审批条件和标准的，作出予以批准的书面决定；不符合审批条件和标准的，书面告知。

此外，区、县政府或其发改委审批的项目是：

2005年5月20日发布的《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》京政发〔2005〕11号规定：“对政府投资项目，实行同级政府审批管理”。据此，只要是区、县政府投资的项目，其立项审批权限就都属于该政府或其发改委。但如果虽然由区、县政府投资，但从资金数额或项目性质角度，按照国家规定或北京市的其他规定，审批权属于北京市政府（或其发改委）或国务院（或其发改委）时，特别是对于由各级政府混合出资的建设项目，审批权限如何划分，则是个问题。

3．山东省对建设项目的立项审批

需省发改委受理审批的建设项目根据《山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定》（鲁发改审批〔2007〕1156号）有：

（1）省级政府预算内资金投资的建设项目。

（2）省专项建设基金直接投资或以资本金注入或提供担保的建设项目。

（3）使用银行政策性贷款及国外贷款的建设项目。

（4）省直机关和省属事业单位使用自筹资金的建设项目。

（5）按有关规定应受理的其他审批项目。

在此需要重视的是，国务院在2010年5月规定建设项目“在立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估”。这意味着增加了许可审查环节。