6 经济特区旅游立法思考

[内容摘要] 旅游立法活动是旅游事业发展的必然产物，其宗旨是制定调整旅游活动关系的一系列法律规范，以保证旅游事业健康发展。汕头市由于优越的地理位置和悠久的历史，具有良好的旅游发展空间，但是由于我国旅游业立法的不够完善，阻碍汕头旅游业的快速发展。本文拟以汕头经济特区为例，对我国旅游业立法问题进行探讨，进一步对汕头利用特区立法权保护、促进建设旅游强市工作提出粗浅的看法。

[关键词] 特区，旅游，立法，对策。

旅游立法工作是健全国家法制的重要内容，是国家对旅游事业加强宏观控制的重要措施，也是旅游事业健康发展的保障。汕头位于我国东南沿海，比邻港澳，与台湾隔海相望，自然条件优越。目前汕头市旅游业仍以城市旅游为主体，旅游发展的主动因素是商务和公务型旅游吸引要素，旅游景点和其他旅游吸引物是本地和部分外地客人的吸引源和活动载体，是区域旅游发展的补充性动力。汕头市的旅游资源具有良好的可开发性和可组织性，而且市场前景广阔，建设高品位的观光度假产品的条件是好的，可望观光度假产品在规划中远期成为主动力之一。

广东正在建设文化大省，在率先基本实现现代化进程的推进，经过区划调整后的汕头经济体系在市场经济中的地位及经济活力，将面临更大的发展机遇。汕头在推进城市化进程中也有不少优势，一是汕头有建设城市化的良好环境，好山、好水、好空气，食品资源的丰富在全国也是少见的；二是作为百载商埠，特别是经过20年的特区建设，整体人口的城市化意识有所增强，城市意识大大提高；三是人们有实现城市化的迫切愿望和要求。未来汕头以商务为主体的城市旅游不仅不会削弱，反而得以持续发展，汕头的文化旅游资源对于港澳同胞和海外侨胞具有强烈的旅游吸引，同属于潮汕体系的潮汕港澳台同胞和海外侨胞是具有强烈凝聚力和认同感的巨大客源市场。因此，要切实转变观念，抓住区划调整的契机，整合资源，争创优势。

一

我国真正意义上的旅游业虽然起步较晚，但在发展的初期就比较重视立法工作。就目前旅游市场法规条例规定等公布情况来看已不下40个，还有一些地方性法规，但旅游立法活动中还存在一些问题，旅游立法明显滞后，主要表现在几个方面：

首先，各项法规条例具有明显的暂时性和应急性，许多法规内容已过时，不适应某一行业或部门的实际情况。

现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐，不适应旅游业发展的需求。有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际现代化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也是偏重于酒店的治安管理。有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。

其次，法规条例更多的是单方面强调旅游法律关系中的旅游企业，还未将注意力放到旅游者身上。

旅游者与旅游企业都是旅游法律关系的主体，从某种角度来说，旅游者在这种法律关系中的地位更为重要。国外旅游发达国家在立法活动中早已充分考虑到旅游者的重要性，在单项法规和基本法中对旅游者的权利义务及保护都作了比较详尽的规定。随着经济形势的发展和旅游者自身法律保护意识的加强，立法工作的重心应有所转移。每年的黄金周过后，有相当多的旅游者与旅游企业发生纠纷时，却没有相应的法律依据，自身权益得不到保障，只能用《民法通则》、《消费者权益保护法》等进行处理，不少投诉不了了之，这样从小处着眼直接损害了旅游者的利益，从大处着眼则影响企业的信誉和经营，甚至影响旅游业的稳定发展。

再次，整个旅游业至今没有一个综合性的基本法。

我国正式的旅游立法工作始于1982年的《旅游法》起草，旅游立法的最早成果是1985年公布实施的《旅行社管理暂行条例》，与我国法制建设逐步深入的形势不相适应的是，尽管旅游界的领导就早已开始重视旅游法问题，但长时间未被列入国家立法计划。至今中国没有一部统一的综合性旅游基本法，即《中华人民共和国旅游法》。这项工作较为复杂，所以也成了至今未出台的客观原因。其一，制定旅游基本法的基础不甚牢固，我国旅游业自改革开放以来虽然有了较快的发展，但旅游业内各行业、各部门之间经济关系法律关系目前表现得仍很不充分，过于仓促地制定很有可能出现因对某些问题考虑不周或又出现新的经济现象而使旅游法发挥不了应有的作用；其二，旅游业是一个综合性产业，涉及范围较广，正确认清和划分各行业的界限范围明确彼此间的责权利，以及确定旅游行政管理部门的行业管理权限等等都是较为复杂和敏感的问题。所以尽管前后提出近20个供各方面讨论的正式讨论稿，经过数十年的探讨，目前仍然处于调研起草阶段。相比之下，基本法难以出台的客观原因是无法避免的，也是很难解决的，但毕竟不能久拖不决。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法，没有它则难以保证旅游业的发展方向确立旅游业的发展宗旨和政策原则。

从旅游企业来看，旅游立法的相对滞后不利于旅游企业的建立和经营。不利于旅游企业合法权益的保障。比如由于没有专门饭店法，当前处理饭店的法律关系问题，都以我国《民法通则》或参照国际私法统一协会的规定办理。这些规定在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多的规范盲点，由此造成的损失也是巨大的。由于中国旅游基本法迟迟未能出台、对旅游经营者的经营资格条件和经营行为规则来加以明确，众多旅游行政管理机关对旅游企业的申报审批随意性较大，对一些效力层次较低的文件、通知执行力度不够，对一些旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游企业的规模总量逐渐扩大，旅游市场出现了一种供大于求的不良局面。随之出现的不正当竞争行为也时有发生。

二

他山之石，可以攻玉。国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系，旅游基本法早已出台，如美国1979年就有了《全国旅游政策法》，墨西哥也在1979年颁布了《旅游法》，日本则在1963年就制定了《旅游基本法》。这些国家的基本法至今也在不断完善，如日本今年出台的《旅游行业法》已经是对原有法律根据新的形势做出的第九次修改后的定稿。我们可以在考虑我国基本国情的前提下，了解和吸收外国旅游立法活动中的有益经验，促使旅游基本法早日出台。在旅游开发这个方面，汕头也可以借鉴其他城市的成功经验。据报道，十几年来，旅游文化产业这个轻型的“重工业”，给深圳带来的不仅仅是产业的丰收，而且是一种不等式的多角度多视线的城市效应。城市的档次不仅是几幢楼和高级宾馆，高级住宅，在发展到一定程度，特别是现在汕头处于发展的特殊阶段，更重要的是充分展示潮汕人民深厚的文化底蕴和敢为人先的现代都市意识。因此，充分抓住汕头区划调整的契机，挖掘老市区的旅游潜力，通过修复改造保留，从而实现旅游文化带动经济复苏的战略思想。

中国旅游立法的相对滞后给中国旅游业发展的各个方面带来了不利的影响。随着旅游业的逐步发展，越来越多复杂的问题将摆在我们面前。解决这些问题需要颁布一个涵盖旅游业吃、住、行、游，购、娱六要素及相关市场、管理、质量、处罚等内容完备、科学，操作性、针对性强的旅游业的综合性法律——中华人民共和国旅游法》。这不仅有利于健全国家法制，也将有利于国家加强对旅游业的宏观控制，促进旅游事业健康稳定地发展。做好旅游立法工作，笔者认为，重点应规范几个方面：政府对旅游业通过机制上、财政上、政策上的保障进行促进和支持；对旅游发展的规划和旅游资源的保护；对旅游者和经营者权益的保护等。具体讲，主要做好几项工作：

第一，进行立法预测和立法计划。在旅游立法预测中，应尽可能充分考虑到我国未来旅游活动的发展惯性，适度超前地测算出一些不确定因素可能产生的影响。参照国际上旅游发达国家的旅游业发展历史与旅游立法经验，制订出既符合我国旅游业发展实情，又能满足将来与国际接轨需要的立法规划，然后按部就班、循序渐进地将规划付诸实施。

第二，培养专门的旅游立法工作人员。培养出高素质的旅游立法人才并不困难，但是这需要旅游管理界、实业界与教育界的三方通力合作。我们的行业管理部门应该从长远考虑，加强对旅游教育部门的资金与设备投入，同时直接参与旅游立法人才的培养，创造机会帮助旅游院校的学生进行实习，让高校学生真正深入到旅游经营与管理的内部，亲身了解其经营模式与管理特点，缩短旅游立法人才的培养周期。据报道，2000年4月，上海市参加宾馆（酒店）管理专业自学考试的有近四千人，这是一个好现象。高校应真正成为旅游人才尤其是旅游立法人才的摇篮，在这方面，厦门大学、中山大学等高等院校已经做出了可喜的尝试，值得在推广。

第三，大力开展旅游普法教育。我国旅游立法现在所存在的执法不力和群众守法意识不强，很大程度上是因为不知法造成的。知法方能守法，守法才好执法。除了旅游从业人员应该知法守法以外，过去我们一直忽视了对旅游者的法制宣传，即使有也失之于生硬，对此问题，应该进行一些深入调查。

第四，采取由地方试点。眼下我国旅游业发展中存在较大的地区差异，且在今后较长时期内还难以迅速消除，在未来的旅游立法中可以考虑在不同地区制定不同的地方旅游法规、规章，通过试行，在实践中检验其效果，然后总结、协调、修改，最终形成一些能够普遍适用的法律法规推广到全国。笔者认为，在加快汕头城市化进程中，应充分用足、用好特区立法权，在国家尚未制定统一《旅游法》之前，结合汕头实际，制定符合汕头特色的旅游法规，为汕头旅游业的发展营造良好的法律氛围。特区立法的权限是全方位、多层次、宽领域的，这也是与一般地方立法的本质区别。只要不违背宪法和法律的基本原则，特区权力机关可以根据特区社会和经济发展需要，制定适当的法规、规章，填补国内立法空白。入世后，经济特区领先内地的各种体制优势与WTO要求的市场经济机制差距逐步缩小，汕头经济特区目前的优势已几乎不存在，所以汕头市的立法部门应充分利用加入WTO这个契机，实现适时而大胆的特区功能跨越，不仅是经济特区在超国民待遇终结后的唯一出路和“试验田”作用的继续，利用好立法权，健全机制，搭起一个立法的新平台，是立法渠道的优化救济。

实践证明，没有强健的旅游法制，就不会有有序的市场环境，就不可能进入世界公认的旅游发达国家行列，如世界著名的旅游大国英国、法国和西班牙，它们均是旅游法制相当健全的国家。我国的经济建设已逐渐步入社会主义市场经济轨道。旅游法制是我国社会主义法制的一个重要组成部分，为了我国旅游业在世界旅游业发展竞争日趋激烈的新形势下健康有序地发展，使我国尽早步入世界旅游强国的行列，就必须不断完善我国旅游立法，健全旅游法制。只要我们能采取正确的工作方法和工作途径，遵循旅游业的客观规律，加强旅游立法工作步伐，一定能够迎来特区旅游的春天。

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