第五节 完善集体地权结构会促进土地流转改革

一、集体土地所有权兼具公益性和私益性

在集体土地所有权制度在实践中遇到种种障碍之后，我们开始不断探索集体土地所有权制度的出路。对集体土地所有权进行分裂，分割为不同的使用权类型，并进行相应的权利配置，无疑是目前比较成功的路径选择。

由于土地特殊的自然属性所决定，土地所有权制度与一般财产所有相比，虽然都是所有权，但是仍然存在很大的差异，即土地不仅具有私法财产权性质，而且具有很强的公共属性，这在我国尤为典型。正是立法上一方面认为集体土地所有权是国家所有权，但是又认为其不是纯粹的国家所有权，是中间的国家所有权。在这一理论之上，对集体土地所有权权利结构的设计也试图想突出这一特征，并解决其中的公共属性和私权属性的冲突。实践证明这一尝试并无太大意义。

土地所有权所涵摄的利益，不仅仅具有个人的属性，它还具有整体的属性，它要为全体社会成员的利益而存在。这是集体土地所有权存在的根本所在。纵观世界其他国家的土地所有权制度，都注意到了土地所有权的公益性和私益性两个相反的方面。即便在实行土地私有制的国家，立法者也十分重视正确处理土地权利所蕴含的利益中的两个不同方面并合理地进行制度设计。在美国，50%以上的土地属于联邦政府或者州政府所有，国家基于公共利益，可以用行政方式取得私人所拥有的土地。而即便是私人所有的土地，国家也常常在法律上对之加以限制。事实上，作为一种普遍现象，在土地私有制的国家，“当今土地所有权的社会义务性首先体现在保护公共利益的公法性法律规范之中，它们在重要性和实际意义方面排挤了主要用于平衡个体权利的私法。尤其是城市的土地所有权受到大量限制，他们的建造方式和范围决定于公法上对各块土地如何利用的规划决定”。我们已经不得不承认，土地所有权人对于土地的利用并不是随意的，其对于土地进行利用的方式以及利用的程度等都受到规划法律的限制，现代法律上对土地所有权的公益性的关注已远远超过了其私益性。

认识集体土地所有权的公共利益属性和私权利益属性对合理配置农村集体土地权利，公正处理集体土地所有权权益具有重大的理论意义和现实意义。

从理论上说，我们必须正确处理好土地公益性与私益性之间的关系，决不可单纯强调其中的某一方面。我们过去强调“一大二公”，强调国家利益的至上性，使我们走了一段弯路。在反思的过程中，我们已经认识到了私权的重要性。为了改变专制主义和计划经济忽视个人利益，压制私权的状况，构建权利体系，强化权利意识成为目前我国社会发展的核心问题所在。正因为此，《民法通则》中，第5条规定了“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”这一内容。这一规定受到我国法学界的高度重视，在其后的研究中大多将这一原则概括为公民和法人合法的民事权益不受侵犯原则。有学者指出：“新中国成立以后的很长一段时间，特别是在‘文化大革命’的十年浩劫中，公民的权利受到极度的摧残和蹂躏，导致人性沦丧，政治专权，国力衰弱，其惨痛的教训为后世中国人所汲取，故在民法中确立权利神圣的原则殊为必要，它是民法各项原则之首。”所以，基于中国过去长期漠视权利最终导致历史悲剧教训的总结，我们必须在理论上厘清私权与公权、私益与公益之间的关系。同时，我们还必须防止步入另一个极端，防止因矫枉过正而可能带来的新矛盾和损失。

而从实践方面来看，区分集体土地所有权的公益性和私益性，对于促进集体土地市场化改革，完善集体土地所有权法律制度具有十分重要的意义。集体土地的市场化改革，就是让市场对集体土地资源进行分配，它可以使得在行政权力配置模式下或者行政权力主导配置下的一些弊端得以消除，而市场配置模式下的优势得以发挥。

由于我国实行土地的社会主义公有制，个人不能拥有土地所有权，社会成员对土地的私益性需求主要通过各种土地使用权体现。过去，我国对土地公益性强调过多，相比之下对农村居民和城镇居民对土地的私益使用保护较弱，土地的利用效率低下，阻碍了社会生产力的发展。今后我们在强调土地公有权的重要性并予以严格保护的同时，也应重视公有土地的私益性，提升单位和个人的土地使用权的重要性并加强对其保护的力度，进一步理顺我国土地公益性与私益性之间的关系，使土地公有制的优越性得以充分发挥。

二、确立集体土地使用权与集体土地所有权平等原则

由于土地是十分稀缺、不可移动的自然资源，因此土地所有权制度成为各国基本的法律制度，我国也不例外。加上我国《物权法》对所有权的重视和强化，因此土地所有权天然地具有优越地位，优先于建立在土地所有权制度之上的其他土地他项物权。土地所有权具有优位性和绝对性，而土地使用权则处于劣后和弱势地位。这对于保护集体土地使用权人的合法权益，保护广大人民群众的合法权益，极为不利，因为集体土地所有权人和集体土地使用权人地位不平等，利益也不均衡。根据中国土地制度的现状，笔者认为，应该建立集体土地使用权和集体土地所有权地位平等原则。

从历史上看，19世纪以前，各国土地制度都将土地所有权制度放在核心位置，赋予土地所有权以排他性和绝对性，土地所有权人对土地拥有完整的支配权，而土地使用权人则仅仅拥有相对的、不完全的权利，只能行使土地所有权的部分权能。这样一来，在社会上也形成了类似于中国目前所存在的所有权优于使用权的状态，其结果是土地所有权人基于自己的所有权地位，剥削和压迫土地使用权人，这在当时的情境下，不仅与所宣扬的资本主义平等竞争相违背，而且也不利于资本主义的发展。所以，从19世纪末及其以后的资本主义发展过程中，社会上出现了“土地所有权的现代化”的强烈要求，即主张改变土地所有权为中心的土地立法，转换为以土地的现实利用人保护为中心的土地立法。20世纪开始，各国土地立法纷纷对土地所有权的绝对性加以限制，提高土地利用人的地位，由此产生了“土地所有权向土地用益权让步”的现象。这一现象，一方面体现在土地用益权的类型随着社会的发展不断扩张，同时也体现在土地所有权与土地利用权相分离时，提高并强化土地使用权人的法律地位，使之得以与土地所有权人相抗衡。提升和强化土地使用权人地位的手段主要有：确保土地利用权的存续期间及其在一定条件下的延展，赋予土地使用权对抗所有权的效力，以及赋予土地使用人在期满时的有益费用偿还请求权、工作物取回请求权或买取请求权等。

我国实行土地国家所有权制度，个人不能拥有土地，这是由我国社会主义公有制经济制度所决定的，当然具有其合理性与优越性。但新中国成立以后的几十年发展过程中，我国土地公有制的优越性不但未能在经济上充分实现，相反，土地的公有制反倒造成了土地资源的破坏与浪费，土地使用权人基于土地使用权而产生的利益也无法得到保障，这与过分强调土地的公有制，忽视对土地的实际利用是分不开的。从1979年改革开放以来，我国在农村实行了土地承包经营制度，改“集体所有，集体使用收益”为“集体所有，农民使用收益”，并在强化集体土地承包经营权等使用权的物权性方面给予制度保障。这为改革中国农民集体土地所有权制度奠定了重要基础。

事实证明，在中国现行的土地国家所有制的基础上，建立完善的集体土地使用权制度，并大胆创新，是未来改革的方向。总体上，我们必须强化集体土地使用权的地位，使其能够与集体土地所有权相抗衡，这就要求确立集体土地所有权与集体土地用益物权平等原则。

确立集体土地使用权与集体土地所有权地位平等原则有广泛的社会经济基础，在理论上也有合理性。在现代市场经济社会，财产归属与财产利用的分离是现代社会的一个普遍现象，在利用他人所有的财产中，存在着财产利用人的独立权利和财产权益，这种独立的财产权益应该被认为是一种私有的财产权利，这在法理上并不存在障碍。现实社会实践中，不承认集体土地使用权的私有财产属性是十分有害的。众所周知，在中国城市化进程中，经常发生的拆迁冲突和矛盾很难解决，因为在多数人的认识中，他们根本没有将集体土地使用权作为财产，他们也自然没有充分考虑被拆迁主体的利益，所以各种冲突和矛盾也就成为必然，因为他们没有获得充分的对价，因此交易就不可能公平。