第四节 完善集体土地所有权的制度模式选择

一、完善集体土地市场化制度模式

在集体土地所有权制度的诸多问题中，最为核心的就是集体土地所有权主体非法律人格化的问题。为了解决这一问题，学者围绕农村土地所有权的归属提出了改革农村土地所有权的很多主张，主要有以下三种：

（一）国有化模式

国有化模式论者的主张是将集体土地所有权转变为国家所有权。其基本思路是在集体土地国有化的同时，赋予农民以永久性的土地使用权，并向农民收取适当的税费。理由主要有：一是集体土地国有化基本上能够克服所有权主体非法律人格化的问题，所有权归属明确；二是集体土地国有化有利于加强国家对土地的集中管理和宏观经济调控，有利于土地规划的实施，有利于土地资源的合理开发和保护，有利于国土综合整治和合理开发利用，有利于土地资源的统一规划和跨区流动等；三是集体土地国有化可以有效降低乡村干部滥用权力，利用土地谋取私利现象；四是集体土地国有化使得农民拥有了永久性的土地使用权，权利状态稳定，有利于加强农民对土地投入的积极性，提高土地利用效率；五是集体土地国有化不会导致土地兼并，并可以有效实施土地的规模化经营。

也有反对实行国有化模式的观点，主要因为：一是认为土地历来在农民心中具有非常重要的位置，国有化措施难以被农民从心理上接受。该观点还引证1956年6月15日农业部长廖鲁言在第一届全国人大第三次会议上所作的《关于高级农业生产合作社示范章程（草案）的说明》中的论据，指出“为什么高级社实行集体所有，而不实行国有？这是因为，土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行土地国有，反而可能引起农民的误解”。二是认为从中国革命和集体土地所有权形成的历史过程可以看出，集体土地所有权是由农民私人土地所有权转变而来的，社会主义改造时期之所以没有实行国有化，也源于中国共产党与广大农民之间的政治契约，国有化措施无疑是对这种政治契约的彻底破坏，难以为农民接受，也可能会造成社会经济和政治的动荡。三是认为没有可行的国有化的方式。因为如果有偿，国家没有相当财力，而如果采取无偿，则有难以预测的政治风险。四是认为实现国有化，将彻底改变集体土地所有权的归属，甚至改变农村集体所有制经济的性质，农村集体经济组织在失去其土地所有权后其凝聚力何在，如何存在和运行将成为必须面对的问题。同时，笔者认为，国有化的组织运营成本高昂，土地国有化以后，由政府直接与上亿的作为土地使用者的农民个人或农户发生土地使用关系，这对政府来说是巨大的挑战，国家所有权的实现方式也将是不容回避的问题。而且，如果对集体土地所有权实行国有化，还会产生中央政府和地方政府的地权矛盾，同样无法解决集体土地所有权主体虚位的问题，其权利的实现还需要诸多中间环节，不仅成本高昂而且可能造成新的土地所有权主体虚置的现象，因此并不现实。

（二）私有化模式

私有化就是将现有农村集体土地全部分配给农民个人所有。针对农村集体土地制度中存在的种种弊端，有些学者提出取消农村集体所有制，恢复新中国成立初期实行的土地私有制。私有化论者的主要理由是：（1）在土地私有的情况下，农民不仅拥有自主的权利，能够对自己的财产拥有发言权，农民才能改变自己的身份，更加富有。（2）中国土地的集体所有制中行使所有权的主体不明确是没有解决、未来也不可能解决的难题，而建立在集体土地所有权之上的用益物权制度由于存在期限性，并仅仅具有相对的稳定性，因此农民可能短视经营，这对农村经济的发展来说是一个制度性障碍，土地利用效率也相对为低。相反，农村集体土地私有化能够保障农民在土地上的近期和远期收益权，促进农民对土地的投入，因为土地私有制产权配置明确，农民可以享有最充分最完整的土地权利，激发农民利用土地、增加土地投入的积极性。（3）集体土地的私有化有利于促进农村集体土地的流转，从而能够以市场为手段对土地资源进行配置，优化有限的土地资源。因为土地个人所有制度的建立可以确保农民土地财产权利的稳定性，为农村土地市场和土地流转机制的建立提供法理依据，从而实现农村土地资源的合理配置和持续利用。（4）土地私有制是最有效率的土地制度，私有化可以有效地提高农村土地利用效率。（5）从马克思主义的观点来看，重建农民的土地所有制度是理想的土地制度模式，而重建农村土地所有制的最好方式就是农村土地私有。“毫无疑问，以承包为内容的土地私营是符合中国农村实际的一个正确选择。现在的公有私营造成了对稀缺资源——土地使用上的大锅饭，未能形成土地的长期投资机制，难以构造出节约型农业发展模式。考虑用农民所有制取代集体所有制，是完全符合理论和实际发展逻辑的。”

但是反对私有化模式的观点认为：一是实行私有制与我国社会主义国情不符，政治上不具有可操作性。二是私有化首先要解决分配制度问题，因为在我国，农民具有很强的平均化的“公平”意识，“不患寡而患不均”的思想仍然十分盛行，何种分配方案能达到广大农民心目中的公平要求？由于土地涉及的利益关系重大，稍有不慎，将会酿成严重的社会问题。同时，私有化方案在实施上也几乎无法操作。三是即便可以实现集体土地在现行农民中的公平分配，那么从全社会来看，形成的局面就是城市的国家土地所有权与农村的农民私人土地所有权并存，这种分配对城市而言是否公平，是否会引起城市和农村的矛盾？四是私有化可能会带来土地兼并，导致贫富两极分化。集体土地的社会保障功能也无法保证，因此而引致的一系列严重的社会问题必将接踵而至。五是土地私有化会使土地越来越分散，使国家对农民土地利用行为的监管更为困难，并且，即便在土地私有制的国家，因土地私有带来的种种社会问题也不断显现，国家也不断采取各种措施限制私人的土地所有权，我国农村土地如果实行私有化，也将面临这一系列问题。六是从收益上看，土地私有和土地微观配置之间并不存在内在的因果关系。即使在土地私有制的国家，土地的私有和私人利用也不再是绝对的个人行为，要受到很多强制性规则的限制。

反对土地私有化者的观点值得赞同，除了上述分析的中国农村土地不可私有化的原因之外，还有以下原因：（1）从政治层面分析，实行土地私有不仅会面临来自政治上各方面的阻力，也可能会造成社会的贫富不均，并造成社会的不稳定。而且，即便土地私有在政治上获得认可，也难以形成具有操作性的方案。况且中国土地资源比较贫乏，人地关系高度紧张，土地私有的难度极大。如何分配土地才能达到公平，为民众和社会接受？这些都存在着一些严重的问题需要解决。（2）从理论上讲，土地的私有权利配置与土地利用的高效率并无必然联系，其中关键的可能是法律制度的设计本身。从国外土地制度选择也可以看出，很多国家也实行土地公有制，其土地利用效率也很高。（3）从实际操作层面来说，在中国实行土地私有也难以找到合理的分配模式。对于土地私有化过程中土地如何分配，有观点主张尽量恢复土改后的土地分配格局，实现历史回归，其实这是一种理想主义，很难付诸实施。在中国目前的社会转型时期，有各种各样的矛盾和冲突，其间的利益分配关系十分微妙，进行任何一项改革和创新都需要做深入的调查和分析，而不能靠拍脑袋来决定。另外，我们也必须注意，农村土地使用权流转制度的构建并非必须以土地私有为前提，相反，在土地公有制的情况下，土地使用权本身具有财产价值，进入交易市场，并没有什么理论障碍，而关键是如何完善土地使用权制度。

（三）集体土地所有权改良模式

集体土地所有权改良模式是指通过明确集体所有权主体、设置和保障农民的土地使用权以及完善土地管理体系等方式，克服集体土地所有权制度现存制度的种种弊端，切实调动农民的生产积极性，平衡个人与集体的利益关系，实现土地资源的保护和有效利用，以及农业和乡村建设事业的协调发展。此种模式主张保留农村土地的集体所有，在此基础上，在集体所有权主体的明晰、集体所有权的行使和实现方式、土地权利体系、土地管理方式等方面予以改革完善，以克服现行集体土地所有权制度存在的种种弊端。这是一种渐进式、改良式的模式，不发生所有制和所有权的根本性变革，只是现行制度的内部完善。该模式的优点是：不会因大的制度变迁导致社会动荡，避免了因大的制度变迁而导致的变迁成本，有利于社会稳定，符合我国渐进式改革的方针，容易为广大农民所接受，具有可操作性。缺点是时间成本高；从产权明晰度上讲，集体所有制没有私人所有制那样明确，其运行机制也较私人所有制复杂，集体所有制运行、实施和监督的成本也较私人所有制高昂。

通过比较可以看出，各种模式各有其利弊。从中国的现实实际出发，改良模式是我们比较务实的选择，因为，首先，在中国目前私权尚不够发达，政治因素在社会发展中居于核心位置的情形下，政治上不符合国情的改革方案，不仅得不到中央政府的支持，还可能引起社会问题。其次，改革是要付出成本的，改革方案的设计要考虑成本和收益。一般来说，改革力度越大，成本也会越高。改革的目的是为了促进社会经济的良性发展，提高经济运行效率，增进社会总福利。这就要求改革的总收益要大于总成本，改革才具有合理性。在一个和平、稳定的社会中，采取一种渐进式改革能够解决的社会矛盾，总比采取激进的方式要好。再次，改革本身需要法律的支持，改革的成果要得到法律的确认，所以，改革方案必须要符合目前法律的基本原则和精神。这一要求需要对改革方案进行综合的考量和平衡。从中国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律来看，农村的集体土地所有权已经成为一项不可动摇的原则。

二、完善中国集体土地所有权法律制度的路径

（一）弱化集体土地所有权的政治隐喻，纯化集体土地所有权的私权特性

集体土地所有权是一个与社会主义关联起来，具有社会主义的潜在内涵的一个所有权形态。从集体土地所有权制度建立的过程来看，集体土地所有权是传统的社会主义的价值目标与中国的具体实践相结合的结果，是农民个体的土地所有权聚合在一起形成的一种所有权形态，集体土地所有权身上负载着集体主体与社会主义的价值观念与伦理道德。集体土地所有权的建立是为了扬弃土地归属于不同的农民个体所可能造成的弊端，实现土地共同支配，利益共享，实现共同富富裕。集体土地所有权中渗透着传统社会主义的政治理想，也是兑现中国共产党与农民在新民主主义革命中缔结的政治契约的重要环节，集体土地所有权的确保与维护具有重大的政治伦理价值，这一内涵直到今天仍然为我们所珍视。但是，实际上，我们不能认为过去的正当性在今天仍然具有意义。今天的农村经济发展情况已经不同于新中国成立初期及其以后的时期，这一差异要求我们必须重新审视我们制度设计的正当性。笔者认为，在未来集体土地所有权制度的改良过程中，承认集体土地所有权的私权属性，并据此而设计相应的规则，是切实可行的选择。

（二）贯彻平等原则，保证实现集体土地与城市土地“同地、同权、同价”

平等原则不仅是物权法的基本原则，更是社会主义市场经济的基本原则之一。土地是财富之母，是人类社会最重要的、必不可少的物质财富之一。因此土地权利的创设与流转等一系列涉及土地利用和分配的制度设计都应该遵循物权法的基本原则，特别是针对我国土地实践中存在的二元结构现状，应对现行土地制度进行一定的改革，实现城市土地和集体土地的平等利用。坚持国家土地和农村集体土地的一体承认、平等保护的原则，就要求我们要坚持物权主体平等；在发生物权纠纷时针对各个主体适用平等规则解决纠纷；在物权受到侵害后对各个主体的物权平等保护。

结合以上对于我国土地二元结构的分析，可以看出，土地二元结构形成的根源在于我国土地所有权制度的分裂，根据我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定，将土地所有权分为国家土地所有权与集体所有权，根据平等保护原则，二者理应享有同样的权能，受到物权法的同等保护，然而实践中，集体所有权与土地所有权相比，其权能并不健全，并且其行使和利用受到法律的严格限制，无法达到集体土地和城市土地的“同地、同权、同价”。所以，未来为了贯彻物权法的平等原则，应该改革具体立法，减少对于集体所有权和使用权的限制，强调国有土地所有权与集体土地所有权的平等地位。

（三）集体土地所有权法律人格化：从所有制向集体成员共同所有权转变

集体土地所有权制度的设计初衷和立法缺陷决定了它在实践中的尴尬。首先，它并不是真正建立在成员自愿参加的基础上，成员意志也不能在其中进行表达。相反，在某种意义上，它倒成了国家意志传输的工具，并异化成为国家权力形态。其次，集体土地所有权的利益分配机制存在缺陷。集体成员所享有的权利是不完整的，其利益分割机制也忽略了形成集体财产之初参加集体的那些个人带入集体的资产份额的差别，这表明附着在集体土地所有权上的利益是无法个人化的。最后，它没有给参加者设置公平的退出通道，个人财产一旦成为集体财产，就不可能再成为个人财产；而带个人财产与不带个人财产进入集体的人，在其退出集体时没有任何区别。然而，所有权是一个法律概念，共同所有权与所有制有相似之处，但是共同所有权对于集体中的个人利益保护更为有利，它是建立在自愿参加的基础之上。其具有可个人化的利益分割机制。共同所有权本质上是个人所有权的复合体，因此这个所有权及其衍生物也必须能够依一定法则在个人所有者之间进行分割，否则必将导致相互的利益侵占。而集体土地所有权设计为一种集体共同所有权，也为成员进出集体这一团体提供了公平的法律机制。

因此，集体土地所有权制度设计向集体土地共同所有权的转变是符合市场经济发展要求的，其尊重个人权利，保障个人自由。土地所有权归国家和集体所有的公有制是基础，但如何实现集体所有权，打破我国土地制度的二元分割却是目前不得不解决的问题。

（四）加强农民个人土地权利保护，正确处理集体地权与农民个人地权冲突

从农村土地物权制度运作的方式来看，农村土地上存在着两类土地权利：一类是农民集体的土地权利，主要是集体土地所有权以及集体土地所有权代行主体以集体土地所有权为基础而行使的对集体土地进行管理与经营的权利；一类是农民个体对集体土地所拥有的土地权利，即农民作为集体共有人之一所享有的权利，农民所享有的土地承包经营权、宅基地使用权以及农民或者其他主体享有的建设用地使用权。在集体土地物权制度运行过程中，两类土地权利呈现出相互依存的一面，但也呈现出矛盾与冲突的一面。首先，集体土地所有权的本质属性决定了成员的个体意志必须集合成一个新的团体意志以后，才能借助于一定组织来行使或者集体地权必须个体化为农民个人的土地物权从而实现对全部集体土地或者部分集体土地的支配。而集体意志的形成过程是集体共有人之间意志进行冲突的过程，也是一个民主决策的过程，从而会导致一定程度的集体地权与农民个人地权之间的冲突。其次，集体地权个人化过程中的集体地权与成员权的冲突在实践中主要表现为农村土地承包中的集体地权与成员权的冲突和宅基地使用权设定中的集体地权与农民成员权的冲突。最后，在集体土地收益或补偿款分配中也存在集体地权与成员权的冲突，集体土地通过非平均分配的各种方式（出租、出让、入股）交给非集体的成员或者集体中的个别成员使用，集体可以相应取得土地收益，而这些收益是属于集体成员共有的，而在农村集体收益的具体分配过程中，会发生集体收益分配纠纷案件，主要是指村、乡（镇）集体经济组织、村民委员会、村民小组与集体成员之间发生的争议。而这种纠纷多发生在城乡结合部以及农村非农民经济相对比较发达的地区。

解决农民问题的关键在于确保农民个人的基本权利，而农民与土地之间的密切关系决定了我们应该加强对于农民土地权利的特殊保护并反映在立法当中。首先，应该明确集体成员对集体土地的权利，即农民的集体成员权具体包括哪些方面和内容，即包括承包经营权、宅基地分配权、征地补偿权、集体福利分配权等经济权利和参与管理权、投票权、选举与被选举权等民主管理权利。对此，我国《物权法》在完善集体成员对集体土地的权利方面有很大突破，第59条以列举的方式规定了需要由集体成员依照法定程序共同决定的事项，它涵盖了需要由集体成员共同决定事项的绝大多数事项。第62条要求集体经济组织或者村民委员会、村民小组公布集体财产的状况。第63条赋予了利益受到侵害的集体成员向法院要求撤销集体经济组织、村民委员会或者其他负责人的决定的权利。但是仍然不够充分：第一，就第59条规定而言，它遗漏了宅基地使用权分配方案与农村建设用地使用权的设定等均须由集体成员来决定的事项。在理论上，一切涉及在集体土地上设定物权的处分行为与其他的一切对集体土地的使用产生重大影响的决策都应当由集体成员共同做出。第二，《物权法》应当明确集体成员以法律与集体承包方案或宅基地使用权的权利。集体土地所有权主要通过为集体成员设定土地承包经营权与宅基地使用权的方式运作，一旦全体成员共同决定进行土地承包，集体成员应当有权要求通过公平的承包获得土地承包经营权。第三，《物权法》应当明确集体成员对集体土地收益与土地补偿款的分配请求权。其次，物权法应建立全面的集体成员对集体土地所有权代行主体的监督权机制。