5 经济特区立法权问题再认识

经济特区立法权是一种新型的立法权。在我国加入WTO的关键时刻，充分认识特区立法权的性质、特点和立法原则，具有特殊的意义。在此基础上，对入世后经济特区如何面对挑战和机遇，“发挥新优势，更上一层楼”提出新设想。

第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规权。2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第六十九条规定“较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布”；第八十一条规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。通过立法的形式进一步为地方立法提供法律依据。

一、经济特区立法权性质的定位

关于特区立法权性质的定位，法律界一直未有统一的看法。一种观点认为，特区立法权是国家立法权，特区法规是国家法律的一部分；第二种观点认为，特区立法就是一般的地方立法；第三种观点认为，特区立法权是一种新型的立法权，既非国家立法权的一部分，也不同于地方的立法模式，是一种特殊的地方立法权。

笔者赞成第三种观点，经济特区立法权是我国改革开放特定历史条件下出现的一种新型立法权，特区立法应该是一种特殊的地方立法。如何科学界定特区立法权的性质，我认为，应从三个方面加以把握：首先，特区立法权的主体是特区所在地的省、市的人大及其常委会。《立法法》第六十五条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”，在讨论对授权立法的界定时，不能不涉及授权主体的问题。在西方国家，虽然议会是立法的主体，但是行政机关也可以通过制定的法规，授权部门、地方制定细则。从我国特区立法权的获得途径看，它是由全国人民代表大会通过“授权决定”授予的，但是特区所在地的地方国家权力机关并没有以最高权力机关的名义来制定地方法规，其立法活动是以自己的名义独立完成。虽然授权立法的实践已经存在几百年了，但是学术界对授权立法的含义仍存在争论。授权立法是指有权机关将原属于自己的一部分立法权限委托被授权者行使。这种立法授权不同于民事代理行为，并不意味授权制定法必然是全国法律的一部分，我们必须将立法主体本身同立法权的来源区分开来，才能给特区立法性质作正确的定位。其次，特区立法实施的范围仅限于特区。特区立法不可能成为全国性法律，这不仅因为立法主体系特区地方当局，而且因为其反映和调整的内容属地方事务，只是特区内部特定的社会关系，其实施范围只限于经济特区或特定的地方行政区域范围。如《汕头经济特区惩治生产、销售伪劣产品违法行为条例》只允许在汕头经济特区范围内实施。再次，从经济特区立法权的权限范围看，特区立法权也应属于地方立法权。全国人大先后授予广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市就其所属经济特区立法权，均规定特区立法应当符合特区的具体情况和实际需要，制定适合本地区的法规和规章的权力，在特区内实施。

二、经济特区立法权的特点

经济特区立法既不属于中央立法，也不同于一般的地方性法规，与宪法和法律明确规定的地方立法权相比，有其自身的特点：

一是立法空间的自主性和广泛性。特区立法的权限是全方位、多层次、宽领域的，这也是与一般地方立法的本质区别。一方面只要不违背宪法和法律的基本原则，特区权力机关可以根据特区社会和经济发展需要，制定适当的法规、规章，填补国内立法空白。例如在《广东省公司条例》和《公司法》尚未出台的情况下，深圳市人民代表大会1993年就通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，1994年3月深圳市人大常委会又出台了《股份合作公司条例》，这是全国第一部农村社区经济合作组织公司立法，为国家和其他地区树立了典范；另一方面在不违背宪法和法律基本原则的前提下，对国家已有的法律，但不符合经济特区实际需要的，作适当的变通。特区立法机关可以制定某些具体规范与全国性立法的规范后某种程度的“抵触”，这种广泛性是一般地方立法权所不具备的。如1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定：法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。这一规定对特区立法就不具有约束力，与一般地方性法规要求的“不得抵触”原则不同，制定特区法规坚持的是“遵循”原则，即“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。根据这一原则，特区法规可以对不涉及“基本原则”的一些具体内容予以突破、变通和创新，设定实体上的权利、义务和责任。同样是对待驾驶摩托车不戴头盔的违法行为，《中华人民共和国道路交通管理条例》规定罚款五元，而《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》则规定罚款五十元，《汕头经济特区道路交通管理条例》则规定罚款三十元，这显然提高处罚幅度，是特区立法权所允许的。

二是具有试验性。一个国家的法制统一并不意味着只能由中央行使统一的立法权，由于历史、地理、风俗、语言、经济发展状况的差异，使各个地区的社会发展状况呈现不同特点，忽视这些特点，实行一刀切，不仅会导致国家的法律难以实施，从而损害法律的权威性，也不利于调动地方的积极性。“实事求是”是邓小平建设有中国特色社会主义的精髓，经济特区立法，应从实际需要和具体情况出发，进行先行性、开拓性、探索性立法。我国幅员辽阔，经济特区作为改革开放的实验区，实行特殊的立法权是必要的，也是可行的。尤其是我们正在探索社会主义市场经济新路子，又面临入世的大好时机，在不违背国家宪法和法律基本原则前提下，勇于探索，特别是对国家法律尚未规范的领域，只要有利于改革开放和五大特区经济建设的需要，就可以先行一步，大胆试验，在试验中探索出适合各自发展的路径，制订出相应的法规。这种试验只有局部性的效力，并不影响宪法和法律在全国的实施，一旦时机成熟，再由最高立法机关将特区的法规以法律形式向全国推广。

三是具有地域性。特区授权立法产生的法规、规章只在经济特区这以特定经济区域内有效，而不是在立法主体所辖的整个行政区域内有效。虽然特区授权立法权有可能和地方立法权由同一地方权力机关行使，但运用不同立法权制定的法规效力是不同的，如海南省人大及人大常委会行使授权立法权制定的法规仅在海南岛经济特区内有效，而行使地方立法权制定的法规则在海南省整个行政区域内有效，包括海南经济特区。

三、经济特区立法的原则

立法原则是指在立法过程中必须遵循的基本行为方针，在经济特区在行使立法权时应遵循几个原则：

首先，合法性原则。特区立法时我国法律体系的重要组成部分，是我国立法体系中的一个重要分支。特区立法要根据法定职权或授权进行，遵循国家法律和行政法规的基本原则。经济特区不是民族自治区、特别行政区或政治特区，所以应根据《立法法》的规定，遵循立法程序，处理好各种关系。合法性原则要求我们用好、用足、用准特区立法权，增强经济特区的投资吸引力。以笔者所处的汕头经济特区为例，目前面临建设国际旅游城市的关键时刻，又处于经济困难时期，如何重塑信誉，改商投资环境，可以根据具体情况作先行性、开拓性、探索性立法，稳定投资者的信心，依法治市，这是目前最好的走出困境的办法。经济的国际化必然要求有符合国际惯例的法律制度，经济的超常规发展必然要求立法上走一些捷径，市场经济具有开放性和国际性的特点，经济特区是开放型经济，溶进国际经济中去运作，与国际接轨，已成为历史的必然。借鉴发达国家的先进的立法经验和成果，是特区立法的必然需要。因此，应将经济特区立法和国际惯例有机结合，对国际惯例进行认真的研究、论证，尽可能考察其适用的结果，根据各个特区的自身实际，切忌照抄照搬，而应消化、创新，才能提高特区的知名度和美誉度，增强特区的吸引力。

其次，合理性原则。遵循法律原则与突出特区特色的关系。特区法规应具有时代气息，是原则性与灵活性、普遍性与特殊性的统一，不能片面强调法律的原则性而忽视特区立法的特殊性，经济特区立法主体所制定的法规和规章是在经济特区实施的，因此在立法中必须立足特区实际，根据经济特区的具体情况和实际需要来立法，这样才能解决实际问题，当然，我们也不能一味强调突出特区的特殊性和灵活性，而违背法律的原则。社会主义市场经济是法治经济，社会生产力的发展、综合国力的增强、人民生活水平的提高，经济的发展，均有赖与改革开放，改革开放的成功，则有赖于适应现代市场经济体制和现代民主政治需要的立法。

再次，及时性原则。经济特区的立法具有紧迫感，要加快立法的步伐，现实中经济特区的立法不适应客观情况的要求。立法是一种社会实践过程的综合反映，将经过实践检验正确的、成熟的经验，用法规的形式固定下来，使其成为法律规范。不能将条件成熟作为立法的唯一标准，一味强调“成熟”。信息社会瞬息万变，“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”求稳怕乱，不敢进行适度的超前性和预测性立法，势必延缓改革开放和市场经济建立的进程，导致经济活动的无序和混乱。由于经济特区发展超前于全国经济整体水平，特区内部出现新的经济关系需要通过立法加以调整，但这些情况是个别地区存在，进行全国性立法有一定难度，因此特区授权立法超前就显得十分重要，通过科学预测，对将来可能出现的社会关系做出超前性的规定，它不仅规范特区的经济关系也将为全国性立法提供立法经验，这些规范应符合市场经济的发展规律，最好是已为其他国家的实践证明是必要的和行之有效的。立法的及时性要求应变消极立法为积极立法，加大立法资源的投入，加强立法行为、立法人员、立法手段、立法技术和立法监督，充分发挥特区立法的积极性和创造性，这是加快特区立法的根本途径。

最后，变通性原则。经济特区的高速发展使某些法律法规明显滞后，在行使立法权时，应利用特区立法有别于一般的地方立法的优势，在国家不可能在近期内重新颁布或修改某些法律的时候，对国家法律、行政法规中某些不适合特区发展需要的规定做出新的规定。但应该特别指出的是，这种变通应掌握好尺度，加强立法监督机制，遵循宪法的规定，遵循法律、行政法规的基本原则，避免越权立法，保证立法的合法性和合理性。

四、加入WTO对经济特区立法的要求

我国经过十五年的马拉松式谈判，加入WTO的脚步声已清晰可见。加入WTO是加快参与经济全球化的重大战略，未来战略走向必须建立在深刻理解和把握世贸组织基本原则及其各项规则上。“由于我国加入WTO后有几年的过渡期，在经济体制和产业结构上具有先发优势的经济特区，在最近的几年最有条件实现产业上的更大开放，特别是高科技产业、电信业、旅游业、金融服务业和咨询服务业率先全面开放。”③处于改革开放最前沿的经济特区这块“试验田”应审时度势，由政策性经济特区转向制度性经济特区。入世后，经济特区领先内地的各种体制优势与WTO要求的市场经济机制差距逐步缩小，深圳、珠海经济特区已具备领先于全国经济实力和市场化程度较高，但海南、汕头、厦门经济特区目前这种优势已几乎不存在，所以经济特区应充分利用加入WTO这个契机，实现适时而大胆的特区功能跨越，不仅是经济特区在超国民待遇终结后的唯一出路和“试验田”作用的继续，也是为我国逐步过渡到全面按世贸规则运行的热身和经验摸索，是适合经济全面转型的需要。具体地将，需要我们利用好立法权，健全与全球市场经济合拍、与国际惯例接轨的机制，搭起一个立法的新平台，是立法渠道的优化救济。

经济特区的不同特点决定，在我国加入WTO后，有必要根据产业开放和所需环境的特殊需要，按最大限度开放的要求大胆搞试点，即使有所偏差，纠正起来也比积重难返的被动局面容易得多，开放式的经济运行，为逐步加速的中国经济与世界经济接轨提供正反两方面的案例。以社会主义市场经济为改革取向的中国已日益融入全球经济一体化，中国面临机遇，也面临挑战，入世是国内法立、改、废的催化剂。由于全国人大及其常委会的立法周期较长，并且要平衡全国各地情况，经济特区根据有利条件先行开展区域性立法探索，打破各行政部门从自身利益出发制定的规章一统天下的局面，将是一个最好的选择。汕头经济特区在面临入世的关头，应抓住机遇，大胆创新，争取经济的腾飞，笔者认为，可以借鉴深圳、珠海的成功经验，围绕“侨”字做文章，从增创新优势、再创新业绩出发制定法通过特区立法，将设立于经济特区的外商投资企业目前享受的减按15%的税率征收的待遇，规定为也适用于国内企业（原来企业税为33%），实现两套企业所有制的并轨，这一着眼于合理竞争的立法是WTO国民待遇原则一致的，其实我国国内其他地区拥有的资金也相当可观，强调特区以优惠条件对他们开放肯定会使他们在特区大有作为，并促进特区的发展。主要应注意几个方面的问题：一是统一税率，加大吸收国内外资本在特区的投入。WTO的一系列协议明确要求各成员逐步推进贸易自由化和扩大市场准入以促进市场的公平竞争，按照国民待遇原则，目前我国对外商投资企业单独适用的超国民待遇的立法优待今后将没有必要存在。二是加快服务业的立法。入世后，根据中国在金融服务方面的承诺，逐步开放银行业、保险业、证券业等国内市场，在经济特区内对三资企业法作变通，如《外资企业法实施细则》第4条具体规定的国内商业、对外贸易、保险、邮电通信等服务行业的外资企业禁入的规定，至少在特区范围内应尽快修改，同时在遵循国际惯例前提下填补法律空白。三是加快电子商务的研究。WTO规则涉及范围会越来越广，特别是电子商务领域前景十分光明。统一的交易规则是开展电子商务的基础，许多国家经济通过国内立法规范电子商务并努力争取利己国际规则的制定。④譬如作为以服务地方为己任的汕头大学，已专门成立了电子商务中心，李嘉诚先生也十分重视电子商务的发展，汕头经济特区应以此作依托，在特区范围内尽快加强立法，由于国家尚未制定统一的《电子商务法》，所以这方面的立法有很大的空间，市场经济和信息产业较发达的经济特区将电子商务这一归属基本法律规范的法规，在本区域内进行立法尝试，在推广到内地以至全国，这样的立法补白不论是对国家还是特区本身，在WTO允许的范围内应是一个难得的机遇。

【参考文献】

[1]陈伯礼、贾海洋：《有关授权立法的两个问题》，《沈阳师范学院学报（社会科学版）》，1997年第2期。

[2]陈俊：《经济特区增创新优势之立法展望》，《法商研究》2001年第3期。

[3]李力：《我国地方立法权限问题探讨》，《法商研究》1999年第4期。

[4]王颖敏：《经济特区立法的成就及其对西部的启示》，《甘肃政法成人教育学院学报》2000年第3期。

[5]邱鹭风：《对经济特区法制建设的再认识》，《学术研究》1998年第10期。

[6]李志强：《中国经济特区法律移植研究》，《法律科学》1994年第6期。

[7]周汪生：《立法学》，北京大学出版社1994年版。

[8]张根大、方德明、祁九如：《立法学总论》，法律出版社1991年版。