第一节 公平效率需求的技能观

综观主要发达国家（美国、英国、法国、德国、俄罗斯、日本）的教育改革，似乎都以“公平·效率·需求”作为主旋律，其中“需求”起着杠杆作用而具有两重性、时效性、超前性三大特征；虽说教育改革历程漫长而又曲折，但要用简单扼要的文字来概括，也就是“三个词六个字”，即公平·效率·需求，并且执鞭任教者的技能观随着教育需求变化应当与时俱进。

一、教育公平规范资格证书

当今国际社会遵循教育公平理念，倡导每个人都享有接受义务教育的平等权利，都有追求适合自身需要的个性发展以及通过努力成才的合法权益。所谓教育公平，即指每个人在身心发展和智能开发方面具有平等的权利或机遇。实现国民教育的机会均等，特别是规定的义务教育必须得到贯彻落实，每一个适龄儿童都有接受教育的权利，应为所有适龄儿童提供平等受义务教育的机会；公平而又公正地对待每一个学生、有力地促进青少年身心健康发展，这是公共教育行政部门的崇高职责与理想目标，也是各国积极主张和贯彻落实的教育理念。

教育公平的理念能否真正得到实现，主要体现在各国政府对义务教育的法律政策规定和公共财政经费投入，其中包括有力、有效地贯彻落实教师资格证书制度。只有好的教师，才能实施好的教育；尤其在义务教育阶段，才能真正保障接受义务教育的所有学生都可以受到持有教师资格证书的执鞭者、达到规定专业技能合格的任教者，进行公平公正水准以上的义务教育。

义务教育制度自欧美国家率先从19世纪下半叶开始实施普及初等教育以来，已经有100多年的历史。进入21世纪，在全球192个国家或地区中已经有170个国家宣布实施义务教育。尤其是2000年举办的有180多个国家参加的“世界教育论坛”，提出了到2015年世界各国普及面向所有儿童的免费初等教育的行动计划。现在不论是发达国家还是发展中国家，来自政府的公共经费一般都占义务教育投资总额的85%～90%，这说明教育公平理念首先体现在政府有责任举办义务教育的实际行动，并贯彻落实于政府公共经费承担义务教育的基本原则。在当今世界教育经费来源多元化背景下，各国政府对义务教育的投入却表现出基本单一的共同特点：公共财政支出应当是义务教育的主要财源。这为全体适龄儿童，特别是为处世不佳或家境贫困的儿童提供接受教育的公平机会。“以政府公共经费承担义务教育的重要意义在于，能够通过政府公共资源的再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。”

为了实现教育公平的理想目标，联合国教科文组织响亮地提出“全民教育”（education for all）的口号。1990年，由联合国教科文等国际组织在泰国宗迪恩举行“世界全民教育大会”，其最重要的议题是：在全球范围内实施全民教育，强调教育是人的基本权利，必须普及基础教育和促进教育公平，创造和提供条件满足所有人的学习需要，这一倡导所有人享有公平地接受教育的权力的思想推动了世界教育平等与民主发展进入一个新阶段，也是对世界各国政府如何制定教育政策并使之得到贯彻落实提出更高的期望和要求。2007年，经济合作与发展组织（OECD）提出的教育公平有两个维度：一是公正，即个人与社会背景不应该成为教育潜能发展的障碍；二是全纳，即要确保全民教育的最低基本标准，两者相互联系、相互影响；2009年，经济合作与发展组织提出教育公平与教育效率、社会责任相关。

自从夸美纽斯首创班级授课制的兴起到繁荣乃至普及全球，这为高举教育公平大旗从事执鞭任教的“技能型教师”提供更为宽广的教学舞台。所谓“技能型教师”，主要是指在学校课堂里的执鞭任教者应当同职业工场的技术员一样，必须掌握本职工作的技能技巧和专业知识，会用最少的课时争取最佳的教学效果，以达班级教学最优化的理想目标。在发达国家早就严格规定从事班级授课的“技能型教师”必须具备教师资格证书，这是实现教育公平理念、一视同仁地检证教育教学水平必需的明文准则或称之为通行“护照”。全面地贯彻落实技能型教师资格的“证书主义”，对保证学校教育教学质量确实是有效的，这与社会发展和教育改革的价值取向（如公平、效率、需求）密切相连。

二、教育效率提升学历层次

贯彻落实教育公平政策的教师技能观，会随教育变革以越来越复杂的形式适应社会进展的需要，主要是为一定社会的政治要求和经济发展服务。随着信息技术日新月异的知识经济时代的到来，发达国家对国民教育不断地提出更高的需求。与此同时，教育日益显示它对促进社会生产和政治经济的巨大作用。20世纪50年代西方经济学家提出“人力资本”理论，认为劳动者具有的知识、技能及其表现出来的能力是生产增长的主要因素，教育投资是人力资本投资的核心，其收益率远高于物力投资的收益率。另外，据联合国教科文组织对134个国家的统计和有关研究结果表明，国民经济增长总额中41%归因于人力资本投资的增长；人力资本投资对经济增长在知识经济时代将达到80%以上，这说明人力资本对经济发展的重要性。世界处在日趋激烈的全球化经济竞争和新科技革命的时代，在这场竞争中，谁能把握21世纪的教育，谁就能在21世纪处于主动地位。正因为如此，各国政府把教育视为参与国际间激烈竞争的一项重要战略措施，由国家主要领导人亲自领导或关心过问教育改革，主要目的是为了提高教育效率。

1957年苏联人造卫星的发射成功，震动了整个世界，尤其是欧美各国。这些国家的有识之士认识到，科学技术落后的主要原因是教育落后，必须大力发展教育事业和提高办学效率。美国以此为契机，1958年颁布的《国防教育法》是以法令的形式来确定教育在国家发展中的战略地位，如何应对人造卫星的挑战，“为了国家的安全，必须选拔我国大批的天才儿童，并进行天才教育”；必须加强各级学校自然科学、数学和外语的教学；通过教育课程改革，克服过度讲平等带来的教育发展滞后，促进能力主义教育发展；并要投入大量教育经费，振兴科学技术教育和职业教育。再则，国家的经济繁荣与其人力资本的储备密切相关，而其人力资本优劣取决于教育质量的高低。在人力资本理论激励之下，把教育投资视为各种投资中效益最高的投资之一。正因为如此，教育的作用日益受到世界各国的高度重视，20世纪60年代被称为“教育的现代化”或“教育爆发”时代；也被称为讲究教育效率的“教育课程现代化”时代。

20世纪80年代，人类社会进入前所未有的被认为“教育大改革”或“面向21世纪教育改革大讨论”时代。发达国家的教育改革的重点是调整60年代“教育爆发”后扩大化的教育结构，以及设计适应未来社会日新月异变化的教育蓝图。世界各国的教育改革方案，可以分为产业社会型教育改革模式和未来社会型教育改革模式。然而，大多数国家都在进行重视教育发展效率的产业社会型和未来社会型相结合的教育改革。“近年来，多数先进国家都把维持、提高本国的教育水准、培养优秀的国民作为国家政策的重要课题。”

当时“不论在哪个国家或者哪个地区，为面向21世纪都在独自不断地努力进行教育方面的改革与改善。”除了“公平”，“质量”是对联合国教科文组织（UNSCO）和世界经济合作组织（OECD）有关教育文献文本分析时出现频率最高的另一个关键词。欧盟把教育与培训合作的四大战略目标之一定位于提高教育和培训的质量和效益。在基础教育领域，2003年、2006年和2009年三次国际学生学业测评项目（PISA），对各国小学生英语、数学和科学课成绩进行了比较分析，使得各国政府重新关注基础教育质量。美国制订了一项主要针对中小学实施的金额为43.5亿美元的“追求一流基金”（race to top fund）计划，旨在鼓励各州政府和学校进行四个方面的改革：一是采取国际标准和评价体系为学生在大学和职场成功做准备；二是招聘、培养、挽留和奖励好教师和好校长；三是建立评价学生和教师表现的评价数据库和标准；四是使最差学校的状况得到好转。英国政府2007年公布的《儿童计划》政策白皮书提出要把教职作为硕士水准上的专门性职业，2010年正式实施“教员硕士”（MTL）学位制度，费用由国库承担，首次就有4000多人申报“教员硕士”（MTL）登记备案，从2010年4月开始履修MTL课程。MTL的特点是：重视实习、内容、进度、评价有弹性，与新任教师研修（录用的第1年）联携，有经验的教师担任指导。法国政府提出要与欧盟（EU）各国政府一起共同提高教师资格水准，从2010年度开设教职的硕士课程。日本在2001年就实施“大学院修学休业制度”，鼓励在职教师去国内外大学研究生院攻读学位，允许休假1年。

促进师资队伍优化以及顺应社会发展的需求，发达国家实施竞争淘汰式的流动机制，大胆而又妥善地试行或制定“喜糖+皮鞭”（奖励与惩罚）的教师政策措施。美国总统在国会发表的国情咨文中就强调，要贯彻落实任用优秀教师和解雇不合格教师的改革方针，呼吁最好的学校应当有最好的教师；为实现美国教育部在2001年提出“不让一个孩子掉队”的硬性目标，各州政府通过提高教师的工资待遇和特别奖励措施来吸引最优秀的教育人才，根据教师不同的学历资格或实际水平拉大报酬差距，调换不合格的教师。英国遵循竞争原理实行教师评价结果与实际收入相联系的能力工资政策，解雇不合格的教师，聘请退休的优秀教师返回课堂示范教学。日本政府为使21世纪“教育再生”，积极地探讨、制定或施行“喜糖”（奖励）+“皮鞭”（惩罚）的教师政策，这种恩威并重手段必然由此会产生正反两方面的作用。从正面作用而言，为了达到政府官僚版优化师资队伍的意图，以不同形式使教师教育更加多样化、灵活化以及效率化；不断地提高教师的学历层次，师资培养培训趋向于研究生水平的学位教育得到进一步加强。从反面影响而言，教师成为政治经济发展需要“受害者”的可能性增大，实质性教学自主和思想自由将会流于形式，政府部门利用公权力对教师人权侵害的机会在增加。再则，2008年从美国始发的国际金融危机风暴致使公共教育财政拮据，全美第二大学区（洛杉矶统合学区）在2009年4月临时解雇了约5400名公立学校的教职员；加利福尼亚州有两万多名教职员收到了临时解雇的通知。这些致使在职教师由于精神压力过大患病、工作繁忙、过劳死，甚至被学生欺侮而自杀的事件频发。发达国家为提高教育效率所采用恩威并重“喜糖+皮鞭”（奖励与惩罚）的教师政策措施所产生正反两方面的作用和影响，值得思考与镜鉴。

三、教育需求从教者技能观

纵观发达国家教育注重教育公平和效率的教师技能观演变历程，既要讲究教育公平，又须提高教育效率；而国民教育的公平与效率往往是矛盾的，有时甚至是对立的，笔者认为，处在教育公平与效率的矛盾或对立之中，主要是靠教育“需求”进行调节均衡；教育“需求”可以说是人类社会进步水准的象征，也是衡量一个国家文明程度高低的标尺，当今世界各国的教育“需求”具有两重性、时效性、超前性三个主要特征，而执鞭任教者的技能观也随之发生变化。

1．教育需求的两重性

教育“需求”的第一特征是具有两重性，当社会需要安定的时候，教育“需求”是向教育“公平”倾斜；而当社会需要发展的时候，教育“需求”却向教育“效率”侧重。教育“需求”实际上是制约与调节促进社会平稳和谐发展的杠杆，这一杠杆作用的左右上下或者轻重缓急，都可在各国教育体制改革、教育政策制定、教育内容改善、教育方法更新以及教师资质提升中得以明示或凸显。

例如，第二次世界大战以后，发达国家的国民渴望有一个医治战争创伤、恢复社会经济、能够安居乐业的和平环境，这在教育政策方面的体现就是各国政府纷纷制定延长义务教育年限的法规政策，当时教育“需求”的杠杆主要向教育公平倾斜，以保社会稳定。但是，1957年苏联卫星上天，震惊以美国为首的西方国家，认为过度地偏重教育公平会降低教育效率，甚至会影响到国家安全与经济发展。因此，美国急忙制定了《国防教育法》，这是一份重视教育效率的宣言书，强有力地触动和感染了整个世界，尤其是欧美国家20世纪60年代教育现代化的改革浪潮。60年代被称为“教育现代化”时代或称为“教育爆发”时代，为了追求教育效率，教育改革的主要目标是要求学校教育早出人才、快出人才、多出优秀人才，这场教育课程现代化的特点是“高、难、精”，即学校教育质量要提高、教育课程难度要强化、重点学科教科书要精选重编。当时美国教育学家布鲁纳提出，只要教学方法得当，甚至可以把高等数学放到小学去教。发达国家以追求效率的教育课程现代化打破了原来基础教育课程面向全体学生的一种以教育公平为重的基本格局，“高、难、精”的教育现代化课程只能满足少数尖子学生的需要，而多数学生则被放置于陪读的境地。由于不适应或跟不上教育课程的现代化，正处在反抗期阶段的有些青少年厌学弃学，甚至走上越轨犯罪的道路。由于青少年违法犯罪率扶摇直上成为严重的社会问题，这使人们尝到忽视教育公平、一味追求教育效率的苦果。因此，开始警觉、重视乃至进行必要的反省。例如，美国政府过去对黑人公平教育态度暧昧，在效率原则和公平原则之间摇摆不定，饱尝60年代末期社会动乱主要原因之一是由教育不公平引发的深刻教训，于是就在70年代进行“回到基础去”的教育课程改革，这次回归式教育改革是对60年代教育现代化轨道的修正。回到基础去，就是回到教育公平去，回到大多数学生都能适应和接受的学校教育去，这是宣告60年代大张旗鼓、全力以赴地推进“高、难、精”教育课程现代化的终结或中止，迎来的是重视教育公平并被称为“教育的人类化”时代或被称为克服“教育危机”时代。

到了20世纪80年代，世界冷战形势严峻多变，以美国为首的西方国家经济萧条，加上各国都在考虑或制定面向21世纪的国家发展战略规划。美国在自70年代以来重视教育公平、青少年违法犯罪率在下降、社会矛盾有所缓和的欣慰之中，突然警觉到全美基础教育质量正在普遍下降，1983年来自由美国教育部主导的“国家处于危机之中，教育改革势在必行”的政府咨询报告再次震动整个世界，又一次掀起以强调教育效率和提高教育质量为主导的全球性教育改革浪潮。这次全球性教育改革规模史无前例，最大特点之一是由主要发达国家的首脑亲自出马或直接导演。“教育改革”备受宠爱，成为总统竞选、国会演说和国情咨文中不可缺少的专用名词。因此，80年代被认为“教育大改革”时代或者说是“面向21世纪教育改革大讨论”时代。这次教育改革全球性浪潮伴随着人类社会迈进21世纪，迄今仍未见有所退潮或降温。但是，“教育需求的两重性”在历经尝试错误、总结经验、扬长避短的基础上正在发生质变，由过去较为单纯过分地强调教育公平或者过度地追求教育效率，开始逐步趋于融合统一，以美国为首的主要发达国家开始倡导讲究优质化教育的公平，以及重视公平的教育质量必须“更上一层楼”。类似“教育需求的两重性”特征不论是在发达国家，还是在发展中国家都会或多或少展现，只是展现的形式、层次和内容不一而已。

2．教育需求的时效性

教育需求的时效性，是教育“需求”的第二特征。任何一项具体的教育政策作用对社会经济发展需求的适应性，应该说是相对的、具有弹性的、随流动态性变化，是有时效性的。正因为如此，发达国家非常重视社会对教育“需求”时效性特征，既要不失时机地在社会对教育“需求”的最佳时期，制定能够发挥出最佳效益的教育政策，又要充分地考虑到一旦社会对此需求过了最佳时期，相应的教育政策可能也会减效或失效。所以，对制定教育政策必须考虑到两个重要因素：一是国家重大而又具有原则性的教育政策应该具有延续性和可持续性；二是具体的教育政策必须与时俱进、突出重点、不断地更新。

例如，第二次世界大战之后，发达国家着力恢复国民经济，需要劳动者素质达到应有的水平，当时教育政策重点是抓义务教育普及；20世纪60年代，随生产方式多样化，需要适应各生产领域并有一定职业知识的劳动者，当时教育政策重点之一是在普及义务教育基础上促进后期中等教育发展，60年代可以说是中等职业教育大发展时期；70年代，为消除60年代末社会动乱的后遗症，实现教育公平的呼声甚高，当时教育政策重点之一是在普及中等教育基础上推进高等教育的大众化；80年代，为了面向21世纪，社会发展需要高学历、高技能、高水平的人才，当时教育政策重点之一是在高等教育大众化基础上发展研究生教育；90年代，为适应产业结构调整和新经济时代的到来，当时教育政策重点之一是在研究生教育达到一定规模基础上着力发展面向在职人员的研究生教育。因此，有力地推进了高层次职业技术教育的实质性发展。进入21世纪，随着科学技术日新月异和全球化知识经济时代的到来，现在教育政策重点是在高学历化社会基础上倡导终身学习理念，创建学习型社区以及推进丰富多样、有弹性的信息化远程教育。

上述的发达国家制定教育政策的重点，是对“教育需求时效性”共同具有的时代特征。如果涉及各国对“教育需求时效性”而制定的具体教育政策，那就是形式多样，因时代发展和实际需要而不同。

3．教育需求的超前性

教育需求的超前性，应该说是教育“需求”的第三特征。教育实际上是一项“十年树木，百年树人”周期长的战略性事业，为使教育不滞后于社会经济发展，对教育需求预测或规划必须具有“超前性”，也就是由政府去适应或主导的教育需求必须先驱于社会经济发展的前列。发达国家对“教育需求超前性”主要反映在制定教育规划中，如“美国2061年计划”就是以培养2061年（哈雷彗星再次接近地球）的高素质公民为目标的。

教育规划有长期的，也有中期的和短期的。有些教育规划和政策并不一定要等到条件成熟之后才允许出台或实际运作，可以适当超前试行或付诸实施，然后在运作过程中逐步去创造条件使之完善。各国政府往往是通过规划纲要或特殊政策有效地发挥教育的功能及其作用。例如，美国出台《2007年至2012年教育战略规划》,2009年国会通过了7870亿美元《美国复苏与再投资法案》，其中安排1000亿美元用于支持教育，这是美国历史上最大一项联邦教育拨款；英国规划未来10年《儿童计划——创造更美好的未来》；法国制定未来10～15年教育发展的新体制《学校未来的导向与纲要法》；德国提出指导未来若干年经济、社会改革与发展的《2010年议程》；日本通过《教育振兴基本计划》；俄罗斯连续颁布《联邦教育发展纲要》、《俄罗斯联邦国民教育要义》、《俄罗斯2001年至2010年连续师范教育发展大纲》、《2010年前俄罗斯教育现代化构想》、《2006年至2010年联邦教育发展目标大纲》、《2020年前的俄罗斯教育——服务于知识经济的教育模式》等一系列教育法令与纲领。现在“世界各国教育战略规划与重大政策无不体现着政府从宏观上对教育发展进程与方向的调控。”“教育需求超前性”已被视为国家教育改革和发展战略的重要一环，关键在于制定的教育规划等的贯彻落实，重要的是向国民提供更为优质的教育服务。

纵观教育需求，既有长期的国家教育结构调整的价值取向，又有中期的教育制度改革的人才需求，也有短期的行之有效的政策措施，这些可以说是主要发达国家教育发展需求具有“两重性”、“时效性”、“超前性”特征的缩影之一。也就是说，当社会需要安定的时候，教育“需求”的杠杆向“公平”一方倾斜；而在社会注重发展阶段，教育“需求”的杠杆却向“效率”一方倾斜。教育“需求”是在不断显示出“两重性”的同时，还具有“时效性”和“超前性”的特征。所谓时效性，即指社会发展对于某一教育“需求”会呈现一个最佳时效期；所谓“超前性”，就是人类社会进步需要教育改革和发展适度超前，并能不断地发挥出奠基导引的作用。然而，当今世界各国政府都为调节与缓和现代教育“公平·效率·需求”的社会矛盾而陷于烦恼或正在努力设法通过改革摆脱困境。与此同时，不少教师处在诸多社会矛盾和教学困惑之中难以“独善其身”。

20世纪是把重视教育公平及其数量普及作为教育发展的主流，但要质量好又要贯彻公平理念与尊重个性原则并驾齐驱相当困难，面临不少两难性课题及其困惑，由于各国政治经济、社会文化、教育发展的状况不一，为此而采取的教育政策和解救措施各不相同，其共同点就是要适应社会变革推进教育优质化，主要体现在树立教育优质化理念，精简组织机构和优化师资队伍，引进市场竞争机制提升教育质量，这一趋势既表明世界教育改革的主要动向，又提出21世纪教育发展的研究课题。虽说教育优质化形式多样，但价值取向却很相同：一是在追求卓越目标基础上的教育公平；二是为全国教育事业均衡发展，但要力求教育质量不断向上；三是为实现国家发展战略合理均衡教育资源，但须引进市场竞争机制，以达公平、公正、有效、优化的目标。正因为如此，发达国家教育趋向均权化，法国、俄罗斯和日本设法把迄今高度集中的教育权力与义务委托给地方或民间负责，而一向具有浓厚地方分权色彩的美国和英国以及各州拥有“文化主权”的德国却在强化中央教育行政机构的权限与职责，尤其是美国、英国逐步加强中央政府对全国教育发展的指导和监督。与此同时，美英两国积极倡导放权给学校，让学校拥有更多的办学自主权以及扩大家长和学生选择学校的权利，美国、英国兴起“特许学校”和“自治直接拨款学校”就是探索教育发展优质高效的典范。这些是发达国家的共同特征，但在具体实施方面各具特色或者各有侧重点。

进入21世纪，教育公平·效率·需求教师的技能观正在与时俱进，持有教师资格证书者已经不能说具备了从事教职所必需的资质能力。现在发达国家喜欢聘请一些没有取得教师资格证书的有识之士和能工巧匠到中小学担任教学工作并使之发挥积极效用，而这种有违于法定规则（教师资格证书制度）的做法是否真能为促进教育质量提升带来良机，给学生个性发展增添新的活力，还有待于实践效用的进一步检证。因此，基于公平·效率·需求技能观的教师资格“证书主义”对于教育教学的实际作用和社会影响是在何种程度上最为合适以及最为有效，值得倍加关注和深入探究。