一、解释中国经济的成功
中国经济高速增长的由来
在自1978年开始改革开放以来的三十年间，中国的年均国民生产总值的增长率达到9.8%。在人类历史上，只有七个国家（地区）曾经以7%以上的年增长率持续增长超过三十年，中国是其中之一，而且是其中最大的经济体。不仅如此，中国还完成了从计划经济到市场经济的平稳转型，没有出现其他转型国家那样剧烈的经济和政治波动。可以说，中国在过去三十年成就了经济增长和体制转型的双奇迹。然而，回首过去的三十年，我们会发现，我们所走过的道路泥泞曲折，充满了艰辛，中国奇迹不是理所当然的事情。本文的目的是探究中国奇迹形成的原因。文章分四部分。第一部分回顾和评价目前流行的几种观点，并讨论“华盛顿共识”和中国奇迹的关系；第二部分提出文章的主要观点，将阐述中国政府在经济转型和经济发展中所扮演的核心角色，并以中性政府对这个角色进行概括；第三部分论述中国中性政府的政治基础，指出合法性挑战和地方分权对形成并维持中性政府的重要性；第四部分论述中国中性政府的社会和经济基础，指出改革开放初期平等的社会和经济结构对中国经济增长的积极作用，并附带讨论这个平等结构的由来；第五部分讨论三十年高速经济增长所积攒下来的问题，并探讨解决这些问题的原则性建议。
一、中国经济成功的原因
对中国高速经济增长的最简单的解释是，中国人比其他国家的人民更吃苦耐劳，因此更能在经济全球化过程中发展起来。且不说这种解释有文化沙文主义之嫌，仅就其本身而言，也是大而化之的偷懒之作。中国人从来就是勤劳的，历史上如此，现在如此，计划经济时代也如此，但计划经济时代的经济增长无论如何也不能称为奇迹，而日本和亚洲四小龙的经济奇迹却都是在那时发生的。
对中国高速经济增长的另一个流传广泛的解释是，中国在计划经济时代的表现太差了，用秦晖的话来说，就是发生了有人受损、无人得益的负帕累托改进，因此改革开放之后的增长就显得快了。和这个解释相关联的一个看法是，“文革”对中国造成的破坏太大了，以至于任何改进都是好的。但是，上述两个说法都经不起数据的检验。按照哈佛大学中国经济问题专家德怀特·帕金斯的最保守计算，中国在计划经济时代的GDP年均增长率也超过了4%，而全世界2007年的增长率也不过如此；如果对比非洲多数国家在同时期的负增长，中国的增长成绩就更突出了。当然，计划经济时代的增长多数发生在重工业领域，人民生活水平的确没有什么提高。但是，计划经济时代所积累的重工业基础对改革开放时代的高速经济增长发挥了重要作用；如果人不是短视的话，由此带来的好处应该计入国民在计划经济时代的效用。因此，从长期福利的角度来看，计划经济时代所发生的并不是一个负帕累托过程。还应该注意到的是，即使是在“文革”时期，工农业生产也保持了一定的增长，只是到了20世纪70年代中期，农业才又开始出现明显的问题。本文的关注点不是在计划经济时代，无法展开对它的讨论，只是想强调，计划经济的失败——如果是失败的话——更多的不是经济的失败，而是政治的失败和社会的失败，即人民自由思考和自由选择权利的缺失以及对社会的破坏。
对中国三十年高速增长的第三个解释，是中国的增长是靠低人权、低福利维持的。这个观点被许多人接受，秦晖在其中起到了重要作用。但是，这个解释的问题很多。首先，人权这个概念没有清晰的外延，很难找到一个量化的指标来衡量，因此，所谓的“低人权”也就变成一个很模糊的定义。虽然人权并不仅仅是基本生活保障，但是，基本生活保障却肯定是人权的一部分——少数精英可能可以忍受饥寒交迫的生活为自由民主摇旗呐喊，但满足基本的物质需求还是普通百姓首先要解决的人生问题。以此观之，中国在过去三十年做得非常好，因为我们的增长是包容性的。这表现在两个方面。第一是我们让近三亿人脱离了绝对贫困。有人会说，这些人在过去之所以贫困，是因为计划经济体制压制了他们收入的增长，他们的脱贫因此是一个自然的恢复过程。但是，即使这个说法是正确的，我们也不能由此得出结论，说中国的经济增长是压低人权的结果，因为经济增长是伴随着人权状况的改善发生的，不管这种改善本身是如何发生的。第二是中国的经济增长让绝大多数人从中得益，只是有些人得益多一些，有些人得益少一些，导致了收入差距在拉大。最显著的例子是，中国的经济增长把1.4亿农村居民带入工业化的进程当中，改善了他们的收入水平。这种改善是实实在在的，因为否则的话，这些农村居民就不会到城里打工。当然，农村居民离开农村可能是因为农业的收益率太低，农村的生活质量太差。但这恰恰说明新农村建设是必要的，而奇怪的是，我们许多知识精英们却反对新农村建设，要么声称这是对资源的浪费，要么声称这是想把农村居民束缚在农村。尽管一定的歧视还存在，甚至在有些地方还非常严重，但总体而言，对农村居民自由流动的限制在过去三到五年大大降低了，而农业收益率和农村生活质量提高之后，农村居民就更可能体面地出外打工，要求更高的工资和福利待遇，他们的人权就更可能得到提高。这里有必要提及，对外开放、特别是出口导向的经济政策，是农村居民获得经济增长的好处的主要推动力，没有出口的大规模增长，就没有农村居民向城市的移民潮。我们知道，入世是促成中国出口发生井喷式增长的重要原因。在2001年加入世贸组织的时候，中国当年的出口量是2662亿美元；此后，出口保持了28.9%的年平均增长率，到2007年，总量达到1.218万亿美元。而农村移民的数量在2000年是七千多万，到2004年就增长到1.2亿。我们的出口的确还处于国际价值链的低端，在一定意义上，我们也的确是世界的组装工厂。但是，这并不意味着我们被别人剥削了。回想19世纪的英国，也曾经是“世界工厂”，但中国人或英国人都不认为英国当时被世界剥削了，相反，我们过去还认为英国是利用它的“世界工厂”地位销售廉价品来剥削世界，正如现在一些发达国家的人认为中国正在做的一样。在当今世界，经济开放不仅是我们必须接受的事实，而且还是中国持续增长的必由之路。在过去的三十年里，我们基本赶上了世界出口整体技术水平的提高，没有被世界落下。中国是当今世界经济秩序的受益者，而自由贸易是这个秩序中的重要一环，因而，中国应该是自由贸易的支持者，而不是反对者。
的确，中国工人的福利保障还很低，在很多工厂和矿山，工人的安全还得不到保障，一些工厂还在雇佣童工；另外，许多工厂还在没有节制地采用高污染、高能耗的落后技术，贻害普通民众和他们的子孙后代。在所有这些方面，我们还需要做很多的事情。但是，工人的低保障和环境的低质量一定帮助了中国的经济增长吗？要回答这个问题，只看中国是不行的；我们需要比较中国和其他发展中国家才能得到正确的答案。一个可比的例子是印度。印度享受医疗保险或免费医疗的人数不超过总人口的5%，而且享受者主要是政府雇员；相比之下，按最保守的估计，中国也有30%的城市人口、或总人口的12%享受医疗保险。但是，中国的经济表现却比印度要好，这说明低社会保障并不促进经济增长。同样的，比中国环境标准执行更不力的国家还有很多，但它们的经济增长却赶不上中国的经济增长，因此，低环保标准也不是中国经济增长的原因。事实上，在微观层面上，我们可以举出很多较高的福利保障和较好的环保执行力度提高企业盈利能力的理由。比如，较高的福利保障可以提高员工的忠诚度，给予他们更多的激励；较严格的环境标准可以促使企业加快技术和设备的更新；等等。
那种认为低福利、低环保标准帮助了中国经济增长的观点犯了两个方面的错误。第一，他们在相伴发生的两个事件当中按照他们已有的逻辑建立起因果关系，然而，两件事情同时发生并不意味着其中一件一定是另一件的原因，就好比街上流行红裙子和股票价格上涨同时发生，并不意味着女人选择裙子的颜色和股市之间有必然的联系一样。第二，他们忽视了福利问题的阶段性。能够成为北欧那样的健康的福利国家当然好，但如果我们现在就要成为那个样子，无疑是揠苗助长。对于那些明显地违反法律的事情，如雇佣童工、降低安全标准、违反《劳动法》、超标排放等行为，我们要坚决制止并予以处罚，但如何提高社会保障标准，是一个技术问题，而不是一个方向性问题，后者是一个已经解决的问题。事实上，过于统一的标准非但不能帮助需要帮助的人，反而会伤害他们。比如，要求农村移民工人享受和城市工人同样的养老标准就不会帮助农村移民工人，因为他们经常流动，而现在又没有一个全国性的机制，保证他们可以把他们的养老保险带走，结果，他们和企业的缴费补贴了城市工人。再比如，如果要求所有人购买同样高标准的医疗保险，则许多人会选择不购买，从而被排除在医疗保险之外，好的初衷却成就了相反的事情。
以上所讨论的几个对中国经济增长的解释，多少都带有“漫画”的性质，即把一个复杂的事情进行大而化之的处理，仅仅通过一些类比建立某种因果联系。这种倾向有两方面的坏处。一是误导民众。在中国，知识分子还是一个受人尊重的群体，民众往往倾向于相信，知识分子的结论是经过认真分析之后得出来的；漫画式的解释只能给民众传递模糊不清的信息。二是妨碍认真的学术研究和公共讨论。漫画式分析的一个好处是，它所使用的概念没有清晰的定义，逻辑似是而非，因此可以让分析者躲避别人的批评——当被人批评时，他们总是可以说，你理解错了，我不是这个意思。这当然和我们比较低水平的大学教育和学术研究有关，但正因为这样，知识分子才更应该时刻保持对自己的警惕，不要沿着败坏的斜坡滑下去。
比较符合实际的解释是，改革是中国经济高速增长的关键原因。把改革的三十年和计划经济的三十年进行比较，最大的差别是改革的三十年是不断向着市场经济迈进的三十年，而计划经济的三十年是拒绝市场的三十年。同时，把中国放在世界范围内进行比较，我们也发现，走上持续发展之路的国家也是那些像中国一样对原有经济体制——其中的多数是以带有计划经济色彩的政府管制为特征——进行了改革的国家，如印度和越南。因此，用改革来解释中国经济高速增长，成功的可能性很大。国内外一个流行的观点是，中国的高速经济增长构成了对主流经济学及其衍生政策、特别是“华盛顿共识”的挑战，美国记者约什华·库伯·拉莫（Joshua Cooper Ramo）甚至提出了“北京共识”的概念。但是，如果对照一下“华盛顿共识”的始作俑者约翰·威廉姆森给出的内容，我们就会发现，中国的改革历程就是向着“华盛顿共识”靠拢的过程。威廉姆森给出了“华盛顿共识”的十条内容，它们是：有纪律的财政，减少纯粹收入再分配、增加公共品（如教育和健康）的支出，拓展税基、适当降低边际税率，利率自由化，有竞争力的汇率，贸易自由化，外资投资自由化，私有化，减少对企业进入和退出的规制，保护产权。可以看到，除了利率自由化，中国的经济改革基本上已经实现了其他九条内容、或正朝着它们所指示的方向发展。
在宏观经济管理方面，我们一致保持了非常谨慎的财政政策，国债余额占一年GDP的比例从来没有超过税收占GDP的比例；同时，我们也比较好地控制了通货膨胀，即使是通胀最高的1994年，年通胀率也只有24.1%，尽管对中国人来说这已经很高了，但是，其他转型国家在转型初期的月通胀率动辄就达到这个数字。值得注意的是，计划经济体制造成了严重的短缺，一次性地放开价格势必引起恶性通货膨胀。在改革的早期，中国经济学家和政策制定者倾向于认为，通胀是改革不可避免的副产品，因此必须忍受。1985年秋天召开的“巴山轮”会议扭转了这个观念。在这次著名的会议上，国外知名学者如科尔奈和托宾强烈警告中国不能放任通胀的蔓延，国内经济学家和政策制定者才开始重视对通胀的控制。目前我们正处在第三轮通胀的过程中，我们看到，年通胀率没有超过5%，远低于前两轮的水平，说明政府对通胀的控制能力在提高。
在财政支出方面，中国从来没有被民粹主义的诉求所左右。在1994年税改之前，中央政府的财政能力很弱，根本没有能力进行大规模的收入再分配；税改之后，各级政府的收入加速增长，但除了必要的工资性支出之外，多数政府收入被用于对基础设施的投资；在过去五年里，政府对教育和卫生的投资明显增加。事实上，中国省际的收入转移不是太多了，而是太少了。
在税收方面，从1978年到1994年，中央和地方实行“分灶吃饭”的财政体制，地方自主权很大，由此而导致的一个后果是政府税收收入占GDP比重的由1978年的31%下降到1994年的12%，即使加上预算外收入，也不会超过17%，也就是说，税改之前中国的宏观税负是很低的。税改之后的十多年里，增值税成为最主要的税种，但所得税的分量在最近几年不断提高。随着国家税收的增加，个人所得税起征点一再提高，企业所得税在内外资并轨之后也由33%降为25%；目前，新一轮的减税计划正在酝酿之中。
在对外开放方面，改革开放时期的政策完全符合“华盛顿共识”的建议。中国对外资的开放力度是发展中经济体所少有的，时至今日，中国60%的出口是由三资企业贡献的。我们在20世纪80年代中期就确立了出口导向的发展模式，与之相适应，人民币对美元汇率在1978年至汇率并轨的1994年贬值了200%，大大刺激了出口。目前，出口已经达到GDP的30%以上，是大国中最高的。正如一位国外学者所说的，当发达国家纷纷抵制自由贸易的扩大的时候，中国成为自由贸易的积极倡导者。
在产权改革方面，20世纪90年代和21世纪的头几年见证的最大变化是国有企业的大规模改制。改制即私有化，或用我们习惯的说法，民营化。而且，对产权的保护也在加强，通过《宪法》修正案和《物权法》等法律的出台，产权保护进一步法律化、制度化。
最后，在企业规制方面，经过20世纪90年代末的政府改革，企业的注册程序大大简化，注册门槛和注册成本降低；另一方面，《破产法》的实施为企业的破产创造了条件，在企业改制过程中，《破产法》保证了企业职工的妥善安置。
由此可见，中国经济的成功在很大程度上可以看做主流经济学及其衍生经济政策的胜利；从这个意义上说，制造中国奇迹的原因不是奇迹。但是，我们不能就此止步，而是要接着问：既然“华盛顿共识”的建议如此之好，为什么只有像中国这样的少数国家坚持采纳了这些建议，而多数国家没有采纳，或者即使采纳，也因为各种原因而半途而废？“华盛顿共识”本身不应该是一个问题，因为它在中国这样的转型国家都起作用，在其他市场经济国家就更应该起作用。信息也不应该是一个问题，即使是在最贫穷的国家，经济学的本科和研究生教材也和美国的大同小异，一个硕士研究生至少掌握了中级水平的经济学知识。那么，问题只能出在掌握政策、制定权力的政府身上；我们的问题因此变成：为什么中国政府采纳了正确的经济政策以及合适的改革路径以达到这些政策？这是我们下一部分要讨论的问题。
二、中性政府
当比较中国政府和其他国家的政府的时候，人们首先想到的往往是，中国有一个威权政府，并倾向于把中国的成功归因于威权体制。但是，这个推断犯了和用裙子的流行色推断股市行情相同的错误：中国的威权体制的确伴随着经济增长而存在，但威权体制未必就是经济增长的原因。威权体制的确可以集中人力、物力、财力办大事，但是，这种集中是否成功，要看它的目标是否正确以及它的手段是否合适，后者往往比前者更重要，我们发现，历史上屡屡出现好心办坏事的事情，有些甚至演变成灾难。这正是詹姆斯·斯科特在《国家的视角：那些旨在改善人类状况的项目是如何失败的》这本书里所要揭示的道理。中国的计划经济时代肯定比改革开放时代更具威权性质，但却发生了诸如“大跃进”饥荒这样的巨大灾难。在国际上，威权体制也不都是成功的，尽管东亚的威权体制比较成功，南美的威权体制却很不成功。我们的任务因此不是简单地把威权体制当做高速经济增长的原因，而是要解释为什么有些威权体制成功了，而另一些则失败了。
在中国方面，值得注意的是，我们的解释必须具有国际上的可比性和可传递性。可比性指的是，一个好的解释不能是只关注中国特有的东西。任何一个国家都是独特的，如果我们的解释只是说出了中国独特的东西，则它就不成为一个解释。可传递性指的是，我们总结的中国经验应该具有推广价值，即别的国家经过努力也能做到，否则我们的解释的意义就会大大缩水。中国取得了巨大的成功，这本身就是对世界的贡献；如果我们能够总结出这个成功背后的可推广的经验，则我们就可以对世界做出更大的贡献。
本文的核心论点是，中国政府之所以能够采纳正确的经济政策和改革路径，是因为它是一个中性政府，即一个不偏向任何一个社会集团，也不被任何社会集团所左右的政府。“中性政府”这个概念具备国际的可比性和可传递性，无论一个国家有什么样的历史、文化传统和政体，其政府都可以是中性的。下面我们先讨论中性政府的一般性质，然后给出中国政府是中性政府的证据。
中性政府的第一个性质，是它具有很强的自主性：因为它不代表任何特定的社会集团，也不被任何社会集团所左右，所以它在做出决策的时候就可以独立于社会中各个人群之间的利益瓜葛，采取主动的行动。东亚成功赶上发达国家的经济体，其政府都具有一定程度的自主性。中性政府的第二个性质，是它更关注整体利益而不是局部利益。既然任何特定集团的利益都不是它需要关心的，那么，关注社会整体利益、平等地对待社会中所有的群体就是它的最优选择，因为照顾特定集团的利益不仅不会给它带来额外的收益，而且会增加没有被照顾到的群体的反抗概率，从而提高它失去政权的可能性。由此也引出了中性政府的第三个性质，即它更关注长期利益而不是短期利益。中性政府平等地对待社会中所有的团体，因此在很大程度上消弭了团体之间对公共资源的掠夺性竞争，对任何团体而言，纯粹的再分配都变得没有吸引力，政府因此可以、也必须关注整个社会的长远利益。
反过来，如果一个政府满足以上三个性质，则它一定不会偏向任何社会集团，也不会受任何社会集团的左右。也就是说，这三个性质和中性政府的定义是等价的，因此我们可以说，一个中性政府就是一个自主的、关注社会整体长远利益的政府。显然，这样的一个政府会采纳有利于一个国家长期经济增长的政策，并且，如果需要的话，也会采取正确的路径对经济体制进行必要的改革。
然而，中性政府不是发展中国家政府的常态，而是特例。一般的发展中国家逃不出以下四种政府形态，即精英主义、民粹主义、精英主义和民粹主义的混合、精英主义和民粹主义的交替。精英主义政府就是来自精英阶层或与精英基层结盟的政府，民粹主义政府就是用再分配政策讨好民众的政府。两种政府都不会关注社会整体的长远利益，前者是为少数人服务的政府，后者则是置国家的未来于不顾的政府。在当今世界，纯粹的精英主义政府或纯粹的民粹主义政府都比较少见，两者的混合或交替是更普遍的情形，前一种情形主要出现在南亚，后一种情形主要出现在拉美。值得注意的是，一个民主社会的政府完全可能是精英主义的，这和一个国家的社会结构有关：在一个存在极端社会不平等的国家，政府更可能被少数精英所把持。
在中国出现一个中性政府也不是一件容易的事情。中国是一个巨大的国家，各地的情况千差万别，在财政分权体制下，地方的利益诉求并不总是和整个国家的长远利益合拍。即使是在中央政府内部，各部委也都有自己的部门利益，简单地把它们的利益加总起来并不能保证能够顺利实现国家的整体利益。更重要的是，除了像农业改革这样的少数例子，绝大多数改革都不是帕累托改进，而是既有得利者，也制造失利者，如何在改革过程中平衡各方的利益得失，不是一件容易的事情。但是，在过去的三十年里，中国政府在各个方面都做得比较好，其表现符合中性政府的定义，概括起来，这体现在两个方面。
首先，总体而言，中国政府做到了把社会整体的长远利益放在改革和政策制定的首要考虑位置。这不是说中国政府每时每刻都想着社会的长远利益，也不是说每个地方政府都在考虑社会的长远利益。在一些时候，政府政策可能偏向某些阶层，在另一些时候，可能偏向另一些阶层；在一些地方，政府更偏向资本，在另一些地方，政府更注重民生。但是，把过去三十年和全国作为一个整体来看，我们就会发现，各个阶层和各个地方都从发展中得到了好处。当然，每个阶层或地方得益的多少是不一样的，因此我们看到中国收入差距的拉大。然而，收入差距的拉大并不一定意味着政府政策是有偏的，而可能是经济规律使然。这里的问题很复杂，不是本文所能讲清楚的；和本文目的相关的是，中国政府并没有对收入差距听之任之，而是采取了积极措施来弥合这个差距，新农村建设就是措施之一。三十年的发展主要集中在沿海发达地区，这起始于20世纪80年代所确立的建立出口导向型经济的重要举措，这个举措对于中国经济的起飞起到了至关重要的作用。在当时，受制于较低的收入水平，国内市场相对狭小，而且，资金极度紧缺，因此，发挥我们在劳动力方面的优势，引进外资，生产和出口劳动力密集型产品是一个正确的选择。出口导向型经济不仅集中在沿海，而且扩散到内陆的城市，从而拉大了城乡收入差距。新农村建设是中国政府有意矫正这个差距的举措。所以，动态地看，中国政府是一个中性政府。
其次，中国共产党作为执政党日益淡化了其意识形态色彩，按照社会学家张静的说法，党由无产阶级的先锋队演变成了一个社会利益的协调者。在威权体制下，如果党拥有强烈的意识形态色彩，则党的方针、政策就容易出现偏差。这在计划经济时代表现的很明显，党坚持自己的无产阶级立场，因此过分强调了阶级斗争的重要性，从而导致了明显的政策失误。改革开放之后，党通过几次重要的转变，实现了从革命党向社会利益协调者的过渡。也许中国共产党的核心信念——建设一个强大而平等的中国——没有改变，但关于社会应该如何组织起来才能达到这个目标的主张却发生了巨大的变化，这可以归纳为改革开放过程中两波意识形态转变。
第一波发生在1978—1987年期间。1978年召开的十一届三中全会拉开了改革的序幕，放弃了“文化大革命”中激进的意识形态，确立了“实践是检验真理的唯一标准”的思想，从而打开了中国共产党去意识形态化的进程。1987年召开的第十三届党代会肯定了1978年以来的改革，并提出了“社会主义初级阶段”的理论。这个理论放弃了在中国建设共产主义的目标，强调中国仍处在社会主义的初级阶段，因此应该采取比较灵活的经济体制。
第二波转变始于1993年并结束于2002年。1989年天安门事件之后，中国的改革进程经历了巨大的倒退；直到1992年春邓小平南巡之后，改革才重新开始。1993年召开的十四届三中全会确立了改革的新方向，提出了“社会主义市场经济”的概念，从而为20世纪90年代的改革清除了意识形态障碍。2002年底召开的十六大提出了“三个代表”理论，为这波意识形态的转变画上了一个句号。从此，中国共产党不再仅仅代表无产阶级，而是代表“先进生产力发展的要求、先进文化前进的方向以及中国最广大人民的根本利益”；换言之，中国共产党从此变成了整个国家的政党，而非工人阶级的政党。这实际上是对20世纪90年代改革所完成的工作的总结。
可以看到，这两波转变的共同点是，它们都起始于一个开创性的理论，终止于一个总结性的理论。通过这两波转变，中国共产党褪去了意识形态色彩。与之相适应，党在组织上发生了很大的变化，党和政府越来越趋于同构，用汪晖的说法，就是从“党国”体制变成了“国党”体制。党在国家内部起的作用，是协调不同政府层级、不同政府机构以及不同阶层的利益关系，目标是加速中国的经济增长；可以说，如果中国共产党还有意识形态的话，那就是中国的复兴，而经济增长是其中不可或缺的组成部分。
以上观点是从历史和动态的角度给出的总结。当我在学术会议上或与朋友谈论这些观点的时候，往往听到对它们的强烈批评，许多人都认为它们不符合日常观察所获得的直觉。就中国目前的状况而言，他们的批评是有道理的，因为中性政府在中国存在的政治和社会基础正在逐渐消失，在现实中，我们看到的更多的是社会不公和利益集团跃跃欲试、企图俘获政府的现象。我个人也认同这样的观点，并且，在本文的最后一部分，我将从这个观点出发，探讨中国未来的发展之路。但此时我想强调的是，我们不能因为对当前情况的观察而否定过去三十年的成就。尽管我们可以在这三十年的某个时段或某个局部发现有偏政府的迹象，但是，考察三十年的时间内全国的整体状况，我们还是可以发现，中国政府大体上保持了相对于利益集团的中性位置；在最低层次上，过去三十年间中国政府在独立于利益集团方面还是表现得比自己的过去要好，也比大多数其他发展中国家要好。下面，我选取几个例子来说明，在过去三十年里中国政府是一个中性政府。
第一个例子是增长共识的确立。增长共识的本质是把经济建设作为政府和社会所追求的核心目标。为了这个目标，中国共产党在改革开放的时候悄悄地放弃了建立平等社会的信条，开始“让一部分人先富裕起来”。对于一个长期受正统马克思列宁主义支配的国家而言，这并不是一个容易的转变。为了赢得党内的支持，邓小平在1978年底发动了真理标准问题的大讨论。这个讨论的指向表面上看并不是在探讨要不要市场化改革，而是在辩论真理的源泉问题。这在后来被证明是一个高明的政治策略，它用一个传统的马克思主义问题掩盖了其真实的动机，让党内的保守派无话可说。讨论的结果是，真理的源泉只能有一个，那就是实践。从那时起，通往改革的大门就打开了。当时可能谁也没有料到，改革最终将把中国带入了一个截然不同的社会，但以邓小平为主的务实领导层清楚地知道，市场化是中国经济实现增长的唯一出路。为了防止保守派的反击，邓小平给党定下的基调是：“不争论”。
增长共识把党和国家整合到经济建设这个单一目标上。在“文革”的黑暗年代之后，人们普遍厌烦了政治运动，需要一个新的前进方向。中国共产党内部的分歧也很大。作为毛泽东的继承者，华国锋尽管较“文革”极“左”人物而言是比较温和的，但他仍然坚持毛泽东在“文革”时期的思路，试图带领中国继续沿着激进的方向发展。邓小平和其他的务实派领导人则认为改革是必要的，但并不希望和华国锋发生正面冲突。将党的工作中心转移到经济建设上固然会导致体制上的变化，但经济追赶对中国而言是如此重要，这一点激进派也无法否认。
增长共识带来了体制的变革。一部分改革是构想并设计出来的，如提高农产品价格最初是为了增加农业产出，但是，许多变革并非经过事前设计。家庭经营不是计划好的，但因为这样能增加粮食产量，最终也被接受，甚至得到党的高层的鼓励并加以推广。乡镇企业的兴起和国有企业民营化是另外两个例子。邓小平说乡镇企业是“异军突起”，出乎他和其他领导人的预料。更重要的是，乡镇企业的兴起颠覆了长久以来“农民就该种田”的认识。但是，既然乡镇企业不仅能增加国民产出，而且能提供就业，因此也就得到了默许。国有企业民营化更是触动了计划经济的根本，而且动摇了党的传统社会基础——工人阶级——的地位，但因为它能提高企业的效率，因此也得到推广。一旦目标设定，制度便成为实现它的一个工具。
第二个例子是价格双轨制改革。于1985年正式开始实行的价格双轨制是在两种倾向——即完全抛弃和继续坚持计划定价——之间的一种妥协。价格双轨制允许国有企业在完成国家计划限额之后在市场上自由销售产品和购买原材料，而市场价格往往高于国家计划的价格。最明显的例子是1981年到1994年之间实行的双重汇率制度，中央政府维持一个官方汇率，同时在上海等地开放一个掉期市场，企业可以在这个市场上以较高且浮动的汇率自由买卖外汇。
价格双轨制使经济激励开始在国有企业的决策过程中发挥重要作用，但它也导致了众多始料未及的结果，远比其本身对国有企业的影响更为深远，其中之一是为非国有制企业提供了发展空间。最好的例子是乡镇企业。这些农村企业不属于中央计划范畴，因此改革之前在原材料购买和产品销售方面障碍重重。尽管它们在20世纪70年代一度有过非同寻常的发展，但对国民经济的贡献微不足道。价格双轨制为乡镇企业进入市场提供了新的机会，使之得以迅猛发展。
刘遵义、钱颖一和罗兰认为价格双轨制为中国带来了帕累托改进，既在没有伤及任何人的利益的前提下改善了多数人的状况。这个判断在很大程度上是正确的。但是，价格双轨制也带来了一些严重的后果，其中之一是价格的差异创造了巨大的寻租空间，企业和控制配额的政府官员可以通过把配额卖给其他企业和个人，从而轻易致富。在20世纪80年代末，“官倒”成为一个流行词汇并激起了公众的极大不满。但是，控制配额的是往往是党内或政府的强势人物，因此，对很多学者来说，像价格双轨制这样的部分改革会造就一些坐享好处的利益集团，从而使进一步的改革变得非常艰难。
但是，中国的发展证明，这种预言错了。在20世纪90年代初，双重价格开始被统一成单一的市场价格，到1994年，最后的双轨制价格即双重汇率被取消。中国共产党没有被既得利益所限制，而是坚决地把改革推向新的阶段。
第三个例子是国有企业民营化。从1984年开始，国有企业改革就成为改革的一个重要目标。尽管当时也有民营化的呼声，但政府工作的重点是通过调整国有企业的内部治理结构来促进绩效。比如，在农村改革中屡见成效的承包制被引入到国有企业，经理承包成为20世纪80年代国企改革的主导方式。但是，经理在承包过程中只能做到负赢不负亏，承包制不能根本解决国企的激励问题。邓小平南巡之后，广东顺德和山东诸城开始了国企的民营化。经过广泛的调研和讨论，中央政府于1995年出台了“抓大放小”的政策，决定保留500—1000家大型国有企业，允许较小的企业租赁或转让。从“放小”政策衍生出来“改制”，在很多情况下，改制就是民营化。到2005年底，1995年的国有工业企业中的76.7%都已经民营化或破产了。与民营化相伴随的是国有企业就业数量的下降。裁员的高峰发生在1998年，这一年国有企业中有两千万员工下岗或失业。从1995年到2005年，约四千万国有部门的职工经历了下岗或失业。
值得注意的是，民营化并不一定是导致大规模失业的原因。有研究甚至发现，民营化使企业的绩效变好，从而增加就业。民营化之前，国有企业存在大量冗余的职工，而且他们之中的大部分已经很多年没领到工资。这个问题在改制之前是被掩盖的，民营化只不过是把冗员这个“烂柿子”的皮捅破了。但是，民营化仍然很容易被当做解释下岗和失业的替罪羊，并成为国内很多人反对民营化的理由之一。对共产党而言，这构成了一个严重的挑战，使之不得不面临一个难题：如果支持民营化，它将失去其权力基础——工人阶级——的支持；如果放弃民营化，制度转型将会停滞，中国将失去融入世界经济体系的机会。政府解决这个难题的办法是：悄悄地进行民营化，同时尽最大可能帮助下岗失业工人再就业。这个策略被证明是有效的。到2005年，国有企业的改革已经接近尾声，大多数失业和下岗工人找到了新的工作或进入城市最低生活保障。
如果中国共产党仅仅是工人福利的代言人，则民营化就不可能完成。许多国家都有国有企业，也都想把它们私有化，但是，如果私有化会造成大规模的裁员，它就难以开展起来，因为这会动摇执政党的政治基础。对于一个左翼政党来说，这是自然的；对于一个右翼政党来说，私有化把工人进一步推向左翼政党，因而会削弱它自身的政治力量。中国共产党之所以敢做其他国家政党不敢做的事情，是因为它具有足够的自主性，其政策选择不受当下政治格局的影响。
在上述三个例子中，增长共识确立了经济建设的主调，对于厌倦了“文革”时期无休止的政治争斗的中国人民来说，经济增长契合了他们的心声；双轨制的取消说明中国共产党可以抵御精英集团的利益诉求，哪怕这个集团的成员来自党内；国有企业民营化则说明中国共产党没有因为民粹主义的呼声而停止改革，哪怕改革会危及它的阶级基础。事实上，在从一个革命党向一个全民执政党的转变过程中，中国共产党没有停止过对自己的革新，包括对目标的修正、组织的更改以及政治基础的重建。正是因为勇于自我革新，党才在过去三十年中保持了相对于中国社会的中性态度，带领中国取得了辉煌的经济成就。
三、中性政府的政治基础
前文已经指出，一个中性政府的产生在发展中世界和中国都不是一件容易的事情。那么，为什么中国政府可以成为一个中性政府？或者，为什么中国共产党选择把政府构造成一个中性的政府？原因可能是多方面的，但我们想寻找的，是那些具有世界意义的原因，这样我们才能提升中国经验的世界地位。儒家治世传统固然重要，但它没有在世界上的推广意义，因此排除在我们的讨论之外。由此，我们需要从现时政治和社会经济结构两方面探讨中国政府成为中性政府的原因。本节讨论政治结构，下一节讨论社会经济结构。
在政治结构方面，两方面的因素促使中国政府成为一个中性政府。第一个因素是，中国共产党是一个自主的政治组织，但是，它的行动不是没有约束的，而是要面对许多方面的挑战；第二个因素是，虽然中国是一个单一制的国家，但内部却有很多分权的制度安排，中央政府必须在地方积极性和国家的整体目标之间取得微妙的平衡。下面对这两方面的因素进行详细分析。
自主性可以让政府免受利益集团的左右，但是，没有挑战的自主性极容易让政府本身变成一个为自己谋福利的利益集团。在著名著作《国家的兴衰》里，曼瑟·奥尔森指出，稳定的政治环境造就以分利为目的的利益集团，阻碍一个国家的经济增长，英国的战后时期和苏联的勃列日涅夫时期就是这个样子。在中国，多方面的挑战给中国政府注入了活力。
第一个挑战是中国共产党如何面对执政前三十年的错误所造成的对其合法性的质疑。1949年的社会主义革命以及随之而来的土地改革和工业国有化在中国创造了一个平等的社会。按理，中国共产党从此应该以一种中立的面貌出现，毕竟，当时中国的大部分人口由共产党的群众基础，即工人和农民组成，定位于为这两个阶级服务不会妨碍它成为一个奥尔森所谓的泛利性组织，即其利益和绝大多数民众的利益相重合的组织。但是，错误的经济政策和反复且规模巨大的政治运动葬送了中国经济增长的机会。在农村，家庭经营很快被人民公社所取代，农民被迫参加集体劳动。1958年的“大跃进”本意是要在瞬间“超英赶美”，结果却造成一场规模浩大的饥荒。大饥荒后建立的人民公社体系，其主要特征之一是工分制度，对劳动力的报酬一视同仁，而不考虑其实际贡献。这个体系相当于对能干的人征税来补贴偷懒的人，从而严重打击了农民的生产积极性。在城市，工资水平很低，但国有部门的职工得到了大量实物性补贴，包括食品、医疗、住房和子女教育等，政府的负担很重。尽管农民本来维持生存就已经比较艰难，但通过“剪刀差”，农村仍然向城市转移了几千亿元的资金。在这些不利的政策之上，还有在政治领域对阶级斗争的强调。任何偏离正统说教的行为——比如在市场上出售农副产品，甚至饲养较多的牲畜——都被视为“走资本主义道路”，并受到压制。阶级斗争本应是保护工人和农民利益的工具，但最后却变成了针对他们的武器。更糟的是，“文化大革命”期间整个国家卷进了一场非理性的政治运动。这场运动以民粹主义的面貌出现——权威被否定，国家机器被砸烂，群众要夺权——但到头来遭殃的却是普通百姓。在一个没有多少阶级矛盾可言的国家搞阶级斗争，阶级斗争只能成为一群人打压另一群人的便利工具。经过“文化大革命”的折腾，民众对党的信任度大大降低，1976年的“四五”运动，名义上是纪念周恩来，反对“四人帮”，实质上是民众对“文化大革命”的不满情绪的爆发。如何重建党的威信，是20世纪70年代末党的务实派领导必须面对的问题。
第二个挑战来自中国的基层。在一个偌大的国家里，官员的腐化在所难免，中央的政令在基层也未必能够得到很好的执行，侵害民众利益的事情因此屡屡发生，而民众则报以有组织或分散的反抗。对于许多国外观察者来说，在中国这样一个威权国家频繁发生民众反抗是不可思议的事情，他们也许不会对印度这样名义上的民主国家的民众反抗、甚至暴力感兴趣，但中国发生的任何民众反抗都要成为他们议论的话题。然而，中国基层的政治空间比他们想象的大得多；即使是在制度层面上，基层也享受一定的政治自由，获得不同程度和不同形式的公众参与。
《宪法》为公众参与奠定了坚实的基础。《宪法》规定，村庄是自治的实体，农民自己可以选举村里的领导，决定村庄事务。在村庄的上一级，乡镇和县（包括城市里的区）的人民代表大会是地方立法机构，其代表由直接选举产生；再上一层，市、省和国家的人大代表通过下一级人民代表大会间接选举产生。各级人民代表大会在原则上拥有和其他国家相应议会一样的权力，问题是现实中这些权力可能没有得到完全的实施。但是，我们已经有了很多积极的进展。
最重要的进展是村庄选举。早在20世纪80年代后期，中国就开始了村庄选举的实验。1987年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，要求村委会成员通过选举产生。这个法令促使全国各地普遍开展了选举试验。1998年，全国人大通过了该法的正式版本，它的最重要的特征是要求村委会的候选人需由村民提名产生。到目前，几乎村村都开始了民主选举。选举的结果鼓舞人心。研究表明，选举增强了群众对村委会的问责，尤其是增加了村庄预算中公共支出的比重，降低了行政费用的比重，改善了收入分配，还带来了更多的公共投资。
在村的上一级，宪法要求乡镇和县（区）的人民代表通过直接选举产生。尽管提名的过程仍然免不了受到行政干预，但有证据显示，在一些地区选举的竞争性越来越强。与此同时，县、区人大在监督政府工作、尤其是在财政预算方面越来越有效。在国家层面，人大和政协吸收了更多具有专业背景的成员。尽管基本框架没有变化，但吸纳新的成员会加强这两个机构监督政府工作的能力。
与多数西方媒体所宣传的情形不同，中国存在自由言论的空间。尽管一些领域的公开言论受到限制，但是，在其他领域，包括对政府的社会、经济政策的批评，对腐败的揭露，以及对民主本身的讨论，人们基本上可以自由地在公开场合和媒体上表达自己的观点。除了传统的媒体，互联网更是为个人——包括那些对中国政体持不同政见的人——提供了空前的表达自由，他们的意见在中国的政治过程中获得了空间，成为各级政府领导在决策中必须考虑的因素。知识分子积极参与各种公共辩论，政府官员经常会听取他们的意见。尽管一定程度的审查仍然存在，但是政府对知识分子的言论采取了容忍态度。
一个增强基层自主性的新发展是，市民社会在中国变得越来越强大。政府认可非政府组织是政府行动的一个补充，这是一个大的进步。更为微妙和重要的进展出现在草根社会。随着生活越来越稳定和收入的大幅增加，旧的社区组织在复兴，新的社区在形成。除了居住社区，还出现了以共同兴趣为基础的私人俱乐部（如汽车俱乐部、旅行俱乐部等）和知识分子团体。互联网在这些形形色色的社区中扮演了重要角色。尽管在他们的讨论中，政治被有意排除在外，但一旦政府侵犯了他们的权利，这些新形成的社区就会迅速组织起来，为自己的权利抗争。
第三个挑战来自国外对中国政治制度和中国共产党执政合法性的质疑。我们首先必须认识到，国外对中国政治制度的质疑在很大程度上来自于西方对民主化进程的误解，尽管西方花费了两百多年才建立了完整的普选制度，但却希望发展中国家在一夜之间完成民主化进程。战后西方国家不得不放弃它们的海外殖民地，当殖民者离去的时候，他们无一例外地给新独立的国家强加一个名义上的民主政体，而这些国家在政治、社会和经济等诸多方面都不具备适合民主运作的条件。20世纪后半期的历史表明，早熟的民主给发展中国家带来的更多的是灾难，而不是繁荣和稳定。然而，我们也必须承认，自由民主是启蒙运动以来世界范围内的大趋势；无论是从理性的角度来看，还是从历史的角度来看，人类社会在可见的将来必然要如福山所言，终结在自由民主。人类在其文明史的前5000年基本生活在政治独裁和宗教独裁的双重阴影下，对于当时的技术条件和人类认知水平而言，这是一个稳态。工业革命以及正在发生的信息革命为人的自由发展提供了广阔的空间，同时也要求人类社会的组织形式适应这种变化，自由民主是和这个发展相适应的新稳态。过去两百多年已经发生的、现在正在发生的以及将来将要发生的，是从政治和宗教独裁的稳态向自由民主的稳态的过渡时期。对于中国而言，一方面我们要拥抱自由民主的理念，另一方面又要考虑到实现这个理念的复杂过程；如何在应对国外的压力和从容的走自己的路之间找到一个平衡，是中国政府必须面对的挑战。
中国政府处理这些挑战的举措可以概括为寻找“基于表现的合法性”。在一个极端上，一个完全民主国家里的政权合法性来自于一套预设的、以公众认可的选举为核心的程序；也就是说，只要赢得选举，政府就是合法的统治者。同时，只要统治者的行为没有超出宪法所允许的范围，人民就必须尊重，哪怕这个行为会带来负面的效果。在这种情况下，我们说政府拥有“基于程序的合法性”。在另一个极端上，集权国家的政府不是通过公平选举或其他公众认可的预设程序取得权力，因此，它们的合法性经常遭到质疑。集权政府试图用不同的方法来证明它们的合法性，比如拉美的右翼独裁者主要是通过恐怖和贿赂手段封住反对者的嘴，而非洲的独裁者则直接诉诸战争消灭反对者。但是，我们也注意到，在民主和独裁这两个极端之间，存在着大量中间状态；事实上，所有国家都同时具有集权和民主的成分，差别只是孰多孰少的问题。布什的伊拉克战争在美国非常不得人心，但通过宪法程序布什得到了民众的间接授权，因此可以不顾民意继续在伊拉克打下去。前面已经指出，中国拥有许多民主的因素；但是，在过去三十年里，中国共产党主要是通过经济增长找到合法性，这就是我们所说的“基于表现的合法性”。中国人民普遍认可政府的表现，也就在一定程度上认可了政府的合法性。与中国相似，新加坡政府也将其合法性建立在不断促进经济增长的事实之上，韩国的政府在经济发展的早期也采取过同样的政策。很大程度上，拉丁美洲的右翼独裁政权也尝试过同样的策略，但不同的是，东亚经济体的经济成果使大众受益，而拉丁美洲国家经济增长的大部分成果被精英阶层所攫取。不过，也存在一些威权政体，如阿根廷的庇隆政府，是试图通过民粹主义的政策，也就是使大众得到短期利益的方式来寻求合法性。
值得注意的是，民主不一定能够产生表现。这听起来似乎是奇怪的，因为理论上讲民主意味着民选官员必然要对人民负责任。但是，因为一些现实的因素，民众对政府的问责并不一定能够得到落实。第一个因素是利益集团的存在，它们左右了政府的政策。第二个因素是那些阻碍人民充分了解民主的过程和结果的社会和经济障碍。在一些社会里，社会或种族的歧视使一些人群边缘化，让他们无法得到充分的信息，甚至被排除在民主过程之外，这样，特权阶层就可以操纵民主来获取自身利益。第三个因素是民主可能受到极端民粹主义的压力，这在动荡、腐败、不平等或经济停滞的国家尤其容易发生。在这样的国家，选民更容易对政府失去信心。政治动荡时政府的更换更频繁，新政府不一定尊重旧政府的决策；腐败损害了选民对政府的信心，因此对选民来说，与其让腐败的官员侵蚀国家，不如要求政府多分一点；不平等加剧社会阶层之间的对立情绪，导致对更多的政府再分配的要求；经济的停滞降低了未来的价值，因此，选民会更倾向于当期分配，而不是对未来的投资。
对于中国共产党，把表现，尤其是经济表现作为党的第一要务，从几个方面来说都是一个正确的选择。首先，中华民族的复兴是几代中国人孜孜以求的目标，而经济的复兴是民族复兴的起点，“落后就要挨打”，这是几代中国领导人从鸦片战争以来的中国史中领会到的道理。中国共产党以民族复兴为己任，自然要受到民众的拥护。其次，提高生活水平，是每个百姓最急迫的要求，特别是在改革开放初期收入水平还很低的时候。人权当然不止是吃饱肚子，但是，饿着肚子谈人权，只能是精英们可以消受的奢侈品。再次，中国是一个劳动力丰富的国家，经济的发展主要靠劳动力密集型行业的发展，而后者又可以吸收大量就业，为普通百姓、特别是农村劳动力提供了一个分享经济增长成果的机会；也就是说，中国的经济增长是具有包容性的增长，而作为领导中国人民致富的共产党自然会得到多数人的拥护。最后，高速的经济增长也是化解矛盾的有效手段。当经济保持增长的时候，每个人都可以看到希望，从而也更容易从长计议，而不是专注于一时一地的得失，这样，党也获得了更多的行动空间，更容易把注意力放在中国的整体和长期利益上。
以上是把中国政府作为一个整体来分析。但是，现实的中国是一个地域辽阔、政府层级繁多的国家，各地之间的利益存在竞争关系，而地方利益也不总是和国家的整体利益一致。特别地，在单一制的国体之下，地方享受了很多自主权力。在政治方面，地方政府享有一定的立法权；在财政方面，地方和中央有明确的收入和支出划分；在人事方面，各省享有省以下官员的较大任免权。这里特别值得一提的是财政分权，它是中国高速增长的主要动力之一，而且，由此而产生的地方竞争也是中国过去三十年制度变革的主要动力之一，也正是因为这个原因，分权构成中国中性政府的政治基础之一。
真正的财政分权是从改革开放之后才开始的，但计划经济时代也不完全是集权一统天下，从1950年到1978年，中央和地方间的财政关系经历多次反复。1950—1957年，中国效仿苏联模式，采取了“统收统支”的财政体系。1958年的“大跃进”期间，财政体系一度分散，但在1959年很快就得到纠正，开始实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的管理办法，直至1967年。从1968年到1976年，中央和地方的财政关系在收与放之间几经转换，几乎每年都有调整。1977年，江苏和四川开始试验财政包干制度，从此拉开了财政分权的序幕。到1994年分税制改革之前，中国财政体制实行中央和各省的“分灶吃饭”，中央和省级政府的财政关系通过包干制度确定，但几乎没有两个省的包干办法是完全一样的。在和中央的谈判中，各省有很大的权力，在实行分灶财政的十几年间，包干办法越来越有利于各省，导致中央的财政收入占全国政府财政收入的比重从改革开放之前的几乎100%下降到1993年的40%，也就是说，财政分权大大削弱了中央政府的财政能力。1994年分税制改革之后，虽然中央政府的财政收入比重迅速回升，但财政分权却被制度化，地方和中央有了明确的收入和支出分割界线。
财政分权从三个方面有助于中国政府达到并保持其中性的性质。首先，财政分权让地方获得了财政上的自主性，从而让地方政府更加关心自己辖区内的长期经济增长。我们可以用产权来打个比方说明个中的原因。在计划经济时代，地方把全部财政收入上交中央，支出也要受中央的管制。如果我们把财政收入看做地方政府“经营”地方经济的“盈余”，则地方政府就对其“经营”没有产权，从而也就没有动力去好好“经营”。在分权体制下，地方政府可以留下一部分财政收入，这相当于它获得了对其“经营”的部分产权，因此开始有动力发展地方经济。这个动力还因为地方之间的财政竞争而加强。既然都开始关心本地的经济增长了，各地就要就最具流动性、也最稀缺的生产要素，即资本展开竞争，“招商引资”变成多数地方经济工作的重中之重。但是，资本的高流动性也对地方的投资环境提出了更高的要求，短期的花哨承诺不足以留住资本，只有改善诸如制度、基础设施、教育水平等长期环境要素才能保证资本在本地安家，而这些举措对本地企业的发展也有促进作用。长期经济增长关乎一个地方民众整体的长期利益，因此，分权有利于地方政府变成中性的政府。
其次，财政分权也帮助中央政府变得更加中性化。20世纪80年代的财政分权强化了地方的财政地位，弱化了中央政府的财政地位，使得中央政府在处理和地方的关系时变得更加谨慎。虽然1994年分税制改革之后中央财政得到强化，但财政分权的制度化在一定程度上捆住了中央政府的手脚，使它不能随意更改和地方的关系。实施分税制之后，除所得税分成的调整外，中央和地方的财政关系保持了稳定，相比计划经济时代的频繁变动，这是一个了不起的进步。在和平时代，中央和地方的财政关系是一个国家最重要的国家架构的组成部分之一。在中国，地方因为财政分权而具有了一定的独立于中央政府的自主性并得到中央政府的承认；经过三十年的实践积累，这种关系具有了一定的不可逆性。与此相适应，中央政府已经不能仅凭行政命令指挥地方了，而是要给它们适当的激励，如财政投资或官员的升迁。这当然会有一些消极的后果，但是，它让中央政府变得更为慎重，在处理中央和地方以及地方和地方之间的关系时，不能像计划经济时代那样直接向地方发号施令，而是更多地担当地方利益的协调者或仲裁者的角色。在这个过程中，受制于地方之间的竞争，中央政府不能长期偏向于任何地方，也就是说，它获得了相对于地方的中性位置。
最后，财政分权有利于使改革向着改进经济效率的方向发展，这主要是因为分权使地方成为改革的主要力量之一，而地方在改革方面具有一些中央所不具备的优势。优势之一是地方政府较中央掌握更多改革的一手信息。改革的承担者主要是无数的企业和普通消费者，就像中央计划者不能了解计划所需的所有信息一样，中央政府也不能掌握改革所需的所有信息。尽管把了解信息的任务交给地方政府也无法获得完全信息，但毕竟地方政府离基层更近了一些，特别是在国有企业方面，地方政府掌握信息的程度是中央政府所不能比拟的。在一定意义上，分权起到了挖掘更准确信息的作用。优势之二是地方政府面临更多挑战，尤其是面临地区之间的竞争，因而比中央政府更有动力进行改革，采纳有利于经济增长的制度；而且，竞争带来多样性，增加获得成功制度的概率。正如诺斯在其新著《理解经济变迁的过程》中所言：“在分权化的竞争环境中，人们可以进行各种尝试；其中一些国家，如荷兰和英国成功了，另一些国家，如西班牙和葡萄牙却失败了，还有像法国这样居于两者之间的例子。这里的关键在于选择的多样性以及（相较于单一选择）多元化的选择更有可能促进经济增长。哪怕失败的经验，在欧洲的发展进程中也起到了推动作用。”优势之三是地方政府的预算约束比中央政府的更硬，因此更不能承受低效制度所带来的损失。分税制改革之后，中国的财政体制具有一定的不对称性，中央掌握了全国财政收入的60%，但却只负担全部支出的40%，而且，中央可以通过发债来获得其他收入，而地方发债的难度很大。然而，中国的不对称的财政体系也有积极的一面，即迫使地方政府在硬化的预算约束下运行，因此其具备更高的激励进行制度创新。要想增加财政收入，制度创新是一个好的办法。事实上，它也是相对轻松的办法。中国经济刚走出计划时代，通过解除进入壁垒、取消刻板的管制、矫正低效的决策机制、激励经济行为人等一系列立竿见影的改革措施，地方经济大有增长的机会。相较于诸如投资和科技进步等经济增长的寻常力量，改变经济的内在机制能以更小的代价促进经济增长。
总之，追求基于表现的合法性和地方分权构成了中性政府在中国的政治基础。这不是说其他因素不重要，党的组织性和纪律性、民主集中制原则、官员的升迁方式以及儒家治世传统都是重要因素，但它们是中国特有的东西，和其他发展中国家没有可比性，也不能向世界推广。相反，基于表现的合法性和地方分权都对其他发展中国家具有借鉴意义。一个政府的合法性可以分成程序的和道义的两部分，发展中国家的政府往往是只具有名义的程序合法性，却因为不能给民众提供实质性的政治权力和物质福利而失去了道义上的合法性。中国的经验表明，通过为民众提供经济增长，政府可以在一定程度上获得道义上的合法性，这对于我们思考发展中国家的民主化道路具有很大的启发意义。另外，许多发展中国家都面临如何在分权与集权之间取得平衡的难题，中国在单一制的体制下比较好地解决了这个问题，其经验值得其他发展中国家借鉴。
四、中性政府的社会和经济基础
中性政府更容易在一个相对平等的社会里产生。我们可以从两个方面来论证这个结论。首先，从政府官员纯粹的私利出发，在一个平等的社会里选择保持对社会的中性态度也是最明智的选择。我们可以做一个思想实验，假想在一个极端不平等的社会里，政府要保住自己的位子，最好的选择是什么。社会存在极端不平等，意味着社会中的少数人掌握着国家的大部分政治和经济资源，此时，为了生存，政府最好的选择是和这些少数精英结盟，哪怕自己本不属于精英阶层。许多发展中国家的反殖民地英雄，在推翻殖民统治之后往往和留下来的殖民精英结盟，就是一个例子。在中国，蒋介石在1927年4 ·12政变之后掌握了国民革命军的军权，但他腾出手来所做的第一件事是向宋美龄求婚。这显然是一个政治婚姻，蒋介石看重的当然是宋氏家族的政治经济地位。军事强权需要经济和政治的支持，在一个不平等的社会里，和精英结盟可以让政府获得这种支持。反过来，在一个平等的社会里，政府和任何社会团体结盟都很容易招致其他团体团结起来并成功地推翻这个联盟，政府最安全的策略是一碗水端平，不偏向任何一个团体，也不和任何团体结盟。蒋介石到台湾之后做的第一件事是土改，不完全是因为他接受了在内地失败的教训，而是完成他在内地想完成而无法完成的事情——国民政府曾经在江西等省份开展土改试点，但后来不了了之，原因是因为土改直接触犯作为蒋介石的盟友之一的地主阶级的切身利益。蒋介石到台湾之后可以放手开展土改，是因为两个原因。一个是他和台湾没有利益瓜葛，作为一个外来者，他更容易保持对台湾社会的中性态度。另一个更为重要的原因是，中国台湾地区社会本身因为日本殖民者的有意压制而变得比较扁平。在农村，地主拥有的土地数量不多，没有形成一定的势力；在城市，工商业受到打压，没有出现较大的企业。在这种情况下，蒋介石没有必要和任何集团结盟，从而可以更关注台湾作为反攻内地基地的整体和长远利益。
其次，从民众的角度来看，一个平等的社会有利于弱化民众对短期利益的追求。在一个极端不平等的社会里，两种情形促使民众要求更多的再分配，而不是投资于国家更长远的增长潜力。一种情形是，精英集团的优势地位往往遭到民众的怀疑，认为它们要么是通过世袭、要么是通过非法手段获得的，因此不具有道义上的合法性；另一种情形是，对国家长远发展的投资往往首先让精英集团受益，而普通民众的得益很少。民粹主义兴盛的地方，往往是存在极端不平等的地方；拉美国家、南亚国家以及非洲的一些国家，都是如此。反过来，在相对平等的社会里，民众更容易忍受短期的痛苦，更关注社会的长远目标。从这个角度来看，战后的经济奇迹发生在东亚不是一件令人惊讶的事情。东亚地区没有世袭制度，也没有像印度的种姓制度或拉美、非洲的种族矛盾，没有谁生来就注定比其他人拥有更有利的地位，社会的一体化程度较高；另外，东亚地区的收入分配也较世界其他地区更平均。在讨论东亚奇迹的时候，经济学家往往把注意力放在东亚地区政府对经济的干预方式和出口导向的发展模式，只有少数人注意到东亚平等的社会结构在其中起到的关键性作用。
这里有必要强调经济不平等、政治不平等和社会不平等之间的不同和相关性。在政治和社会平等的前提下，经济不平等往往是和经济效率联系在一起的。比如，受到较高教育的人的工资较高，这有利于人们获取更多的教育，从而有利于一个国家的长期增长。再比如，在金融部门工作的人的工资较高，是因为金融部门的不确定性较高，监督困难，所以需要更高的激励促使员工努力工作。有一些收入不平等和人力资本或工作性质无关，但也是经济运行规律使然。比如，由于集聚效应，资本倾向于向城市集中，以获得更高的回报，此时，城市居民的收入就会高于具有相同人力资本的农村居民的收入，因为前者所拥有的资本多于后者所拥有的资本。事实上，普通民众对纯粹的经济不平等持宽容态度，而不能容忍的是政治和社会不平等造成的经济不平等，因为这种不平等不是个人的努力和经济运行本身造成的，而是由人为因素所设置的。这里的政治不平等，既包括政治权力的不平等，也包括政府的倾斜性政策；而社会不平等指的是由社会习俗造成的身份隔离，是社会长期积累的结果。通过更多的民众政治参与，政治的不平等可以在较短的时间里被消除，但社会不平等的消除却需要更长、更复杂的过程。比如印度已经实行了六十年的民主制度，但古老的种姓制度仍然具有相当的生命力。种姓制度不是一种宗教制度，而是起源于古代的职业划分。几千年前，那些掌握较高职位的人为了让他们的子孙垄断这些职位，制造了种姓制度，他们自己成为最高等的婆罗门，其他人则根据他们职业的贵贱程度成为较低种姓，直至专门做脏活的不可接触者。直到今天，对于许多贫苦印度人来说，他们的职业仍然是和他们的种姓联系在一起的。
中国和其他东亚国家（地区）一样，也得益于改革开放初期的一个平等的社会。这里的平等，主要指的是社会方面的平等，即不存在世袭或习俗造成的身份隔离，也不存在妨碍阶层流动的经济基础；事实上，改革开放初期的中国不仅没有强势的精英集团，而且连一般的阶层差别也不存在。当然，政治的不平等以及由此造成的经济不平等是存在的，比如，城乡收入差距在1978年就是2.7倍，属于世界前列，它主要是计划经济时代城乡隔离政策的产物。但是，这种不平等在过去三十年逐步减少，城乡隔离被农民的迁移所打破，许多计划经济体制下造成的特权由于市场化的推进而消失。
一个平等的社会给中国共产党创造了很大的执政空间。在其他国家，政党一般是代表一定阶层的利益，比如，左翼政党代表下层民众的利益，右翼政党代表资本拥有者的利益。在一个不平等的社会里，这种政治格局有其必然性。如果一个政党宣称它代表整个国家的利益，则它就很容易在选举中败给宣称只代表下层利益或上层利益的政党，因为后者的政策和目标更容易瞄准特定的阶层，从而获得它们的支持。在中国平等的社会结构下，中国共产党没有必要强调自己的代表性；事实上，党的成员来自社会的各行各业，党本身没有阶级倾向。在施政方面，中国政府不用担心对长期经济增长的投资会遭到民众的反对，因为这些投资的回报可以比较平均地分配给各类人群。在中国，扩大再分配的呼声一直不是主流，这当然和政府的自主性有关，但一个较为平等的社会结构也起到了关键性作用。此外，在中央和地方关系中，平等的社会结构也为分权体制下地方政府保持其中性性质提供了社会基础。在其他发展中国家，分权的结果往往是地方政治被少数精英集团所控制，地方政府成为为少数人服务的工具。比如，菲律宾几乎每个省都被一个家族所控制，这些家族是如此强大，以至于菲律宾人不得不称呼它们为“despots”，即独裁者。在改革开放初期，中国社会不存在其财富足以收买地方政府的社会或商业精英，分权之后，政府俘获不成为一个问题，因为这个原因，分权在中国比在其他国家更成功。
那么，中国的平等社会是怎么来的呢？时下一个流行观点是，“文化大革命”帮了中国的忙，它打破了一切，让中国可以在改革开放时期从头再来。但是，仔细想一下，这个观点是说不通的。就社会和经济平等而言，社会主义革命就已经足够了。农村的土改和城市的社会主义改造彻底清除了不平等的经济基础，消除了个人或集团利用经济权力干预政治的可能性，而一系列其他革命举措把中国社会带入了现代阶段。例如，《婚姻法》解放了妇女的身体，人民公社解放了妇女的劳动——她们不再是仅仅围着锅台转的“内人”，而是可以像李双双那样成为独立的个体。再比如，革命之后识字率大大提高，教育得到普及，从而消除了知识的权力特征——要知道，在革命之前，拥有知识是一种身份的象征，而且拥有者被赋予一定的权力。在政府方面，革命后的政府也远较革命前的政府更接近百姓。支持流行观点的人、包括那些相信存在两个“文革”的人，都倾向于认为，官僚机构在“文革”之前已经形成了一个自我封闭的体系，存在苏联勃列日涅夫时代所面临的危险。对于相信存在两个“文革”的人来说，由第一拨红卫兵主导的“文革”、即第一个“文革”的目标就是打破这个封闭的体系；对于支持流行观点的人来说，不管“文革”的原因是什么，它所达到的一个效果是打破了“文革”之前的官僚体系。但是，没有任何证据表明“文革”前的官僚体系已经开始走向封闭；如果当时干部的更新速度比较慢，那也是因为当时的干部还比较年轻的缘故。
中国的平等社会是20世纪以辛亥革命、五四运动和社会主义革命为主线的一系列革命的成果；我们在20世纪完成的，是一场伟大的社会革命。可以肯定的是，后人在书写历史的时候，必定会把20世纪当做中国从古代社会向现代社会过渡的革命时代。辛亥革命推翻了帝制，开启了中国的共和国时代。对照中国几千年的封建社会历史，这是一个了不起的成就。有人至今还在像康有为、梁启超一样叹息中国错过了君主立宪的机会，但是，进入20世纪之后，清政府已经腐烂透顶，加上汉族精英的民族主义诉求，清朝的统治完全失去了继续存在的道义和政治基础，清朝不亡才是奇怪的事情。然而，辛亥革命并没有触动古代中国遗留下来社会关系，这个任务还需要五四运动和社会主义革命来完成。在很大程度上，相比于其他国家，中国古代社会的社会流动性是很大的，因为中国自唐代之后便没有了世袭制度，而科举考试至少在理论上给予每个男人升入官僚阶层的途径。但是，中国官僚机构的腐化却不在其他国家之下，而且，按照张宇燕的说法，由于官位不能传给后代，古代的官员具有了吴思所说的“流寇”的性质，所到之处，竭尽掠夺之能事。此外，对妇女的奴役、对思想的禁锢、对知识的垄断等，都妨碍中国进入现代社会。从这个意义上说，五四运动是中国社会革命的一部分，它在文化和思想上把中国带入了现代社会。最后，社会主义革命根除了古代社会关系和新兴的官僚资本主义的经济基础，最终完成了中国由古代社会向现代自由民主社会过渡的准备工作。
值得注意的是，几乎所有原发性的国家都发生过社会革命，英国如此、法国如此、俄国如此、西班牙如此、中国也如此，而且都非常惨烈。古代社会已经存在了几千年，要清除它的社会关系以及与此相对应的文化和思想，革命是不可避免的。我们在革命之后走过一段弯路，但是，对比其他国家，这段弯路不算长，上面提到的国家，每一个的革命或其后续调整都持续了近一个世纪。
总结起来，平等、特别是社会平等为中国政府成为一个中性政府提供了社会基础。这个结论对其他发展中国家有很大的借鉴意义。多数发展中国家都至少在名义上实行民主政治，但社会不平等以及与之相关的经济不平等使得民主不能发挥它应有的作用，国家政治要么被少数精英所控制，要么成为民粹主义泛滥的舞台。这些国家必须面对的难题是，如何在一个民主的框架内实现社会平等。反过来，既然中国的平等社会结构对中国的民主化具有积极的促进作用，那么我们必须面对的问题就是如何保持住这个社会结构。
五、三十年经济增长和中国的未来
本文连载至今，我收到许多读者的来信，有赞同和鼓励的，但更多的是谩骂和不屑，“喉舌”、“走狗”之类的词都用上了。因此，我有必要重申一下我写作本文的初衷。当我开始思考中国三十年经济增长经验的时候，我是把中国放在世界历史中考察的，这个出发点对于我形成本文的观点非常重要。这里的“世界”不只包括发达国家，而且还包括发展中国家。一般而言，人总是更愿意和比自己生活得更好的人比较，此时难免要生出很多的不满。同样的道理，如果我们总是把中国和发达国家比，我们当然总是会觉得不满，从而对我们所经历的一切产生怀疑。然而，不要忘记，发达国家也经历过和我们现在类似、甚至比我们更糟的历史（想一想《雾都孤儿》里描绘的伦敦吧）。中国的人均收入水平只有美国等最发达国家的1/12左右，虽然中国的GDP总量可以在2025年左右超过美国，但在人均收入方面，中国赶上美国遥遥无期。我们还只是一个刚刚迈入中低收入门槛的国家，我们还是一个穷国；看待中国的问题，必须要有发展的眼光。
以这样的眼光来看中国，我们就会发现，在过去三十年里我们比多数发展中国家和转型国家做得更好。菲律宾在20世纪60年代是发展中国家的明星，而现在，它的人均收入已经低于中国；印度的一些精英直到20世纪90年代还在嘲笑中国，而现在，面对自己国家不到中国一半的人均收入，他们也只能从其他方面找到嘴皮上的快感。至于转型国家，相比中国持续的经济增长，它们的衰退让那些“大爆炸”转型理论最顽固的支持者们也不得不承认，中国比它们做得更好。不错，它们的经济转型伴随着政治转型，但是，以牺牲一代人为代价，这样的转型是否值得？在回答这个问题的时候，我们还不要忘记，过去三十年中国并不是没有任何政治转型，和计划经济时代相比，无论从哪一方面讲，今天的中国都已经是一个全新的中国。
三十年的时间不算短了，我们这一代知识分子有责任总结中国成功的经验。愤世嫉俗、走极端是很容易的事情，也会赢得很多人的掌声，但不能让知识有任何进步，相反，它只能让我们陷入妄自菲薄、自我作践的泥沼。我们应该有这个自信，即中国所走的路，是一条正确的路。事实上，中国自鸦片战争以来近一百七十年的历史，是世界由古代社会走向现代自由民主社会的一部分。古代社会由皇权和宗教独裁所统治，现代社会则是在自由民主的架构下实现民众的自决，世界自启蒙运动以来的历史，就是实现从古代社会向现代社会转型的历史。我们只有从这个高度来理解中国的历史，才能对中国当代的复兴有一个清醒的认识。由此我联想到最近发生的关于普世价值的争论。反对普世价值的人往往把人类价值分成“西方的”和“中国的”，并把它们对立起来。但是，如果我们认识到中国在过去一百七十年所走过的路，是人类探索奔向现代自由民主的努力的一部分，这种对立就显得没有必要了，我们应该有足够的自信大声说：“中国的，就是世界的！”西方也经历过漫长的古代社会，只不过它早于我们觉醒，但也仅此而已，我们没有必要因为我们是被西方强行拉入现代社会的门槛而拒绝人类的普世价值和发展方向。反对普世价值，在某种意义上反映的是我们藏于内心的对西方列强欺凌中国的愤怒；但是，以愤怒代替理性，会让我们犯错误。中国注定要成为世界政治大国，拒绝人类的基本价值和发展方向无助于我们实现这个目标。
由此也引出本文最后要讨论的问题，即中国过去三十年高速经济增长对中国未来的意义。前面的分析表明，中国过去三十年的高速经济增长得益于中国政府是一个中性政府。但是，种种迹象表明，中性政府赖以存在的政治和经济基础正在被一股股或明或暗的力量所蚕食，而这些力量又内生于过去三十年对维持中性政府做出了贡献的种种努力。这些力量之所以能够发展壮大起来，主要是由于我们的体制本身缺乏制衡机制，从而不能防止事物的单向运动。为了保持政府的中性性质，我们必须突破原有的体制，引进更多的民主因素，让它们来制衡可能摧毁中性政府的政治和经济基础的力量。
中国能够在过去三十年里维持一个相对于社会的中性政府，很大程度上和中国共产党把经济表现作为合法性的来源有关。然而，也正是因为过分强调了经济增长，我们在过去三十年里也积攒了许多问题。世界上没有十全十美的事情，再好的事情也有一些负面效果，因此好事做久了，也可能变成坏事。在中国经济改革接近尾声的时候，增长共识带来的问题也逐渐显现出来。增长共识之所以能够促进增长，其中一个途径就是带动经济改革，而后者催生好的制度，从而促进增长。但是，随着改革接近尾声，经济改革释放的动力渐渐减弱。在这种情况下，各地转而向其他的领域寻求增长，增长共识渐渐演变成一种片面追求增长而忽视人类生活其他方面的成见，而这些生活中的其他方面不仅本身就是人类终极追求的一部分，而且还会影响到长期经济增长。片面追求增长的做法，或“增长习惯”，有下面一些负面后果。
首先是不断扩大的收入差距，尤其是农村和城市的差距以及内陆和沿海省份的差距。如果这些差距仅仅是经济规律使然，且不至于引起其他不良后果，我们就不必过分较真；但问题是，收入差距可能是特定人群获取收入的能力被剥夺的一种表现，在这里，政府针对农村移民的政策是一个很好的例子。尽管沿海省份需要内地移民来发展地方经济，但那里的政府政策仍然不利于移民的定居。尽管近些年来直接的歧视少了很多，但户口制度的持续存在仍然剥夺了移民定居的权利。其中一个后果就是移民的子女缺乏合适的教育机会。不同的中国城市有不同的针对移民工子女的政策，移民工子女能否得到足够的教育机会取决于移民工子女教育与所在城市经济增长的联系。比如，瑞安是浙江省的一个县级市，以劳动密集型行业为主，由于人口增长率降低而缺乏劳动力。该市对移民工子女提供的教育就比较充分，因为当地官员希望吸引移民工并将他们的子女培养成未来的工人。相反，北京市的发展目标是建立知识经济，因此对移民工采取了不欢迎的态度。尽管由于人口增长率降低让很多学校招不满学生，但北京市仍不鼓励当地学校招收移民工子女。也就是说，一个城市是否为移民工子女提供教育是有选择的，视当地经济发展的目标而定。由此，增长共识损害了移民工家庭获取未来收入的能力。片面追求增长的做法在长期必将搬起石头砸自己的脚，因为中国的长期增长依赖于合格的工人的持续供给。
增长习惯的第二个负面影响是导致政府对民众权利的侵害，并可能会破坏一个保持活力和人道的社会所必需的社会纤维。这在征地和城市建设的例子中非常明显。在经济增长的名义下，许多旧的街区被变成没有任何特征的商业区或住宅区。这不只是历史景观方面令人沮丧的损失，更重要的是，居民被迫搬迁，一些人失去了他们的生活来源，原有的社会生活遭到破坏。对于政府官员来说，为了经济增长而付出这些代价是值得的，因为他们认为，少数人付出的代价带来了多数人的更大收益。但是，这样的计算忘记了这些代价不是孤立的，而是会给社会带来更多方面的影响。例如，由于旧城区被高耸的办公楼和居民楼取代，中国的大部分城市已经变得无法辨认；与此相伴的是，城市失去了它们的社会内涵和特色文化。我们在犯着一个和20世纪50年代后期破坏北京旧城同样的错误。
增长习惯的第三个负面影响是环境的恶化。中国的飞速经济增长付出了巨大的环境代价。全国超过2/3的河流被污染；大多数大城市被列入世界污染最严重的城市；沙漠离北京越来越近；黄河和长江流域的土壤不断流失。在山西，一个以煤炭采掘为主的省份，环境恶化引发的冲突不亚于一场“环境战”。但是，对大多数经济学家来说，环境恶化只是暂时的，中国需要等到环境库兹涅茨曲线的拐点才有必要开始认真的环境保护。但事实上很多环境退化，如沙漠化、水土流失和地下水的污染，并不是暂时的，而是永久性的。即使是那些暂时的环境恶化，如地表水和空气的污染，他们也给人们的健康和生计带来了高昂的成本。值得注意的是，环境库兹涅茨曲线反映的是发达国家的历史过程，在那些国家经历日益严重的环境问题的时候，环境技术欠缺且成本很高，但这些技术现在已经得到了改进而且变得比较便宜，采用这些新的环境技术也许可以让发展中国家避免经历环境库兹涅茨曲线的全过程。
总之，片面强调经济增长的倾向和科学发展观是不兼容的。实施科学发展观，提倡以人为本，就是要变以经济增长为单一目标的增长模式为关注人类发展各方面的多目标发展模式，这势必对国家治理模式以及党的领导方式提出新的挑战。
中国政府能够在过去三十年里保持中性，还因为中国共产党在弱化党的意识形态色彩，并在组织上从“党国”体制转变为“国党”体制。在20世纪80年代，“党政分开”作为政治改革的措施得到一定程度的贯彻，但是，进入20世纪90年代之后，党政合一成为趋势，“国党”体制逐步确立。“党国”体制把党的意识形态强加于国家，并以党代政，我们在共和国的前三十年为此付出了巨大的代价。从这个角度来看，“国党”体制弱化党的意识形态色彩，是对前三十年的一个校正。然而，完全失去了意识形态方面的追求，党作为一个组织也将面临一系列的危险，其中最严重的，是党会变成各种利益集团角力的场所，而不是带领中国走向美好明天的统一的政治力量。党的吸引力首先应该来自党对中国美好未来的畅想。把乌托邦当做可得的现实来追求会造成“大跃进”式的灾难，但是，失去了乌托邦的理想，党就要失去方向。另一方面，党在中国社会里仍然扮演着无可替代的角色，因此，当意识形态认同不再是入党的必要条件之后，党就很容易变成投机者钻营的场所，甚至有演变成被利益集团操纵的工具的危险。
这方面的一个例证是垄断集团的形成及其对国家政策的左右。经过20世纪90年代和21世纪初期的改制浪潮，国有企业的数量已经大大下降，剩下没有改的，要么是受到国家产业政策保护的企业，要么是拥有垄断地位的企业。这些企业的经营者亦官亦商，既得到作为商人的好处，也同时可以用官员的身份影响政府决策，以获得更多的好处。国有企业作为国家政策的执行工具的职能在弱化，而它们作为利益实体的角色在强化，继续维持它们的国有性质，弊大于利。
纵使在中央层面政府可以继续保持一个中性的态度，我们也很难保证在地方层面政府不被利益集团所利用。一个可以观察到的现象是，地方政府与商业精英的结盟越来越深。在中国，资本仍然是最稀缺的生产投入，一个地方想要迅速发展经济，最重要的任务之一就是争夺投资。地方政府为此竞相对外来资本给出优惠条件，而这些条件往往超出了一个亲商环境的需要，比如，一些城市甚至为外来资本开出超越法律的优惠条件。另一方面，地方商业精英越来越多地通过人大和政协参与到地方政治决策的过程中。尽管这表明人代会和政协在地方决策制定中的作用越来越重要，但商业精英对地方政治的控制使中国有可能陷入和大多数发展中国家民主化进程中所经历的同样的境地，即民主经常意味着精英统治。地方政府也有成为商业实体而非政治实体的倾向。地方政府像企业一样管理日常事务还不是太大的问题，毕竟很多发达国家的城市管理是交给私人公司完成的；问题在于，政府制定决策的方式和公司制定决策的方式一样，追求的是单一的目标，在企业这个目标是利润，在政府则是经济增长。忽略增长以外的问题使政府更容易采取偏向精英阶层的政策，而忽视大众的意愿。
新加坡是率先实行“国党”体制的国家，人民行动党没有强烈的意识形态色彩，和政府之间没有明确的界线，党的领导人基本上以政府官员的身份出现，且政府的运作也基本上和一个大公司无异。但是，“国党”体制在新加坡能够成功，很大程度上是因为它是一个城邦小国，容易实现对官员的监督。中国是一个内部差异巨大的大国，在“国党”体制下，要实现对官员的监督非常困难。当意识形态还是党的主要黏合剂的时候，对美好未来的追求可以在一定程度上起到约束官员的作用；退一步说，如果经济增长还是党所追求的主要目标，官员们的行动也还是可以因为追求经济增长而得到统一。然而，随着收入水平的提高，经济增长的要求会变得不那么迫切，拧在官员们头上的螺丝就要松动，此时如果没有意识形态的束缚，腐败和懈怠就会乘虚而入。
在过去，党政不分造成的后果是党把它的意识形态强加给政府，并由此贯彻到社会基层，从而导致一系列的问题；现在，党的意识形态弱化，党政不分造成的后果是党在组织上的松懈，党对干部失去了控制手段。过去，党的干部还要受到组织的约束；现在，党的干部、特别是地方一把手的权力几乎不受限制，在发展经济的名义下，他们几乎可以动用一切手段。在这种情况下，重提党政分开非常必要。党政分开，党委书记不再管行政事务，而是专注于对政府行政的监督，这样就可以形成一个制衡机制，使得政府首脑不能滥用权力。
在党政分开之后，党需要重建意识形态，以此指导党对政府的监督。这里的意识形态，指的是对中国未来美好社会的构想。马克思主义提出了19世纪对未来美好社会的构想。世界已经进入了21世纪，我们需要新的对未来美好社会的构想。但是，我们也必须注意到，中国已经进入一个多元化的阶段，党的意识形态要占据主导地位，就必须能够容纳其他的主张；换言之，它必须是罗尔斯意义上的重叠共识，即所有主张的公约数。这个公约数的边界还可以讨论，但是，可以肯定的是，自由民主必然是它的核心部分，因为只有自由民主，才能保证各种主张的表达。
这当然不是说我们应该在一夜之间实现全面的民主，而且，我相信，这样做只会给我们带来灾难，而不是美好的结局。同时，我也不认为民主可以解决所有的问题，民主的精髓是在遵循预设的规则和程序条件下达成妥协，其结果当然不可能总是合意的。我所提倡的，是从合法性来源出发，实现国家治理方式的范式转变，即从寻求基于表现的合法性转变为寻求基于表现的合法性和基于程序的合法性的结合，其实质是使民众的参与更加制度化。从中国目前的情形过渡到全面民主，还有很长的路要走。过去三十年的经验告诉我们，集小步可以成就大步；民众参与的逐步制度化就是一个个进步的脚印，累积起来，就能成就中国的民主大业。
在近期，实现国家治理方式的范式转变，将有利于我们校正过去三十年单纯强调经济增长所带来的负面效应，为继续保持政府的中性性质创造条件。具体来说，范式转变在这方面至少有以下好处。
第一，它使政府可以听到一些不同的声音，这些声音来自于那些没有从片面增长中得利、或得利不多的人们。这个人群的数目可能很大，民主要求政府考虑到他们的要求。即使这部分人的数量很少，民主也可以让他们有机会发出声音。当对经济增长进行成本—收益分析时，这一点尤其重要。在成本—收益分析中，如果总体获益超过损失，也就是说，当社会中存在足够的剩余来给以损失者（潜在的）补偿的时候，经济增长就是好的。但是，这种福利计算必须以一个单一维度的测度为基础，才可以得到有意义的比较。但经济增长对生活的影响是多维的，要进行成本—收益计算，我们就必须找到一个共同的测度来使这些维度之间可以互相比较；也就是说，在生活的不同维度间必须假定存在一定形式的可替代性。但是，对很多人来说，生活的不同维度是不可替代的。比如说，一个人可以坚持要求获得洁净空气的权利，不管付给他多少钱来使他放弃这种权利都不行。公众的参与可以揭示经济增长的隐含成本，它增加了政府在经济增长的不同方式之间进行选择的可利用信息。
第二，更多的公众参与提供了一种打破政府—商业联盟的机制。这看起来似乎是一个过于乐观的主张，因为其他发展中国家的经验显示，民主不一定能恰当地发挥它的作用。但是，中国在这方面可能比其他发展中国家具备更好的条件。中国的商业精英还没有形成一个统一的社会群体，不存在那种让一个群体天生就比另一个群体具有优势的社会隔离，同样也不存在特别强大而且排他的政治群体。民众的参与对于监督大型垄断国有企业显得更为重要。发达国家也有成功的国有企业，但这些国有企业是置于民众的监督之下的。目前，价格听证会已经引入政府决策过程，但这还远远不够；价格只是表面层次的东西，更深层的东西表现在企业如何对资源进行支配上，要实现更深层的监督，必须要有更加制度化的民众参与形式。
第三，基于程序的合法性减轻了政府官员对经济增长的责任，让他们不再需要仅仅从经济表现中获得合法性，因此降低了他们片面追求增长的激励。这并不是说民主降低了政府官员给选民提供经济增长的激励，而是说，它意味着政府不需要仅仅将注意力集中于单一的指标，而这个指标很可能是经济增长。政府官员争取再次获选的激励促使他们谋求实现选民的全面利益。由于表现是中国政府获取合法性的最主要手段，政府官员的升迁主要基于一些表现指标，其中经济增长是最重要的一项。这使得政府官员有强大的动机调动他们手中的一切资源来推动更快的增长。“逼民致富”不是一句玩笑，而是很多地方的现实。政府经常采用强力的行政手段要求农民种植特定的作物，或要求城市居民在特定区域进行特定的经济活动。这些强制性的措施大多以失败告终。失败的原因之一是经济活动的多样性消失了。人们拥有的人力资本、物质资本和对风险的偏好是不同的，因此要想充分发挥他们在这些要素上的比较优势，多样化是不可避免的。因为强迫人们做同样的事情，“逼民致富”只能让民众变得更穷。
按照中国目前的准备来看，从基于表现到基于程序的合法性的转变并不是像人们所想象的那样激进的一场变革。正在展开的“第三次思想解放”将给中国带来一个发展范式的转变，从单纯强调经济增长转变为对和谐社会的追求。在一个越来越多样化的社会里，如果保证人民权利的基本程序得不到重视，那么社会和谐也就无从谈起。第三次思想解放预示着中国共产党新一波的意识形态转变，和以前几次一样，这个转变将开创中国的一个新时代；但是，与以往强调经济增长和市场建设的转变不同，这次转变更可能带来政治结构的变革。