4 我国经济特区立法制度研究

中国经济特区立法制度是中国实行对外开放政策的产物。中国自经济特区创办30多年来，在建立适应外向型市场经济发展的法律制度方面作了许多有益的探索和尝试，经济特区立法制度就是其中的一种法律制度。这里运用法理学的有关知识和原理，通过对经济特区立法制度的历史回顾与现实考察，总结深圳、珠海、厦门、汕头及海南五个经济特区立法的独有特征和共性规律，探求了中国经济特区立法制度产生的背景以及在新形势下特区立法制度的发展方向和趋势，对经济特区立法制度的发展定位提出了前瞻性的思考。通过对经济特区立法的理论和实证分析，研究如何充分发挥特区立法制度的优越性，妥善解决所存在的问题，用好、用活、用足经济特区立法权，促进经济特区城市建设和全面发展。

“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是改革开放的窗口。”我国的经济特区是在党和国家关于对外开放、促进我国社会主义现代化建设的总政策指导下，在借鉴外国的有关经验基础上创立的。中国自实行对外开放政策以来，为发展对外贸易，开展对外经济合作和技术交流，吸引外资，引进技术，在某些地区或在某些地区中划出一定区域，实行特殊政策，这些地区或区域称为经济特区。经济特区创办30多年来在建立适应外向型市场经济发展的法律体系方面作了许多有益的探索和尝试，对中国的法制建设来说经济特区法制建设的发展具有更为重要的意义。经济特区立法权是一种新型的立法权，既非国家立法权的一部分，也不同于地方的立法模式，是一种特殊的地方立法权。在一个有着几千年封建传统的国度里，建设社会主义市场经济和法治国家会遇到什么问题、如何解决这些问题都远不是靠已有的理论的逻辑推演就可以把握的。而被全国人大及其常委会授予立法权在市场经济中先行一步的经济特区则有可能以其生动的实践向人们揭示这样一些问题，并为这些问题的解决提供经验和启迪。中国经济特区立法在经济特区的经济与法制建设中发挥着重要的作用，当然也存在一些有待调整的法律、法规。近40年前，是一个风云际会的大时代，中国改革开放的大门一经邓小平亲手开启并引领时代发展的潮流，成为我们时时重温理想、重获力量的动力。今天，站在改革开放走过的近40年的新的历史起点上，我们以解放思想的话语体系，以科学发展、促进和谐的理念叙事，续写改革开放新篇。我国法律明确规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布”；“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。这样，通过立法的形式进一步为地方立法提供法律依据。本文拟结合经济特区的实际，对我国经济特区立法制度展开探讨，并对立法规划的前景加以展望。

一、我国经济特区立法制度的概念分析

1981年五届全国人大常委会第21次会议作出决议，授权广东省、福建省人大及其常委会，可根据经济特区的具体情况和实际需要，制定有关经济特区法规。1992年、1994年和1996年全国人大分别授权深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的人民代表大会和人民政府制定法规、规章在特区范围内实施。由此授权产生的经济特区立法，在立法的性质、立法的权限范围和效力等级上不同于一般性地方立法，这就形成我国立法体制中一种特殊的立法制度。经过多年的立法实践，各经济特区运用授权立法为经济特区的改革开放、建立发展和完善市场经济法制取得了很大的成就并积累了丰富的立法经验。探讨经济特区的立法制度，首先必须明确立法、经济特区立法等概念以及它们的特点，有助于对相关问题的进一步研究。

（一）立法和经济特区立法的概念

1．立法的含义和特征。立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件及认可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。立法有广义、狭义两种理解。广义上的立法概念与法律制定的含义是相同的，泛指一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动；狭义上的立法是国家立法权意义上的概念，仅指享有国家立法权的最高权力机关的立法活动，即国家的最高权力机关及其常设机关依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。本文所述之立法概念是指广义上的理解。

2．立法具有以下特征：第一，立法是以国家的名义进行的活动；第二，立法是一项国家职能活动，其目的是为了实现国家和社会生活的有效调控；第三，立法是以一定的客观经济关系为基础的人们的主观意志活动，并且受其他社会因素的影响；第四，立法是产生具有规范性、国家强制性的普遍行为规则的活动；第五，立法是依照法定职权和程序进行的专门活动；第六，立法是对有限的社会资源进行制度性的分配，反映了社会的利益倾向性。

3．经济特区立法的含义和特征。（1）经济特区立法的含义。经济特区立法可以有两种意义上的理解：一是性质意义上的经济特区立法，指20世纪80年代以来中国有关地方出现的经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区范围的规范性法律文件的一种地方立法，这是中国地方立法的一种特殊形式；二是地理意义上的经济特区立法，指被称为经济特区的地方所有立法的总称，这种经济特区立法，除包括性质意义上的经济特区立法外，还包括经济特区中那些原本根据宪法和有关宪法性法律的规定，可以制定地方性法规和地方政府规章的地方国家机关，制定地方性法规和行政规章的活动。实践中，广东省、福建省、海南省以及三省省会城市等，就既有性质意义上的经济特区立法权，又有制定地方性法规和地方政府规章权。本文研究的主要是性质意义上的经济特区立法问题，即授权立法问题。明确特区授权立法的含义是探讨特区授权立法其他问题的前提，我国学术界对授权立法的含义争论很大，1992年出版的《比较立法研究》一书中列举了有关授权立法的七种含义，2002年出版的《授权立法研究》也列举了授权立法七种含义以外的多种含义。在这多种解释中，笔者将授权立法的含义界定为：所谓授权立法是指享有宪法规定立法权的立法主体，将自己享有的立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。

经济特区立法的内容当然首先是经济立法以及有关特区行政机关社会管理方面的立法。2008年是我国改革开放30周年，在这30年里特区立法取得重大突破，例如深圳市人大常委会曾创造了一天5部法规的立法纪录。

（2）经济特区立法的特点。如上所述，经济特区立法既不属于中央立法，也不同于一般的地方性法规，经济特区享有立法权以来，各个特区在实践中总结出经济特区立法的特点，集中表现为先行性（超前性）、试验性、突破性和补充性，归结为一点就是创新，是思想创新和体制创新的结晶。经济特区立法与一般地方、民族自治地方以及其他地方立法相区别的特征主要表现在下列几个方面。

第一，立法权的来源不同。经济特区的立法权是根据《立法法》规定，来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定。一般地方和民族自治地方的立法权来源于《宪法》、《地方组织法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定。

第二，立法的效力等级和调整范围不同。由于经济特区立法权与一般地方立法权和民族自治地方立法权的来源不同，经济特区立法的效力等级和调整范围，也不同于一般地方立法和民族自治地方立法。一般来说，经济特区地方立法的效力等级和调整范围，在总体上不像一般地方立法和民族自治地方立法那样具有确定性。经济特区立法所产生的规范性法律文件，按其性质来说，其效力等级一般低于授权主体本身制定的规范性法律文件，又应当高于一般地方与授权主体相同级别的国家机关所制定的普通规范性法律文件。经济特区立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出被授权机关的职权范围；而一般地方立法和民族自治地方立法所调整的范围，是以《宪法》、宪法性法律特别是《立法法》所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。特区授权立法产生的法规、规章只在经济特区这一区域内有效，而不是在立法主体所辖的整个行政区域内有效。虽然特区授权立法权有可能和地方立法权由同一地方权力机关行使，但运用不同立法权制定的法规效力是不同的，如海南省人大及人大常委会行使授权立法权制定的法规仅在海南岛经济特区内有效，而行使地方立法权制定的法规则在海南省整个行政区域内有效，包括海南经济特区。

第三，立法空间的自主性和广泛性不同。同一般地方立法相比，经济特区立法带有明显的破格性、先行性。特区立法的权限是全方位、多层次、宽领域的，这也是与一般地方立法的本质区别。一方面只要不违背《宪法》和法律的基本原则，特区权力机关可以根据特区社会和经济发展需要，制定适当的法规、规章，填补国内立法空白，深圳经济特区立法伊始就提出了争取在三年时间内做到有关市场经济体制的主要方面基本有法可依有章可循。例如在《广东省公司条例》和《公司法》尚未出台的情况下，深圳市人民代表大会1993年就通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，1994年3月深圳市人大常委会又出台了《股份合作公司条例》，这是全国第一部农村社区经济合作组织公司立法，为国家和其他地区树立了典范；另一方面在不违背上位法基本原则的前提下，对法律、行政法规、地方性法规，根据经济特区实际需要，作适当的变通。特区立法机关可以制定某些具体规范与全国性立法的规范后某种程度的“抵触”，这种广泛性是一般地方立法权所不具备的。与一般地方性法规要求的“不得抵触”原则不同，制定特区法规坚持的是“遵循”原则，即“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。根据这一原则，特区法规可以对不涉及“基本原则”的一些具体内容予以突破、变通和创新，设定实体上的权利、义务和责任。例如，深圳市关于假冒伪劣商品损害赔偿的诉讼时效由民法通则规定的1年延长到2年；同样是对待驾驶摩托车不戴头盔的违法行为，在《中华人民共和国道路交通安全法》实施前的规定比较灵活，原先的《中华人民共和国道路交通管理条例》规定罚款五元，而《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》则规定罚款五十元，《汕头经济特区道路交通管理条例》则规定罚款三十元，这显然提高处罚幅度，是特区立法权所允许的，也是符合《立法法》关于经济特区法规可以对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的规定。

其四，在立法程序和任务方面不同。经济特区立法带有经常的特殊性、不确定性，经济特区立法在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而一般地方立法的任务和程序是普通的、常规的、确定的，其自主性也大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，一般地方立法主体可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

第五，经济特区具有试验性。全国人大或其常委会授予经济特区立法权的目的之一即在于发挥特区法制试验田的效应，为其他地区乃至全国提供可借鉴的经验和成果，一个国家的法制统一并不意味着只能由中央行使统一的立法权，由于历史、地理、风俗、语言、经济发展状况的差异，使各个地区的社会发展状况呈现不同特点，忽视这些特点，实行一刀切，不仅会导致国家的法律难以实施，从而损害法律的权威性，也不利于调动地方的积极性。“实事求是”是邓小平建设有中国特色社会主义的精髓，经济特区立法，应从实际需要和具体情况出发，进行先行性、开拓性、探索性立法。我国幅员辽阔，经济特区作为改革开放的实验区，实行特殊的立法权是必要的，也是可行的。尤其是我们正在探索社会主义市场经济新路子，又面临入世后出现的大好时机，在不违背国家宪法和法律基本原则前提下，以“三个有利于”作为立法标准，勇于探索，特别是对国家法律尚未规范的领域，只要有利于改革开放和五大特区经济建设的需要，就可以先行一步，大胆试验，在试验中探索出适合各自发展的路径，制订出相应的法规。经过改革开放30年来的努力，我国的现代化进程取得了巨大进展。但由于我国人口众多、幅员广大，加上底子薄，发展不平衡，目前，基本小康和初步现代化所覆盖的地域不会超过国土的30%，人口覆盖面大致在50%左右，广大的中西部地区及东南沿海部分农村，离基本小康和初步现代化仍有相当大的距离。如何尽快解决这种发展不平衡，是推进我国现代化进程无法回避的难题。因此，这种试验只有局部性的效力，并不影响《宪法》和法律在全国的实施，一旦时机成熟，最高立法机关可以将特区的法规以法律形式向全国推广。

（二）立法制度和经济特区立法制度的概念

1．立法制度的概念。立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性和程序性法律规范的总称，是国家法制的重要组成部分。中国立法包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。

立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度，便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件，因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用，实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。

立法制度的状况是国家法制状况的更直接、更明显的标志。从结构的角度看，有没有健全的立法制度，直接反映出一国法制健全与否。从民主的角度看，立法权是否属于人民，立法机关是否由民意产生，立法程序或立法过程是否民主、是否有透明度，都直接和明显地反映出一国法制的民主化程度。从特色的角度看，立法机关所立之法在国家法的渊源体系中居于何种地位，其他国家机关对法的渊源的作用程度，是当今民法法系与普通法法系各具特色的一个重要分野。

2．经济特区立法制度的含义和基本内容。经济特区立法制度是中国特色社会主义立法制度的重要组成，经济特区实践是中国特色社会主义实践的重要内容，其历史使命非但没有终结反倒任重道远，许多方面尚未步入成熟的制度轨道。

经济特区立法权和立法范围，主要表现在经济特区的人大、人大常委会根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的实际情况，完成国家立法机关的授权规定所确定的立法任务。

特区立法制度可以分为几个方面，例如立法主体制度、立法权限制度、立法程序制度、立法监督制度、立法规划制度、立法参与制度等。经济特区授权立法是一种比较特殊的授权立法，它具有一般授权立法的特征，也具有自身的特点，主要表现在以下几个方面：

1．主体方面。和一般授权立法相同的是，特区授权立法主体依职权是不享有就特定事项立法的权力的，只是由于全国人大或人大常委会特别授予其立法权。不同于一般授权立法的是，被授权机关具有多样性，目前有广东省、福建省、海南省的人大及其常委会和深圳、厦门、珠海、汕头四个特区所在地的市人大、人大常委会，但不能授权经济特区所在市的地方政府制定规章。在过去有关授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市立法的决定中，都有关于授权当地人民政府制定规章并在该经济特区组织实施的规定，但这一做法值得商榷。

在形式方面，经济特区人大及其常委会有权制定在经济特区实施的法规。根据1988年以来全国人大或其常委会多次通过的授权决定，被授权机关有权制定的在该省或市经济特区实施的各项法规。无论是单行经济法规还是法规，都不是一般地方性法规，而是根据授权产生的经济特区法规。在内容方面，经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围表现在三个方面：一是根据国家立法机关的有关授权规定，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在经济特区实施，这一点表明经济特区人大及其常委会根据授权行使了国家立法机关的部分立法权；二是根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规；三是根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。

关于经济特区人民政府的立法权和立法范围，在形式方面，原先经济特区政府有权制定在经济特区实施的地方政府规章。有学者认为，《立法法》实行后，经济特区所在地的市的人民政府，获得了法律明确规定的制定地方政府规章的权力，这样上述关于经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章的单项授权，便与《立法法》的规定统一起来。但是，地方政府的立法与经济特区政府的立法从实质意义上来说不能等同，因为《立法法》虽然没有就经济特区所在地的市人民政府能否授权立法作出规定，也没有废止过去全国人大及其常委会的授权立法决定，如授权厦门市人大及其常委会立法问题，但这种做法在《立法法》中并未得到认可，不能不说是我国授权立法制度的一个缺憾。我国已不允许由全国人大及其常委会授权经济特区所在地的市人民政府制定规章并组织实施，过去有关授权决定中这方面的内容也理应随《立法法》的颁布实施而同时废止。在内容方面，从国家立法机关全国人大及其常委会的既有授权决定看，经济特区人民政府的立法权和立法范围并不清晰。目前根据这些授权决定的目的、精神和经济特区及经济特区人民政府的性质和特点，经济特区政府的立法权和立法范围应当表现在这样三个方面：一是为贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和上级地方权力机关及其常设机关制定的地方性法规而制定规章；二是为贯彻执行同级权力机关及其常设机关制定的经济特区法规而制定规章；三是根据经济特区权力机关或其常设机关的授权，制定规章，以调整本来应当由授权主体通过制定法规的方式调整的事项，待条件成熟后再由授权主体制定为法规；四是为行使应当由经济特区人民政府行使的职权、履行应当由特区政府履行的职责，解决应当由特区政府解决的特殊问题而制定规章。笔者认为，经济特区权力机关及其常设机关不得将授予的权力转授给其他机关，其主要依据是《立法法》确立了授权立法的一些具体授权立法规则：一是授权立法不得越权。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；二是不得转授权，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

2．立法权的来源。特区授权立法和一般授权立法一样，授权立法权不是由宪法或组织法直接规定的，而是由全国人大或人大常委会以决议的形式授予各主体的，是中央授予其他国家机关代行的一种立法权。

3．立法权限方面。特区授权立法主体所享有的立法权限大于一般授权立法，它不仅有权就所属经济特区进行立法，而且可以在一定条件下进行变通性立法即进行不同于现行法律、行政法规具体规定的立法。

4．地域效力问题。特区授权立法的效力范围仅限于经济特区这一特定经济区域，而不能在特区授权立法主体所管辖的整个行政领域生效。不同于一般授权立法的效力范围是其行政权力或立法权范围内所有的人、物、事。

5．立法程序方面。特区授权立法在立法程序上具有独立性。它只需向全国人大常委会、国务院备案即可（市级经济特区授权立法主体还要向省人大常委会备案），而不必报全国人大常委会批准。

二、我国经济特区立法制度的历史发展和意义

1980年《广东省经济特区条例》颁布施行，此是国家为经济特区单独立法。随后，国家开始以全国人大或其常委会决议或决定的方式，授权经济特区立法。自1981年起，全国人大或其常委会分别授权广东省、福建省人大及其常委会，制定所属经济特区的各项单行经济法规（1981年），授权海南省人大及其常委会制定法规（1988年），授权深圳市（1992年）、厦门市（1994年）、汕头市和珠海市（1996年）人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章，在各自的经济特区实施。由于全国人大及其常务委员会对经济特区的授权立法属于“一揽子”授权，这使经济特区的立法有较大的自由度和灵活性，为经济特区充分利用立法权进行大胆的立法实验提供了广阔的空间。在当前我国改革发展的关键阶段，增创新优势是经济特区新的神圣使命。本章将探讨经济特区立法制度的产生背景和发展轨迹，并分析这一制度的历史意义与在新形势下的发展方向和趋势。

（一）我国经济特区立法制度的产生背景和发展轨迹

1．经济特区制度的产生和发展。由全国人大及其常委会授权而形成的经济特区立法权，也是国家立法权的延伸，是国家立法权的特殊表现形式。经济特区法规应属于国家法律的范畴，所以经济特区立法在实践中具有对法律、行政法规的变通权，拥有对法规的创制权。然而，经济特区的立法主体毕竟只是地方立法机关，其制定的法规只能在经济特区内实施，因而，经济特区立法不可避免地带有地方性。特区立法要以改革开放和建立市场经济体制中的“热点”和“难点”问题作为切入点，因为改革开放是立法的导向，也是立法的内容。立法是改革、发展的手段，是改革、发展的推动力。通过立法来解决改革开放中的重点和难点问题。1978年12月底召开的十一届三中全会确定了对外开放的政策，确定了建立深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区。1980年8月26日 我国正式设立经济特区，第五届全国人大常委会第15次会议决定，批准国务院提出的决定在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省厦门建立经济特区，1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了关于海南建省办经济特区的决议，这是中国改革开放进程中的一个重大决策。1980年国务院通过的《广东省经济特区条例》规定：特区鼓励客商及其公司投资设厂或与我方合资设厂、兴办企业和其他工业，并在税收、金融、土地和劳动工资等方面予以适当的优惠条件。上述第一批4个特区的总面积为526.26平方公里，海南经济特区面积3.4万平方公里，实行不同于内地的管理体制和以中外合资、合作经营企业、外商独资企业为主，多种经济并存的综合企业、综合体制。

马列主义的基本观点，从来都不认为社会主义经济和资本主义经济是绝缘的。按照马克思原来的设想，社会主义经济应是在资本主义经济充分发展的基础上建立起来的，它将批判资本主义的不合理的因素，同时继承它的合理因素，并利用资本主义所创造的物质财富来建设和发展社会主义经济。但是事实上，首先建立起社会主义制度的国家——俄国，却不是高度发展的资本主义国家。所以，列宁特别强调要吸收资本主义国家的先进科学技术和有用的管理经验。列宁讲过：“乐于吸取外国的好东西：苏维埃政权+普鲁士的铁路管理制度+美国的技术和托拉斯组织+美国的国民教育等等等等++=总和=社会主义”。经济特区是改革开放以来所出现的新事物，也是区域差异所必然产生的结果。经济特区虽行政区划不同，但因占据区位、经济条件的优势，都有比其他行政区域更大的经济自主权。在德国，授权立法已经达到了极限，立法机关不仅无限制地授权行政机关制定普通法，而且从1933年《排除人民及国家紧急状态法》开始，授权行政机关修正宪法和法律，并得以制定发布抵触宪法的行政命令。这些权力以国家的经济政策和特区法规的形式固定下来，为特区的经济发展带来空前的活跃和繁荣。应该看到，特区的经济发展，除需要相应特殊的经济政策和经济权力外，还必须将其置于良性的社会机制之下，特别是需要相对独立的行政管理方式和行政自主权，以促进特区的全面社会进步。立法授权越明确，行政机关自由决定的空间就越窄，立法的民主性也就越强。所以，随着经济特区发展向纵深的推进，特区的自主范围和程度也在逐步提高，特区正变成一种经济职能与行政职能重合为一的综合性的相对独立的社会实体。对经济特区地方的授权较好地适应了特区在全国经济发展中的龙头地位的优先需要。以进行社会主义市场经济探索最早的深圳市为例，在被授权以前，由于国内的法律尚停留在计划经济阶段，缺乏一套完整的规范市场经济活动、保证政府高效廉洁运转并符合国际惯例的新的法律体系，以适应深圳市作为我国探索建立社会主义市场经济体制的“试验田”需要。从这个意义上说，经济特区实际上也是一种具有某种独立意义的地方自治单位。当然，这种地方自治，主要是从经济发展战略上设置的，自治的经济因素更多，而政治因素较少。

2．经济特区立法制度的产生和发展。经济特区立法体制也是国家立法体制的一个组成部分，其存在和发展不可能与国家立法体制割裂开来，因此，立法实践中必须在维护国家法制统一的前提下，正确处理经济特区立法与国家立法的关系，才能用好、用足经济特区立法权。

社会主义市场经济是法治经济，社会主义民主政治是法治政治。改革开放要以法治为依托。随着经济特区立法工作的不断发展，经济特区一切经济活动和管理活动都将规范化、制度化和法治化。

与经济特区的产生发展相适应，经济特区的立法大致经历了三个发展阶段。第一阶段是从党的第十一届三中全会到1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议批准颁布《广东省经济特区条例》，是第一部经济特区法规这部法规由广东省人大常委会会同省政府起草创制再由国务院报请全国人大常委会审议批准后生效。决定批准国务院提出的在广东省深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区，这是经济特区立法的初始阶段。意味着中国正式揭开了试办经济特区的序幕，也使人们看到了国家的希望。在特区条例公布后的几天，最困扰着深圳，其实也是最困扰着社会主义中国的偷渡外逃现象突然消失了！那成千上万藏在梧桐山的大石后、树林里准备外逃的人群完全消失了，甚至还出现原来非法偷渡外逃的人又回到深圳定居的现象。第二阶段是从1980年8月到1992年7月之前，是经济特区立法逐步发展阶段。这一阶段是随着社会主义市场经济理论和民主政治建设理论的逐步确立，经济特区立法得到长足发展。这一阶段立法权逐步下放，立法速度逐步加快，立法数量逐步增加，立法质量逐步提高。即是说经济特区的主要法律业已制定，一大批单行经济法规也诞生了。这个阶段国家对经济特区的政策大多用法律形式加以固定。如国家给予经济特区的进出口货物管理政策、税收优惠政策、外汇优惠政策、房地产改革政策、劳动用工政策、高新技术优惠政策、外商投资的其他优惠政策等都用立法形式固定下来。当然，这一时期经济特区立法还有一些不足之处：一是商品经济、市场经济活动的一些重要而基本的领域和经济行政管理的若干方面还无法可依，如无公司法、股票和证券交易法、房地产规划、建筑、设计、转让、交易、登记法、住宅管理法等。二是在保税区、劳动用工、社会保险、生产资料市场、技术市场、期货市场、金融市场、查处伪劣商品、城市公共事业管理等都迫切需要立法。第三阶段是从1992年7月全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府制定深圳经济特区法规和规章至今，经济特区立法进入了一个新的阶段。1992年10月，《深圳市人民代表大会常务委员会制定深圳经济特区法规规定》颁布了，这是一部立法程序法。不久，深圳市人大常务委员会又原则通过了《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》。深圳市原计划1992年——1995年制定84部有关法规，争取到1997年香港回归前，使深圳市的主要领域基本做到有法可依，建立起适合社会主义市场经济的法规体系。现在这一工作已经落实。这一阶段，立法观念发生了重大变化基本抛弃了立法问题上的姓“社”姓“资”的争论；立法工作从慎重有余、大胆不足向积极慎重、敢闯创新转变；从主要搞单项经济立法向搞以经济立法为重点的全面配套立法转变；从审议式立法向审议和主动拟定法律草案并重转变；从立法以计划经济为主要基础向立法以社会主义市场经济为主要基础转变，大胆借鉴和吸收西方发达国家和我国港澳台地区的立法经验。也就是说，这一阶段的经济特区立法，无论是在立法方向、立法内容、价值取向、立法技术和立法人员素质上均发生了显著变化。

1980年8月第五届全国人大常委会第十五次会议批准的《广东省经济特区条例》，根据1979年地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法条的规定，只有省级人民代表大会才有权制定地方性法规。地方各级人大常委会是1979年才设立的为适应特区开放和发展的需要，1981年11月全国人大常委会做出了关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委会员制订所属经济特区的各项单行经济法规的决议，1982年《宪法》第一百条规定了省级地方立法权。1988年全国人大授权海南省人大及其常委会制定在海南经济特区实施的法规，1992年全国人大常委会授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章。全国人大又于1994年和1996年分别授予厦门市、珠海市和汕头市同样的立法权。2000年3月通过的《中华人民共和国立法法》第63条和第65条分别确定了经济特区立法权的两种权源：一是宪法、组织法直接规定，二是全国人大或其常委会特别授予。

（二）建立经济特区立法制度的意义

1．经济特区立法的逐步完善推进特区经济的发展。坚持一切从实际出发，从发展提出的新要求出发，及时以立法为改革开放和经济建设提供动力和保障。全国人大之所以授予经济特区特别立法权，主要在于特区率先实行改革开放，客观要求特区率先制定一些新的法律规范或突破某些现行的不适应特区发展的法律规范。因此，经济特区的立法者们在认真深刻领会全国人大立法授权的精神实质的基础上，始终将解放思想，大胆探索和试验，发挥特区立法试验田作用作为立法工作的重要原则，以创新为灵魂指导立法，以发展的思维推动立法。坚持一切服从需要，不搞争论，先干起来再说。他们认为，从根本上说，检验立法的成效归根结底要看立法是否有利于先进生产力的发展、是否有利于先进文化的发展、是否能够反映最广大人民的根本利益，从而推动社会的全面进步和发展。以深圳为例，实践证明，特区立法是必要的，也是及时的，使深圳经济特区从1980年成立至今，经济社会发展取得了令人瞩目的成绩。27年来，深圳以年均27.3%的增长速度，累计创造了超过3万亿元的GDP，向中央上缴了5800亿元的税收，2006年达到了每平方公里土地产生2.91亿元GDP和超过8300万元税收的效益水平。这是深圳经济特区法治建设与经济建设良性互动的结果。海南省2007年与1987年相比，生产总值增长了20.5倍，地方财政收入增长了50.5倍，城镇居民人均可支配收入增长了10.6倍，农民人均纯收入增长了6.6倍，城镇化率从16.6%提高到47.2%，生态环境一直保持全国一流水平。

2．经济特区立法的意义。经济特区是在我国领土上划出的一块实行特殊的经济政策和管理体制的特定经济性区域。在经济特区中存在着国有企业、集体企业、个体企业以及愈来愈占优势地位的中外合资、合作和外商独资企业多种所有制形态。特区的这种以国家资本主义为主、多种经济成分并存的综合性经济对立法的要求与整个国家如果得不到立法的充分保障，经济也较单一成分的经济对立法的需求必然有所不同。我们必须对立法权的意义和立法的艰巨性有清醒的认识，必须认识到立法工作只能加强不能放松，必须继续以旺盛的改革锐气、火热的创新激情和较好的立法技术开展立法工作。经济特区经济及管理上的特殊使得立法不仅面临着制定新法的任务但仍对特区有效的法相冲突的情况。立法权的授予，对特区的发展有重要意义，主要表现在：第一，肯定了特区的存在，为特区进一步发展提供法律保障。20世纪90年代以来，有人认为经济特区的历史使命已经完成没有存在的必要了，中央先后授予特区所在地授权立法权，不仅肯定了特区存在下去的必要，更使特区发展获得完备的法律保障。第二，立法权的授予实现了特区从单纯的经济试验功能向经济、法制双重试验功能的转化，为以后我国市场经济的法制化建设提供经验。第三，及时对特区已出现的新的社会关系进行立法调整，使特区在有序中发展。第四，进行变通性立法，有效调节特区创立新法与现行全国性法律间的冲突。

立法工作要坚持与时俱进、开拓创新，就必须使思想和行动适应不断变化着的客观实际，必须不断适应社会生产力发展的要求，体现和反映现代化社会先进生产力的发展要求，必须集中体现和反映当代社会经济、文化发展进步的最新和最高成果。立法创新是有具体内容的，包括立法思想创新、立法领域和内容创新、立法模式创新、立法工作机制和方法、方式的创新，等等。创新品质是特区法规存在的前提，创新是特区立法的首要任务。创新，有的是对目前已不适应形势需要、不能满足市场运行的体制和管理方式的校正，有的是对当前管理体制空白点的补充、对新的管理方式的探索。因此，地方立法的创新包括革旧布新、推陈出新和因时立新、顺势求新两个方面。自获得立法权以来，各经济特区所在地的市立足于本市的实际，围绕特区的定位，侧重在规范市场主体、维护市场秩序、培育市场要素、改善投资环境等方面进行大胆的立法尝试。许多特区法规是为了适应特区先行改革开放需要出台的。以立法工作最为突出的深圳市为例，自1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议通过了《关于授予深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》以来，深圳市人大及其常委会通过正确行使特区立法权，大胆尝试，勇于探索和创新，制定法规规章近300件，其中制定特区法规（含法规问题决定）151项，初步形成了适应深圳经济特区发展需要的、与国际惯例相衔接的、与国家法律相配套的特区法规框架。其中约三分之一是在国家相关法律、法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的；三分之一是根据特区经济发展和改革开放的实际需要，根据法律法规的基本原则，对国家法律、法规进行必要变通、补充和细化的；还有三分之一是属于为加强行政法制环境的保护、特区城市管理以及精神文明建设需要而制定的。

第一，应创新立法规划制度。经济特区立法的目的，是为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革的试验和创新而发挥强有力的价值引导和法治保障作用。因此，当前应当重点加强对投融资体制、特许经营体制、政府管理体制、民主制度等方面进行立法规划，减少仓促立法、全面立法等现象；制定的立法规划，既要与本经济特区的经济和社会发展规划相适应，又要分别主次，同时要注意协调关系，避免重复交叉立法等弊端。第二，应创新立法听证制度。从听证事项上看，对影响本经济特区发展、关乎民生疾苦困危、科以法律义务等事项进行的立法，必须组织听证；从听证形式上看，应当采取召开座谈会、论证会、辩论会等形式；从听证人员上看，应广泛征求人民代表、有关部门、专家学者、社会各界的意见。第三，应创新法规编纂制度。长期以来，由于受法不可知、威不可测的人治思想的影响，从中央到地方，我们都没有真正建立起法律、法规的编纂制度。经济特区立法应当在这方面先行一步，及时对本经济特区的法规进行清理，对不符合WTO规则以及违背宪法、法律和行政法规基本原则的法规进行修改或废止，以维护国家法制的统一；加强对法规的立法解释，使之臻于完善；全面系统地将现行有效的法规整理、汇编成册。

3．经济特区立法工作仍然有存在的空间。经济特区是中国改革开放的产物，是中国在从计划经济向市场经济艰难转型的过程中，以特殊方式开辟的“政策实验田”。随着中国社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是加入WTO之后，经济特区在中国何去何从，能否利用特别立法权进行制度创新，促进“二次创业”，进一步“特”下去，成为令人关注的问题。在此，暂且抛开该命题所蕴含的深刻的政治决策意义不论，仅对经济特区立法权这一基础性问题略作梳理，以期从中看到特区“依然有明天”。卢梭曾经指出：“立法权是属于人民的，而且只能属于人民。”近年来，中央给予经济特区的优惠政策已逐步取消，因而有些人便对特区发展的前景表示悲观，认为特区发展的优势已完全丧失殆尽。然而，只要我们辩证地看待这一问题，便不难看出，取消优惠政策实际上是对经济特区的一种激励，一种使经济特区能够持续发展的、具有深远意义的战略。因为在市场经济条件下，特区的发展，终究要依靠特区自身的实力，如果特区长期依赖政策的优惠，自身没有造血功能，长期处于“贫血”状态，就不可能平等地参与国内外的竞争，并在竞争中立于不败之地。因此，中央对特区政策的改变，并不意味着中央不再支持特区的发展。全国人大近年来相继授予经济特区立法权，正表明中央及全国人民对特区的信任与支持，同时也给特区发展带来新的机遇。

（三）提高经济特区立法质量是构建特区和谐社会的必要保障

迄今为止，内陆腹地有关对外开放政策在内容上的优惠程度与沿海已没有太大差异，问题在于内陆腹地政策的规范化程度不高，《立法法》明确规定，经济特区应当根据本地区的“具体情况和实际需要”制定经济特区法规。经济特区并非仅为经济改革而设，经济特区立法同样并非仅能涉足经济领域。笔者认为，各个经济特区的具体情况和实际需要各有偏重，应当立足地方实际恰当准确地动用其立法资源，譬如海南经济特区的具体情况集中反映在特色产业和生态环境两个方面，而汕头经济特区的具体情况则集中反映在“侨”（著名侨乡）、“潮”（潮汕文化）、“港”（天然港口）三个字上，它们的实际需要便是充分运用好经济特区立法权做好上述文章。现代和谐社会必定是法治社会，小康社会应该是经济、政治、文化、社会各个方面协调发展的社会，是一个经过努力达到人的全面发展的新型社会。而小康社会的一个最显著的特征就是它是一个和谐社会，是全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处、充满活力的社会。法律和道德是和谐社会的润滑剂，而法律作为道德的最后防线，往往更多地发挥着润滑的作用。建设和谐社会离不开法治的推进，在法治的进程中，也应该始终贯穿“和谐发展”的主线。

1．现代社会更为显著的标志，就在于要求建设法治国家，实现国家生活的法治化和法治生活的现代化。社会主义的本意就是以社会为本位的社会，是共同的、互助的、和谐的社会，是以公平正义精神为灵魂、为引领的社会。没有法律的调整和支撑，社会公平正义目标就不可能实现，实现特区和谐社会也就成为一句空话。经济上实行市场化，政治上实行法治化，是现代社会不同于以往社会的显著标志。而这两化都需要有法治来推动和保障。

现代立法应当是科学活动。立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有益于尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。所以现代国家一般都重视遵循立法的科学原则。立法遵循科学原则，首先需要实现立法观念的科学化。要把立法当科学看待，以科学的立法观念影响立法，消除似是而非贻误立法的所谓新潮观念和过时观念。构造立法蓝图，做出立法决策，采取立法措施，应当自觉运用科学理论来指导。对立法实践中出现的问题和经验教训，应当给予科学解答和理论总结。结合近些年的立法实践，笔者认为主要应解决几个问题：第一是摸索的实践、试验的实践而不是自觉的实践，立法经常须付出沉重代价、高额学费，这种状况必须改变；第二是需要从制度上解决问题，建立科学的立法权限划分、立法主体设置和立法运行体制，整个立法制度应当合乎社会和立法发展规律，合乎国情和民情，做到合适、合理、完善。立法主体应当由高素质的立法者和立法工作人员组成；第三是要解决方法、策略和其他技术问题。从方法说，立法要坚持从实际出发和注重理论指导相结合，客观条件和主观条件相结合，原则性和灵活性相结合，稳定性、连续性和适时变动性相结合，总结借鉴和科学预见相结合，中国特色和国际大势相结合。

在现代化的社会里，法律是人们共同信守的契约，是人们共同遵守的规则，法律是每一个人的保护神，是国家对公民的最低行为规范要求。一个和谐社会的建构，并不仅仅是社会公民的心灵提升，道德升华，或者经济条件的改变。社会和谐的建构真正依赖的还是对法律正义的信仰。当法律成为信仰，社会才能在一个共同规则中和谐运转。在加强立法工作，提高立法质量的过程中，当前立法工作中需要引起重视并认真应对的一个问题是如何防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。立法中的部门利益危害深远，不仅会给公民、法人和其他组织的合法权利造成直接、明显的损害，而且对市场经济体制、法制建设等国家整体利益构成威胁，是影响立法质量的一个重要因素。和谐社会是稳定有序的社会，是人类共同的追求。人类编织和谐的幸福之网，离不开法律，所以，立法质量很关键。从这个意义上说，高质量的法律是维护正义的最后一道屏障，是保护人类社会公平的强制性规范。

2．劣法将威胁社会和谐。公正是人类社会所追求的重要价值目标。司法公正则在社会公正中占有十分重要的地位，它是维护社会正义的最后一道屏障，是体现社会正义的具体反映。但目前，一些“法规打架”严重地破坏了社会和谐、司法公正。在各种法律法规制定过程中，既要重视不同部门的意见和利益诉求，又要防止其部门利益的扩张渗透；要尽可能地实行开门立法，有效吸纳社会各界的意见，倾听不同声音。而如果因法律原因酿成各类社会悲剧，往往使人们对法律的公信力产生怀疑，甚至有可能引发对社会的仇视，当立法质量低劣或法规之间发生抵触时，不仅会导致个体之间矛盾重重，还有可能酿成社会群体之间的冲突，而一旦这种矛盾没能得到合理解决，就会严重威胁到社会的整体和谐。

3．加强特区立法，提高立法质量，是特区立法工作亟待解决的一个重要课题。要提高立法质量，使特区立法有所突破，有所发展，重视和建立法规跟踪问效制度已显得愈来愈重要。进行法规跟踪问效的目的是为立法机关适时地对已立法规存在的缺陷进行必要的修改、补充或废止提供依据。近年来，特区立法的质量在逐步提高，但由于制定法规时的局限性等原因，一些出台的法规难免存在着这样或那样的缺陷。比如，有的法规针对性和可操作性不强，形式上贪大求全，内容上面面俱到；有的法规扩大部门利益，但对责任、义务的规则却十分模糊；有的法规表态性、口号性内容过多，文字表述不准确等。实行法规跟踪问效制度，对于及时发现和纠正这些问题，总结立法经验，提高经济特区立法质量是十分必要的。

三、我国经济特区立法权的性质和立法原则

经济特区立法权，就其立法权的性质和在我国立法体制中的地位而言，属于以授权立法权为主、比较特殊的地方立法权。虽然经济特区立法具有区域性，有些类似普通地方立法，但由于它更具有特殊性，事关经济特区的改革开放和发展，地方往往不具有此方面的立法权。为了更快更好的促进经济特区的发展，并带动和加快全国经济的发展，国家通过四次授权，根据立法原则，逐步形成了目前的经济特区立法体制。

（一）经济特区立法权的性质

有关经济特区立法权性质的定位，法律界一直未有统一的看法，存在着不同观点。一种观点认为，特区立法权是国家立法权，特区法规是国家法律的一部分；经济特区授权立法是中央立法。第二种观点认为，特区立法就是一般的地方立法；第三种观点认为，特区立法权是一种新型的立法权，既非国家立法权的一部分，也不同于地方的立法模式，是一种特殊的地方立法权。有人认为，虽然特区授权立法的立法权通过全国人大或其常委会授权决定获得，但在我国一元二级多层次的立法体制下存在多种立法主体和多种立法形式，因而判断某种立法权的性质应考虑立法主体的立法权权限范围、地域效力等。笔者认为，经济特区立法权是我国改革开放特定历史条件下出现的一种新型的地方立法权，特区立法是一种特殊的地方立法，其所制定的法规既不同于普通的地方国家机关制定的法规，也不可能成为全国性的法律。

笔者认为，科学界定特区立法权的性质，应从三个方面加以把握：

首先，特区立法权的主体是特区所在地的省、市的人大及其常委会和人民政府。五届全国人大常委会第21次会议作出决议，授权广东省、福建省人大及其常委会，可根据经济特区的具体情况和实际需要，制定有关经济特区法规。1992年、1994年和1996年全国人大分别授权深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的人民代表大会和人民政府制定法规、规章在特区实施。在讨论对授权立法的界定时，不能不涉及授权主体的问题。在西方国家，虽然议会是立法的主体，但是行政机关也可以通过制定的法规，授权部门、地方制定细则。从我国特区立法权的获得途径看，它是由全国人民代表大会或其常委会通过“授权决定”授予的，但是特区所在地的地方国家权力机关并没有以最高权力机关的名义来制定地方法规，其立法活动是以自己的名义独立完成。虽然授权立法的实践已经存在几百年了，但是学术界对授权立法的含义仍存在争论。授权立法是指有权机关将原属于自己的一部分立法权限委托被授权者行使。这种立法授权不同于民事代理行为，并不意味授权制定法必然是全国法律的一部分，我们必须将立法主体本身同立法权的来源区分开来，才能给特区立法性质作正确的定位。

其次，特区立法实施的范围仅限于特区。特区立法不可能成为全国性法律，这不仅因为立法主体系特区地方当局，而且因为其反映和调整的内容属地方事务，只是特区内部特定的社会关系，其实施范围只限于经济特区或特定的地方行政区域范围。如《汕头经济特区惩治生产、销售伪劣产品违法行为条例》只允许在汕头经济特区范围内实施。

再次，从经济特区立法权的权限范围看，特区立法权也应属于地方立法权。所谓地方立法，源于宪法之规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规抵触的情况下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。授予省一级人大及其常委会以地方性法规制定权。全国人大先后授予广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市就其所属经济特区立法权，均规定特区立法应当符合特区的具体情况和实际需要，制定适合本地区的法规和规章的权力，在特区内实施。但是，经济特区的特区立法权不完全属于这种情况，它源于全国人大及其常委会的直接授权，而非以宪法或组织法自然取得。全国人大及其常委会对特区人大及其常委会的授权是“遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定和国务院有关行政法规的原则”或“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。换言之，经济特区的法规制定可以作变通规定，但要遵循法律和行政法规的原则或基本原则及宪法的规定。实质上，全国人大及其常委会授权的意义就在于此。经济特区的发展又确实需要立法，并且这种立法由于经济特区的性质与地位往往需要突破现行法律的某些规定，因此，全国人大及其常委会授予特区立法权。可以说，全国人大及其常委会对经济特区的授权立法丰富、拓宽了通常意义上的授权立法概念。它是我国改革开放条件下所出现的一种新型的授权立法。特区立法权的取得具有双重性质，是基于法律规定的取得和基于授权决定的取得的结合。法律规定和授权决定相结合，决定了特区立法权的合法性根据。

（二）经济特区立法的原则

目前，我国特区授权立法理论范畴存在许多值得探讨的问题。在经济特区获得授权立法初期，有学者认为，特区立法的基本原则主要有五个方面：①四项基本原则是特区立法的根本原则；②维护国家主权原则；③平等互利原则；④等价有偿原则；⑤符合国际贸易惯例的原则。同一时期，还有学者主张，经济特区立法的基本原则，可以分为一般原则和特殊原则，一般原则包括：独立自主、尊重主权原则；平等互利和互惠原则，遵守我国缔结或参加的国际条约和参照国际惯例的原则。特殊原则包括优惠原则；计划经济与市场调节相结合，而以市场调节为主的原则；鼓励和限制相结合的原则。上述两种观点，仅从经济特区参与国际经济交往以及法学基本立法理论去概括特区立法的原则，并且带有较强的政治色彩，未能真实、准确地反映特区立法的基本精神。随着改革开放的深化，特别是社会主义市场经济体制的建立，有学者认为，立法授权应遵循必要性原则和明确性原则。必要性原则要求立法机关在立法授权时必须充分考虑授权立法的存在条件是否具备，采取授权立法是否符合社会需要，能否降低所规范社会事务的重要程度，能否影响有关法律制度的协调一致性。明确性原则要求立法授权时，必须明确指明授权目的、理由、内容、范围、时限、审批备案制度等，应遵循一事一授的原则，避免成批授权或者一揽子授权，并应合理正当地使用不确定法律概念。这一观点比上述两观点有所进步，但也停留在最基本的法理基础上，任何法律的制定应该都具有必要性和明确性原则，未能突出特区立法的“特”字，流于一般形式的研究。还有学者认为，经济特区立法原则应包括四个方面的内容：一是合法性原则，经济特区立法要根据法定职权或授权来进行，不能超越立法权的范围；要遵守宪法的规定，遵守国家法律和行政法规的基本原则；二是合理性原则，经济特区立法能够内外协调，能够合乎实际的要求，合乎经济特区的实际、中国的实际和国际环境；三是及时性原则，经济特区的立法要有紧迫感，要加速加快立法，现实经济特区立法不适应客观情况的要求；四是完备性原则，要求立法时根据需要和可能，尽力使立法所建立的经济特区法律法规和规章的体系完备协调；经济特区的主要领域基本做到有法可依，有章可循；各种经济关系、经济活动以及社会关系、社会活动都以法律为准绳，都规范化、制度化和法律化。这一观点较好地反映特区立法的特点，有高度的概括性，但讲究特区立法的完备性，给人面面俱到的疑惑，没有突出一般地方立法所不具有的变通性原则。在总结、研究学界和实务界的各种研究成果基础上，笔者认为，经济特区的立法原则主要应包括下列几个方面的问题：

1．合法性原则。特区立法时我国法律体系的重要组成部分，是我国立法体系中的一个重要分支。特区立法要根据法定职权或授权进行，遵循国家法律和行政法规的基本原则。合法性原则要求我们用好、用足、用准特区立法权，增强经济特区的投资吸引力。以笔者所处的汕头经济特区为例，目前面临建设国际旅游城市的关键时刻，又处于经济困难时期，如何重塑信誉，改善投资环境，可以根据具体情况作先行性、开拓性、探索性立法，稳定投资者的信心，依法治市，这是目前最好的走出困境的办法。经济的国际化必然要求有符合国际惯例的法律制度，经济的超常规发展必然要求立法上走一些捷径，市场经济具有开放性和国际性的特点，经济特区是开放型经济，溶进国际经济中去运作，与国际接轨，已成为历史的必然。借鉴发达国家的先进的立法经验和成果，是特区立法的必然需要。因此，应将经济特区立法和国际惯例有机结合，对国际惯例进行认真的研究、论证，尽可能考察其适用的结果，根据各个特区的自身实际，切忌照抄照搬，而应消化、创新，才能提高特区的知名度和美誉度，增强特区的吸引力。

经济特区立法要根据法定职权或授权来进行，不能超越立法权的范围；要遵守宪法的规定，遵守国家法律和行政法规的基本原则。经济特区本身不是民族自治区、特别行政区，也不是政治特区，所以应根据《立法法》的规定，遵循立法程序，处理好各种关系。特区立法应遵循立法程序法，例如《深圳市人民代表大会常务委员会制定深圳经济特区法规规定》，立法要报全国人大常委会、国务院或省人大常委会备案。立法要注意上下左右的关系，注意内外关系。正确处理纵向的四个层次立法的关系，合理界定和行使其立法权。这四个层次是：全国人大常委会、国务院、有经济特区的省（广东、福建、海南省）以及深圳市、厦门市。正确处理国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权的关系。正确处理立法机关内部人大和常委会的关系，权力机关和政府的关系。

合法性原则和要求并不排除在立法上勇于改革，解放思想，变革观念。在一定意义上，合法性原则还要求我们排除“左”的干扰，发扬创新精神，正确处理立法与改革开放和发展的关系。“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。1987年深圳市率先突破《宪法》的规定，搞了土地使用权有偿有期出租、转让。1988年4月宪法的第二条修正案指出：“……土地的使用权可以依照法律的规定转让。”“深圳的重要经验就是敢闯”。36在经济特区立法上敢闯，是由多方面的情势所决定和要求的。我国的改革开放和发展是前所未有的伟大事业，经济特区处在改革开放和发展的前沿，其改革开放具有先行性、探索性、全面性，要为全国先行试验、探索道路。我们走的是有中国特色的社会主义道路，大的方向基本明确，但前进的道路上还有一系列问题有待探索。我们的事业不可能照抄照搬别国模式，不可能照抄照搬书本上的教条。我们立法的任务繁重，立法在一定程度上滞后于改革开放和发展的要求，因此，就不能畏首畏尾、缩手缩脚，只能先行一步，先行探索。立法遵循宪法的规定和法律的基本原则，最终就是要合乎全国人民的利益和意志，合乎社会的规律和历史发展的潮流。凡是有利于社会生产力发展，有利于人民生活水平提高，有利于综合国力增强的，就可以进行立法。立法的合法性原则就是要我们用好立法权，既要防止越权行为，更要做到用好、用足。适合农业经济、自然经济和产品经济、计划经济的法律同适合工业经济、商品经济、现代市场经济的法律必然有重大区别。经济的国际化必然要求有符合国际惯例的法律制度。经济的超常发展、快速发展必然要求在立法上走一些捷径，即借鉴、移植现代西方发达国家的某些先进合理的法律制度。要改变在立法问题上慎重有余，积极不够的局面。

2．合理性原则。遵循法律原则与突出特区特色的关系。特区法规应具有时代气息，是原则性与灵活性、普遍性与特殊性的统一，不能片面强调法律的原则性而忽视特区立法的特殊性，经济特区立法主体所制定的法规和规章是在经济特区实施的，因此在立法中必须立足特区实际，根据经济特区的具体情况和实际需要来立法，这样才能解决实际问题，当然，我们也不能一味强调突出特区的特殊性和灵活性，而违背法律的原则。社会主义市场经济是法制经济，社会生产力的发展、综合国力的增强、人民生活水平的提高，经济的发展，均有赖于改革开放，改革开放的成功，则有赖于适应现代市场经济体制和现代民主政治需要的立法。

立法的合理性原则要求经济特区立法能够内外协调，能够合乎实际的要求，合乎经济特区的实际、中国的实际和国际环境。社会生产力的发展、综合国力的增强、人民生活水平的提高，有赖于经济的快速发展。经济的快速发展，有赖于改革和开放。改革开放的成功，有赖于现代市场经济体制、现代民主政治和高度的民主法制的建立。因此，立法的合理性原则，就是要使立法适应现代市场经济和现代民主政治的需要。这样的立法才可能积极地、更有成效地促进经济社会的发展。仅就市场经济而言，市场经济特别是现代市场经济是法治经济。要通过立法使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性调节作用，使经济主体、经济关系和经济运行要合乎价值规律的要求。当然，市场也有弱点和消极方面，要通过立法加强和改善宏观调控和管理。只要我们做到以法律（首先通过立法来进行）界定经济主体的责权利，就能使经济关系法律化、规范化，确保经济运行在法律范围内进行，这里面包括宏观调控也要以法律为依据和准绳。

3．及时性原则。经济特区的立法具有紧迫感，要加快立法的步伐，现实中经济特区的立法不适应客观情况的要求。立法是一种社会实践过程的综合反映，将经过实践检验正确的、成熟的经验，用法规的形式固定下来，使其成为法律规范。不能将条件成熟作为立法的唯一标准，一味强调“成熟”。信息社会瞬息万变，求稳怕乱，不敢进行适度的超前性和预测性立法，势必延缓改革开放和市场经济建立的进程，导致经济活动的无序和混乱。由于经济特区发展超前于全国经济整体水平，特区内部出现新的经济关系需要通过立法加以调整，但这些情况是个别地区存在，进行全国性立法有一定难度，因此特区授权立法超前就显得十分重要，通过科学预测，对将来可能出现的社会关系做出超前性的规定，它不仅规范特区的经济关系也将为全国性立法提供立法经验，这些规范应符合市场经济的发展规律，最好是已为其他国家的实践证明是必要的和行之有效的。例如，最初时候国家道路交通管理条例规定：闯红灯罚款1——5元。尽管这一处罚已包含了幅度，但即使取其上限5元，在深圳也难以达到阻遏作用，相反，在权衡利弊得失之后，可能在客观上刺激了司机违章。为此，深圳市政府草拟、市人大常委会颁布实施的道路交通处罚条例中，将闯红灯的罚款数额提高到500元。条例实施的当月，深圳的道路交通违章数下降50%。立法的及时性要求应变消极立法为积极立法，加大立法资源的投入，加强立法行为、立法人员、立法手段、立法技术和立法监督，充分发挥特区立法的积极性和创造性，这是加快特区立法的根本途径。

经济特区的立法要有紧迫感，要加速加快立法。现实经济特区立法不适应客观情况的要求，主要表现在：不适应改革开放的要求；不适应经济快速发展的要求；不适应建立现代市场经济体制和现代民主政治的要求；不适应全国依法治国对经济特区法治试验（包括立法试验）的要求。立法的及时性，要求立法工作要有规划性、预测性，把滞后立法和超前立法结合起来；要变消极被动立法为积极主动立法；要变政策定型化立法为根据需要和可能立法；要使立法工作具有先行性、探索性；要加大立法资源的投入量，加强立法行为、立法人员、立法信念、立法手段、立法技术和立法监督。在立法策略上，对于成熟的就作明确具体规定；看准了方向，但还有待实践检验的就暂作原则规定；中国没有而外国有的可尽量结合国情借鉴、吸收或移植。要在维护国家立法权的集中统一的前提下，适度下放立法权，充分发挥经济特区立法的积极性、创造性，这是加速立法工作的根本措施之一。在立法内容上，现阶段要加快经济立法和行政立法，进一步完善社会主义市场经济法制体制。

4．变通性原则。变通立法是指经济特区授权立法时对国家法律、行政法规中某些不适合特区实际发展需要的规定做出新的规定。对于“变通”，全国人大对各个经济特区授权立法的决定中基本上都有这样的表述：“根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规。”经济特区授权立法，其实质是授权经济特区可以根据自己的具体情况和实际需要，对国家和某些规定做出变通规定。依据经济特区授权立法的实践，《立法法》第十条规定“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。”所以，明确授权立法的目的、范围，已不是一个需要探讨的理论问题，而是一个如何实施该法律规定的实践问题。根据《立法法》的规定，经济特区立法可以对国家法律和行政法规进行变通和补充。然而，这并不意味着经济特区立法可以不受限制的对所有法律、行政法规进行变通或补充，根据全国人大及其常委会的授权决定和《立法法》的规定，特区立法对国家法律和行政法规的变通或补充应限定在以下范围：

第一，经济特区立法对法律、行政法规的变通或补充限于法律、行政法规的非原则性的具体规定。立法实践中的问题在于如何正确区分法律、行政法规的原则或非原则性规定。笔者认为，所谓的法律、行政法规的基本原则就单个的法律、行政法规来讲，主要指该法律、行政法规的基本宗旨，即出现在总则里的条文或冠以原则、指导思想的内容或贯穿于整个法律、行政法规的基本精神。反之，则是非原则性的具体规定。

第二，经济特区立法对国家立法的变通或补充限于国家专属立法权以外的其他立法。《立法法》第八条明确规定了国家专属立法的范围，这决定经济特区的立法不能对国家专属立法权范围内的内容进行变通或补充。因此，根据《立法法》的规定，经济特区立法对国家立法的变通或补充仅限于国家专属立法权以外的内容。

变通规定应基于自身实际体现出新思路、新内容，要具有先进性、科学性和示范性，在探索的基础上力图创新，加快特区现代化建设营造良好法制环境。在特区授权立法时坚持变通性立法很重要，这是因为特区经济的高速发展使某些全国性法律法规明显滞后，在行使立法权时，应利用特区立法有别于一般的地方立法的优势，特区以国家资本主义为主的综合性经济使得某些法律、行政法规的具体规定不适应特区经济发展的需要，在国家又不可能在近期内重新颁布或修改某些法律的情况下，为有效规范特区的各种经济关系就有必要在立法时坚持变通性立法。以避免特区经济对新法需求与国家立法整体性的矛盾。但变通立法必须掌握好尺度，一要遵循宪法的规定，二要遵循法律、行政法规的基本原则。即使两者不适合特区的实际发展需要，特区授权立法主体在立法时也必须遵循，否则即构成“越权立法”，要求适当地进行变通性立法、维护法制统一，保证立法合法性和合理性。

经济特区立法在很大程度上是为全国性立法进行探索。在一定意义上讲，深圳市和厦门市的立法权是相对全面的立法权，不只是制定单行经济法规的立法权。深圳市和厦门市在法制上特别是立法上，是跳出现行体制之外，进行立法的试验区，可以也应该为全国法制特别是立法闯出一条新路来。

四、我国经济特区立法制度存在的问题及其解决思路

全国人大或其常委会授予经济特区立法权，对于经济特区率先实行改革开放，发挥试验田等作用起到了积极作用。自授权以来，各经济特区充分利用特区立法权推进特区经济体制改革，扩大对外开放，大大促进了经济和社会各项事业的发展，也为全国范围内实行改革开放提供了宝贵的经验。但是经济特区立法制度也存在着一定的问题，解决这些问题有利于在新的历史时期探索特区发展和特区立法新思路，更加充分有效地运用全国人大或其常委会授予特区的立法权限。

（一）我国经济特区立法制度的问题及其原因

经济特区是中国改革开放的产物，是中国在从计划经济向市场经济艰难转型的过程中，以特殊方式开辟的“政策实验田”。随着中国社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是加入WTO之后，经济特区在中国何去何从，能否利用特别立法权进行制度创新，促进“二次创业”，进一步“特”下去，成为令人关注的问题。授权立法在我国已有了几十年的发展历史，经济特区创办双来，尽管出台了大量的特区法规，但至今还未制定一部全国统一的《经济特区基本法》，经济特区地位没有可靠的法律保障，与其他经济技术开发区、高新技术开发区也无法律上的明确区分。不同年代的授权对我国的政治、经济和法律建设的发展起到了不同的积极作用，这些已是有目共睹的事实。但也应当清醒地看到，就整个立法工作而言，我国的底子很薄，经验欠缺，立法工作获得全面开展并走向科学、规范化的道路才刚刚开始。在这种大的背景之下的特区授权立法也不可避免地暴露出诸多的矛盾与问题。主要表现在以下几个方面：

第一，授权不当。如1989年4月第七届全国人大第二次会议授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及其常委会后，再授权深圳市制定经济特区法规和规章。此时，深圳市的人大及其常委会尚未产生，这次授权未免操之过急，深圳市实际得到经济特区法规和规章的制定权是在三年后的1992年7月。同时，这次授权以及后来对珠海、厦门、汕头三个城市的授权中都涉及对该类城市政府制定规章的权力，而行政法规的制定权依《宪法》规定是属于国务院的，此处由全国人大授予似有不当。

第二，授权机关不一致。如我国对海南省以及深圳、珠海、厦门、汕头之类经济特区的授权均是由会国人大会议做出决定的，而授权广东省、福建省人大及其常委会制定特区经济法规却是1981年由第五届全国人大常委会第二十一次会议决定的。上述授权机关的不一致引起许多问题。第一，交叉授权导致地方依授权所立法规的地位难以确认。比如广东省人大及其常委会的授权是由全国人大常委会做出的，而隶属于广东省的深圳市人大及其常委会获得的授权却来自全国人大，这就使得两者分别依授权制定的法规其法律地位难以确认，在实施上容易发生混乱，引起法律适用上的冲突。第二，对广东省和福建省的授权是1981年第五届全国人大常委会做出的，而在当时，1982年《宪法》尚未制定。按照1978年《宪法》的规定，全国人大常委会仅拥有“法令”制定权，而不享有国家立法权，因此，由全国人大常委会做出的这次授权，也有些不合适。

第三、所授权限的行使范围与遵循的原则不明确。如对海南省的授权范围过宽。海南作为一个省级单位，自成立之日起依据我国《宪法》的规定本身就享有地方法规与规章的制定权，在这一点上它与深圳等四个开放城市不同。深圳等四个城市既不属于省府所在地的市，也不属于国务院批准的较大的市，其本身不享有地方法规和规章的制定权，因此对深圳等四个开放城市的授权应该给予综合性授权，即授权其人大及其常委会“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”，而对海南省人大及其常委会的授权，则应与对广东省、福建省的授权相当，使用单项授权即可，即授权其根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法以及法律和行政法规的基本原则，制定单项经济法规的权力。

第四、授权法中法律规范的文字表述不够科学与严谨，容易使被授权机关对被授权力的理解与行使上产生混乱，从而影响立法的质量和法的正确适用。如授权立法中一般都要求被授权机关立法过程中必须遵循我国的宪法，遵循法律、行政法规的基本原则，而这一要求在各个授权决定中表述得却是大不相同。

第五、民众参与立法力度不够。广泛的民众参与是立法民主的重要体现，是法律获得正当性的源泉。在我国以往的立法实践中，对民众参与立法重视不够。近年来，国家开始重视民众参与立法并提供了一些机会，但就制度设计本身而言仍存在许多漏洞，主要体现在下列几个方面：一是现行立法体制下，提出议案的主体范围过于狭窄。在现行立法体制之下，可以提出立法议案的主体范围是极其有限的，普通公民或社会团体、经济组织不能向全国人大及其常委会提出制定法律的建议，也不能建议国务院或国务院各部门制定行政法规或规章。二是民众参与立法的程序制度不完善。实践中，专门委员会和法律委员会在审议法案的过程中，为了收集或获取立法背景情况，调查了解各部门、各地区、各方面对法律草案的意见，为委员会审查法律草案提供依据和参考，通常召开立法座谈会或讨论会。但不可否认的是，立法座谈会或讨论会的范围是不规范的，程序也比较随意。由于缺少相应规范的程序设计，上述规定在法律、法规制定中形同虚设。在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取意见不够，特别是听取基层群众、相关部门和有关专家、学者的意见不够。因为是否召开座谈会、听证会、论证会，决定权在于行政法规或规章的起草单位，而相关法律和条例并未规定如果应当举行听证会而没有举行情况下的法律责任问题。因此，一些起草单位怕麻烦、图方便而不举行听证会，我国的立法听证制度仍处于初创阶段，缺乏应有的理论和实践经验，科学合理的立法听证规则有待确立，立法听证程序有待进一步完善。三是立法公开程度不够，尚未形成完善规范的立法公开制度。公开立法制度具体类型包括两类：其一是有关立法性文件的公开，其二是立法程序和会议的公开。在立法性文件的公开方面，我们已经基本实现了制度化。立法性文件公开最基本的要求是对已成文的正式法律文本的公开。

第六、缺乏科学完善的立法监督制度。为了保障立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。我国立法监督体系已初步建立，这一体系以人大立法监督为中心，其他监督方式相配合。采取多主体、多形式的立体监督模式，在加强我国立法建设，保证我国特区法制统一方面发挥着重要作用。

除了授权的范围大之外，我国授权立法实践中还存在有的授权决定目的不明确，绝大多数没有时间限制等问题。这些问题的存在也都与批量式的概括授权有关。虽然大多数授权决定都有授权的目的，但为了与批量授权立法相适应，只能将授权目的规定得大而原则。如《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》中就将授权目的规定为：“为了使广东省、福建省所属经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用。”作为授权目的，使上述授权立法的范围可以大至无限。《立法法》在进一步完善原有备案制度的同时，在第八十六条第二款、第八十八条第七款又分别规定了对授权立法的裁决制度和撤销制度，从而使对授权立法的监督更加完善。

从目前的实际情况和国外经验看，笔者认为，还应从以下几个方面加强对授权立法的监督：一是要建立重要授权立法的批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查批准后才能生效，以防止出现严重后果。国外委任立法中也不乏这种例子。就我国而言，目前可以将批准的范围限定在应当由全国人民代表大会制定的基本法律的范围内。二是要建立对备案的授权立法进行主动审查的制度。备案和审查既有联系，也有区别，实践中备案机关对报送备案的规范性文件大都不主动进行审查。由于授权立法的特殊性，笔者认为，对由全国人大及其常委会授权制定的每一件立法，备案机关都必须进行审查，以便及时发现问题并立即纠正。三是要建立终止授权立法的明示制度。西方国家在授权立法方面的许多经验，对完善我国授权立法制度具有重要的参考价值，如立法权的保留、日落立法等制度。

立法权的保留是指任何否定立法机关立法权或涉及公民基本权利等带有宪法根本原则性的内容，不得授权给政府进行立法，政府也不得就这些保留事项进行立法。授权立法具有显著的时限性，不仅可以因授权期限届满而终止、因授权事项制定法律而终止，也可以因裁决、审查等原因被撤销而终止。由于在立法前授权主体曾以授权决定的形式明示被授权机关进行立法，因而在授权立法终止时授权主体仍然应当以明示方式宣布其终止。明示方式可以采用专门的决定，也可以在新的法律中以法条形式规定。

（二）完善我国经济特区立法制度的构想

各经济特区要特别注意从各自的实际出发，运用经济特区立法权解决各自发展中面临的突出问题，特别是阻碍发展的体制性障碍，为建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系发挥“排头兵”作用。要把营造特区的体制优势、产业优势、开放优势、生态优势作为特区立法工作的主要任务，充分发挥特区立法权的“变通”、“填缺”功能，在加快特区发展的同时，为健全我国法制提供实践经验。

笔者认为，在今后的立法工作中应注意以下几个问题：

第一，解决立法中的部门利益倾向。部门利益是当前影响立法工作的主要障碍之一。在立法过程中，部门争权、争利的现象是存在的。在一些法规条文中不难看出带有浓厚的部门色彩。有些部门在起草法规过程中，考虑部门利益多了一点，而考虑全局利益少了一点。因此往往会造成部门之间管理职能的交叉、重叠，甚至相互打架的现象。有时为了协调立法上的一些问题，要花费很长的时间和很大的精力，扯来扯去，既造成部门之间的矛盾，又影响了立法工作。

第二，立法工作必须从经济特区各自的实际出发。创制性立法或对国家法律、行政法规进行变通，都要紧密结合本地的实际。因此要重视立法调研。法规的条款容易写，但要充分考虑写出来的条款是否符合当地的实际，是否具有可操作性，这些都要以充分的调研为基础。

第三，逐步改革对立法体制。目前，各个经济特区的法规草案的起草几乎都是由各个行政部门负责，这样就很难避免部门利益问题的存在，影响立法的质量。今后能不能建立专家立法制度，即请专家来起草法规草案，或者由人大有关工委直接牵头组织起草。同时建议建立立法公众参与制度，制订的法规草案要广泛征求专家和民众的意见，以保证法规能体现广大群众的利益，并具有可操作性，使立法工作更加规范化、科学化。

第四，规范授权立法的基本制度。明确各级、各类机关在立法上的权限。授权立法，说到底是一个与立法权的划分密切相关的问题，由于我国宪法中对各级、各类机关的立法权没有明确的划分界限，因此哪些权力属于本机关的职权，能够授出，哪些权力属于他机关的职权，本机关无权授出，不是非常明确，这也是我国授权立法、特别是一般法条“授权”中容易产生混乱与授权不当的一个十分重要的原因。因此，要规范授权立法制度，首先应当正本清源，对各级、各类机关所享有的立法权，依据我国宪法的基本精神，明确规定其界限，以利于各级、各类机关立法权的有序行使。

第五，明确对被授权机关依授权进行立法活动的监督。立法法中应当对被授权机关依授权进行的立法活动规定明确、完备的监督制度，它应当包括：首先，监督方式，具体可分为两种：一是一般情况下，被授权机关依授权制定的规范性法律文件必须在一定期限内提交授权机关及其他上级机关备案（如国务院制定的条例必须提交全国人大常委会备案；省级地方制定的条例除提交全国人大常委会备案外，还必须提交国务院备案；市级地方制定的条例除提交全国人大常委会备案外，还必须提交国务院及其所属省或自治区的人大常委会备案）；二是对一些特殊事项的授权，如涉及公民人身权利、重大财产权利等方面，被授权机关依授权制定的规范性法律文件必须在一定期限内交原授权机关进行审查，经原授权机关审查并批准后方可公布并生效。其次，监督范围，既监督被授权机关依授权制定的规范性法律文件在内容上是否符合宪法的规定，遵循法律（行政法规）的基本原则，符合原授权法的意图与要求，也要监督其立法的过程是否符合法定程序。再次，监督期限与措施，如备案的期限、审查与批准的期限、审查中发现问题应当采取的措施、监督机关与被监督机关之间沟通的方式方法等。只有将这些问题都明确，才能将监督工作落到实处。

（三）经济特区立法规划制度

在完善我国经济特区立法制度的构想中，笔者想重点论述经济特区立法制度中的立法规划制度，因为立法规划制度涉及特区立法的发展方向和趋势。在这一方面，笔者主要论述以下三个问题。

1．加入WTO对经济特区立法的要求。我国经过马拉松式谈判，已经顺利加入WTO。纵观入世后的历程，我们可以发现，加入WTO是加快参与经济全球化的重大战略，未来战略走向必须建立在深刻理解和把握世贸组织基本原则及其各项规则上。“由于我国加入WTO后有几年的过渡期，在经济体制和产业结构上具有先发优势的经济特区，在最近的几年最有条件实现产业上的更大开放，特别是高科技产业、电信业、旅游业、金融服务业和咨询服务业率先全面开放”。处于改革开放最前沿的经济特区这块“试验田”应审时度势，由政策性经济特区转向制度性经济特区。实践证明，入世后，经济特区领先内地的各种体制优势与WTO要求的市场经济机制差距逐步缩小，深圳、珠海经济特区已具备领先于全国经济实力和市场化程度较高，但海南、汕头、厦门经济特区目前这种优势已几乎不存在，所以经济特区应充分利用加入WTO这个契机，实现适时而大胆的特区功能跨越，不仅是经济特区在超国民待遇终结后的唯一出路和“试验田”作用的继续，也是为我国逐步过渡到全面按世贸规则运行的热身和经验摸索，是适合经济全面转型的需要。具体地将，需要我们利用好立法权，健全与全球市场经济合拍、与国际惯例接轨的机制，搭起一个立法的新平台，是立法渠道的优化救济。

经济特区的不同特点决定，在我国加入WTO后，有必要根据产业开放和所需环境的特殊需要，按最大限度开放的要求大胆搞试点，即使有所偏差，纠正起来也比积重难返的被动局面容易得多，开放式的经济运行，为逐步加速的中国经济与世界经济接轨提供正反两方面的案例。以社会主义市场经济为改革取向的中国已日益融入全球经济一体化，中国面临机遇，也面临挑战，入世是国内法立、改、废的催化剂。由于全国人大及其常委会的立法周期较长，并且要平衡全国各地情况，经济特区根据有利条件先行开展区域性立法探索，打破各行政部门从自身利益出发制定的规章一统天下的局面，将是一个最好的选择。我们可以实现两套企业所有制的并轨，这一着眼于合理竞争的立法是WTO国民待遇原则一致的，其实我国国内其他地区拥有的资金也相当可观，强调特区以优惠条件对他们开放肯定会使他们在特区大有作为，并促进特区的发展。主要应注意几个方面的问题：一是统一税率，加大吸收国内外资本在特区的投入。WTO的一系列协议明确要求各成员逐步推进贸易自由化和扩大市场准入以促进市场的公平竞争，按照国民待遇原则，目前我国对外商投资企业单独适用的超国民待遇的立法优待今后将没有必要存在。二是加快服务业的立法。入世后，根据中国在金融服务方面的承诺，逐步开放银行业、保险业、证券业等国内市场，在经济特区内对三资企业法作变通，如《外资企业法实施细则》第4条具体规定的国内商业、对外贸易、保险、邮电通信等服务行业的外资企业禁入的规定，至少在特区范围内应尽快修改，同时在遵循国际惯例前提下填补法律空白。三是加快电子商务的研究。WTO规则涉及范围会越来越广，特别是电子商务领域前景十分光明。统一的交易规则是开展电子商务的基础，许多国家经济通过国内立法规范电子商务并努力争取利己国际规则的制定。

2．加强经济特区民营企业立法。民营经济日益成为我国经济高速增长的重要力量，它为我国市场化改革起非常重要的作用。但是，民营企业是我国市场经济的一个弱势群体，在其发展过程中存在着企业家法律意识不强、国家政策不到位、现行法律对民营企业的保护规定可操作性不强等许多法律问题。经济特区完全有可能用好、用足立法权解决这些问题，这是其他地方立法所无法做到的。正确分析和解决这些法律问题，对促进民营企业的创新、推动我国经济特区整体素质的不断提高有积极意义。

我国正处于经济转型和经济起飞阶段，加入WTO以来，民营企业有了大发展的契机，人民生活由温饱型转向小康型，使社会消费从数量到品质发生了急剧变化。研究报告表明，我国的消费开支平均每年7.5%的速度增加，中长期内我国经济会继续快速增长，但这几年GDP增速逐年回落，有可能在2009年左右达到周期性运行的谷底，2010年以后再次进入周期性上升期。由于多样化、个性化、小批量成为消费需求的主流，巨大的商机为民营经济的大发展提供了广阔的天地。以多元化、多种所有制混合的民营经济起步早，发展快，在经济生活和社会发展中的积极作用越来越显著，成为国民经济的重要组成部分，是经济发展的新的增长点。随着改革深化和市场供求关系的变化，依法治国环境的构建，民营企业也出现一些不容忽视的问题，如产权关系不够明晰、经营机制原有的灵活优势逐渐减弱等，令人不安的是，中国数以千万计的“中国企业平均寿命约为8年，中小企业平均寿命只有2.9年，而日本、欧洲大小公司的平均寿命为12.5年，跨国公司为40-50年”。究其原因，笔者认为主要表现在下列几个方面的问题：

首先，民营企业家的法律意识不强。近些年，许多企业依法经营的意识已经大大提高，但也有相当部分企业对此不重视。不是自己无意间走到法律圈定的框架之外，就是因为法律意识欠缺而受骗上当，造成不必要的经济损失，影响企业的发展，甚至有的企业家不知不觉中触犯法律，受到法律的制裁。由于受传统观念的影响，部分企业家缺乏基本的法律知识，认为打官司都是丢脸的事，甚至认为若不幸成为一宗案件中的被告，那在同行中更抬不起头，可见这些企业家的法律意识的贫乏程度。

许多民营企业的失败，根本原因不是技术问题、市场问题，而是人的道德问题和法律素质问题。道德是一个国家对公民的最高要求，在经营活动中，诚实信用是决定企业能否长盛不衰的重要原因，而法律是一个国家对人的最低要求，一旦你的权益被侵犯，就必须勇敢地拿起法律武器维权，这不仅是对自己负责，而且是对社会、对行业的一种负责精神，对净化民营企业发展环境的一种贡献。

其次，政府对民营企业的政策态度与WTO的要求相距甚远。有些地方的国有、外商投资和民营三大经济构成中，民营企业发展势头不是十分理想，主要原因是认识上的不足。民营企业发展目前仍然有许多壁垒，在争取加入WTO和吸收外资的进程中，我国向外资不断开放了许多经营领域，并给予许多法律政策上的优惠和便利的承诺。在对待民营企业的态度上，政府经历了从“观察”到“允许”再到“鼓励”的过程。国家对待民营企业的政策、态度与对公有制经济、外资经济的政策态度相比，存在明显的不公现象。部分政府职能部门未能充分认识民营经济的作用和地位，社会还没有形成重视、尊重、关心保护民营企业的舆论导向和社会氛围，未能真正落实宪法所规定的对民营经济的引导、监督和管理。WTO的非歧视性原则是世贸组织及其法律制度的基本原则，这一原则包括国民待遇和最惠国待遇两个方面，虽然是针对国家间的企业而言的，但是我们可以将其精神实质延伸到国内企业特别是经济特区中的企业之间。在市场准入的范围方面，国有企业准入的领域中，外资企业可进入的占四分之三，民营企业可进入的不到一半。即使在国家法律和政策没有明令禁止或限制的一些行业，民营企业的进入也困难重重，在一些垄断和半垄断行业中，如银行、电力、铁路、公路、邮电和市政设施等行业里，存在严重的部门保护主义，民企难以进入。事实上，有些行业民营企业进入的效果可能更好。所以，如果不及时解决经济特区民营企业与国有企业、“三资企业”之间难以进行公平的竞争的现状，那么这种制度上的缺陷，无助于社会投资需求的扩大，更不利于特区民营企业的健康发展。

再次，我国法律对民营企业的保护规定缺乏可操作性。在经济特区，民营企业在现有法律制度下难以建立现代企业制度。比如在刑事实践中，性质相同，只是犯罪的场所不同，判决结果相差极大，这可能给社会公平造成问题，同样是通过犯罪的手段用别人的钱，在国有企业中是贪污或挪用公款，在非国有企业中只算挪用资金。侵犯公款的罪大，侵犯私款的罪小，其原因在于我国对待公共财产和对待私人财产的态度不同，这也不符合我国《宪法》的基本精神。从犯罪构成看，应该是同罪同判，犯罪的场合及犯罪对象不应该作为犯罪的构成要件。更为严重的是，这将给有些在个体或集体企业中供职的行为不轨的人一颗定心丸，无论侵占数额多大的金额，最终将被定为职务侵占罪或挪用资金罪，最多被判15年以下有期徒刑，这使他们更是有恃无恐，敢于铤而走险。而侵占国有财产的就有可能构成贪污罪，就有可能被判死刑。又如在一些民营企业中，出现了老板侵犯职工利益有《劳动合同法》、《劳动争议调解与仲裁法》等法律、法规可以保护，但员工侵犯老板的利益却找不到可以适用的法律条款的怪现象。

最后，特区民营企业的产权、股权不够明晰。我国经济特区民营企业绝大部分是以个人产权或家族产权为主体的业主个人产权制度，其产权构成带有强烈的血缘、亲缘和地域缘，大多起步于家庭作坊，由几个趣味相投的人合伙而成，他们凭着亲情、友谊合伙合作，一开始便家企不分，忽视了现代企业的管理制度的基本要求，造成企业内部股份不清，企业的竞争活动和管理常常受到“家长”意志的影响。这种产权制度在创业初期可以更多地享受家庭成员、亲朋好友之间的互相信任所带来的便利，但是随着企业的发展壮大，这一优势将演变成劣势。家族式的产权结构，社会资本先天不足，如果排斥家族外的人的投资、分权，而行事专断、随意，势必导致企业财产流向个人，或造成企业控制人更迭过程中复杂化，或导致行政干预的发生，这些都会给企业埋下成员之间、股东之间产权纠纷的隐患，破坏企业资本独立性和完整性，制约民营企业发展。

针对发展中存在的上述主要问题，笔者认为，经济特区民营企业应抓住加入WTO后不断涌现好势头这一良好的契机，更新观念，开拓进取，胆子大一点，步子快一点，脚跟稳一点。结合各地的实际情况，立足现实基础，下决心从资金、技术、土地等方面给予倾斜，重点建设一些大型生产基地，带动其他民营企业的发展。当然，除了有良好的愿望和措施外，还应该有良好的法律氛围，起保驾护航作用，所以，主要应注意几个问题：

第一，加强立法和对现行法律的审查修改。经济特区民营企业已成为促进特区国民经济快速发展的重要力量，但在设立、资金、技术、规模、决策方面等仍存在诸多弊端，这些问题根深蒂固，解决的方法多种多样，但最有效的方法还是法律。应尽快立法，通过立法方式填补法律的空白领域，制定一部专门的《民营企业法》，规范民营企业的债、权、利，使民营企业的设立、发展走上法制化、规范化的轨道。扩大吸收优秀民营企业家进入国家权力机构，参与“游戏规则”的制定，这更能真实、客观、公平反映民营企业主的呼声，维护他们的合法权益。同时，加紧对现行法律、法规的审查、调整。

“徒法不足以自行”，除了加强法律完善工作，还应该完善执法监督体制，促使有关部门依法办事，这是解决特区民营企业竞争中受地方保护主义影响的重要方式，也是保证特区民营企业发展的必要措施。

第二，充分利用立法权，为特区民营企业减负。特区民营企业中的私营、合伙和个体企业在实际经营中税负过重，除交纳企业有关税赋外，对个人所得仍须征个人所得税，实际上是双重征税。可以通过特区立法，将外商投资企业目前享受的减按15%的税率征收的待遇，规定为也适用于特区民营企业，实现两套企业所有制的并轨，这一着眼于合理竞争的立法是WTO国民待遇原则一致的，其实我国国内其他地区拥有的资金也相当可观，据笔者调查，很多民营企业家手中握着大量资金，但无法确定投资方向，所以多为他们作投资分析，强调以优惠条件对他们开放肯定会使他们大有作为，并促进地方经济的发展。

第三，增强企业主的法律意识，选好人才，留住问题。通过多种渠道和方式，定期对企业主进行法制教育，提高他们的自我保护能力和实战能力。目前，不少特区的民营企业都注重网罗优秀人才，可是在拥有人才以后，却没有实行相应措施，及时留住人才。由于人才观念的更新，仅凭高薪已不能吸引优秀人才，更多的人才关注的是企业的发展，工作的挑战性，优秀的企业文化氛围，良好的工作环境和高尚人格魅力的管理者。在选人时，有条件的民企，应适当引进法律人才，甚至成立法律工作室，重大的对外业务，交由法律工作室“认证”，排除法律障碍，条件不成熟的，应聘请法律顾问，实践证明，这一做法将使特区民营企业的管理更加规范，大大减少不必要的经济损失，事半功倍。事实上留人比招人更重要，要留人，必须有好的措施，待遇问题固然重要，合同约束也必不可少。所以，可以要求员工加入企业时，按照2008年1月1日实施的《劳动合同法》有关规定，签订劳动合同，明确双方权利义务，一旦发生劳动争议，解决就方便得多。

第四，加强打假力度，净化经营环境。市场经济告诉人们竞争进取、优胜劣汰的同时，也诱发了人们的利益驱动。一些不法之徒利令智昏，铤而走险，导致假冒伪劣商品屡禁不止，无孔不入，已成为我国经济和社会发展的一大公害。政府职能部门应通力合作，重拳出击，为特区民营企业发展保驾护航。打假是一个需要方方面面共同参与的综合工程，在打假中会出现许多新困难、新问题。实践证明，联合“打假”，增强了威慑力，强化了打击力度，提高办案效率，是一项有效的防范打击措施。有关部门协调下，质量技术监督部门应与公安机关、工商行政管理部门联合，全方位行动，让制假者无法藏身，扎扎实实为群众办好事。2008年9月发现的以三鹿奶粉为代表的毒奶粉事件，引起全社会的密切关注，在这一事件中，我们必须谴责有关管理部门的麻木不仁与渎职，也应反思管理法律、法规的缺失，比如，三鹿奶粉的免检，是老百姓直接受害于对政府主管部门的信任，国家对关系民众健康的食品授予的“免检”资格，缺乏跟踪调查，对个别驰名商标产品也缺乏质量监控。

第五，打造特区民营企业公平的竞争环境。市场经济最大的特点就是竞争。目前国企缺乏激励机制，有人把国有企业面临的种种困难归咎于民营经济的发展，认为正是民营经济抢了国有经济的饭碗，这是目光短浅的表现。事实上，国有经济与民营经济是一种互补的关系，国有经济改革为民营经济的发展创造了条件，民营经济的发展也为国有经济改革提供了一定条件。对于入世后的中国企业来说，竞争的残酷程度不会减弱，重要的是国有企业应寻求自身的发展途径。民营企业的最大愿望就是在市场竞争环境中争得平等的地位。所以应具备全局观念，在法律制定、政策设计上做到政治平等、机会平等、服务平等，在经济特区给不同所有制企业同等待遇，目前至少在进入领域上，特区民营企业应与“三资企业”持平，才能提高中国企业整体实力，在国际竞争中争得一席之地。

打造经济特区民营企业持续、稳定发展的法律氛围已成为经济持续发展的当务之急。通过对法律制度的不断完善和政府职能的进一步更新、转变，在法律制度的层面上为民营企业的创新提供更多、更有力的保障，无疑将有力地推动民营企业创新的步伐，为其创造更广阔的领域、更远大的前景，使特区民营企业在良好的内外部环境中长足发展。

3．加快特区旅游立法步伐。特区旅游立法工作是健全国家法制的重要内容，是国家对特区旅游事业加强宏观控制的重要措施，也是旅游事业健康发展的保障。我国真正意义上的旅游业虽然起步较晚，但在发展的初期就比较重视立法工作。就目前旅游市场法规条例规定等公布情况来看已不下40个，还有一些地方性法规，但旅游立法活动中还存在一些问题，旅游立法明显滞后，主要表现在几个方面：

首先，各项法规条例具有明显的暂时性和应急性，许多法规内容已过时，不适应某一行业或部门的实际情况，现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐，不适应旅游业发展的需求。有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际现代化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也是偏重于酒店的治安管理。有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。

其次，法规条例更多的是单方面强调旅游法律关系中的旅游企业，还未将注意力放到旅游者身上旅游者与旅游企业都是旅游法律关系的主体，从某种角度来说，旅游者在这种法律关系中的地位更为重要。国外旅游发达国家在立法活动中早已充分考虑到旅游者的重要性，在单项法规和基本法中对旅游者的权利义务及保护都作了比较详尽的规定。随着经济形势的发展和旅游者自身法律保护意识的加强，立法工作的重心应有所转移。每年的黄金周过后，有相当多的旅游者与旅游企业发生纠纷时，却没有相应的法律依据，自身权益得不到保障，只能用《民法通则》、《消费者权益保护法》等进行处理，不少投诉不了了之，这样从小处着眼直接损害了旅游者的利益，从大处着眼则影响企业的信誉和经营，甚至影响旅游业的稳定发展。

再次，整个旅游业至今没有一个综合性的基本法。我国正式的旅游立法工作始于1982年的《旅游法》起草，旅游立法的最早成果是1985年公布实施的《旅行社管理暂行条例》，与我国法制建设逐步深入的形势不相适应的是，尽管旅游界的领导就早已开始重视旅游法问题，但长时间未被列入国家立法计划。至今中国没有一部统一的综合性旅游基本法即《中华人民共和国旅游法》。这项工作较为复杂，所以也成了至今未出台的客观原因。主要体现在：其一，制定旅游基本法的基础不甚牢固，我国旅游业自改革开放以来虽然有了较快的发展，但旅游业内各行业、各部门之间经济关系法律关系目前表现得仍很不充分，过于仓促地制定很有可能出现因对某些问题考虑不周或又出现新的经济现象而使旅游法发挥不了应有的作用；其二，旅游业是一个综合性产业，涉及范围较广，正确认清和划分各行业的界限范围明确彼此间的责权利，以及确定旅游行政管理部门的行业管理权限等都是较为复杂和敏感的问题。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法，没有它则难以保证旅游业的发展方向确立旅游业的发展宗旨和政策原则。

从旅游企业来看，旅游立法的相对滞后不利于旅游企业的建立和经营，不利于旅游企业合法权益的保障。比如由于没有专门饭店法，当前处理饭店的法律关系问题，都以我国《民法通则》或参照国际私法统一协会的规定办理。这些规定在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多的规范盲点，由此造成的损失也是巨大的。由于中国旅游基本法迟迟未能出台、对旅游经营者的经营资格条件和经营行为规则来加以明确，众多旅游行政管理机关对旅游企业的申报审批随意性较大，对一些效力层次较低的文件、通知执行力度不够，对一些旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游企业的规模总量逐渐扩大，旅游市场出现了一种供大于求的不良局面。随之出现的不正当竞争行为也时有发生。

他山之石，可以攻玉。国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系，旅游基本法早已出台，如美国1979年就有了《全国旅游政策法》，墨西哥也在1979年颁布了《旅游法》，日本则在1963年就制定了《旅游基本法》。这些国家的基本法至今也在不断完善，如日本刚刚出台的《旅游行业法》已经是对原有法律根据新的形势做出的第九次修改后的定稿。我们可以在考虑我国基本国情的前提下，了解和吸收外国旅游立法活动中的有益经验，促使旅游基本法早日出台。

中国旅游立法的相对滞后给中国旅游业发展的各个方面带来了不利的影响。随着旅游业的逐步发展，越来越多复杂的问题将摆在我们面前。所以，目前经济特区可以先行一步，在旅游立法方面主要做好几项工作：

第一，进行立法预测和立法计划。在旅游立法预测中，应尽可能充分考虑到我国未来旅游活动的发展惯性，适度超前地测算出一些不确定因素可能产生的影响。参照国际上旅游发达国家的旅游业发展历史与旅游立法经验，制订出既符合我国旅游业发展实情，又能满足将来与国际接轨需要的立法规划，然后按部就班、循序渐进地将规划付诸实施。

第二，培养专门的旅游立法工作人员。培养出高素质的旅游立法人才并不困难，但是这需要旅游管理界、实业界与教育界的三方通力合作。我们的行业管理部门应该从长远考虑，加强对旅游教育部门的资金与设备投入，同时直接参与旅游立法人才的培养，创造机会帮助旅游院校的学生进行实习，让高校学生真正深入到旅游经营与管理的内部，亲身了解其经营模式与管理特点，缩短旅游立法人才的培养周期。

第三，大力开展旅游普法教育。我国旅游立法现在所存在的执法不力和群众守法意识不强，很大程度上是因为不知法造成的。知法方能守法，守法才好执法。除了旅游从业人员应该知法守法以外，过去我们一直忽视了对旅游者的法制宣传，即使有也失之于生硬，对此问题，应该进行一些深入调查。

第四，采取由特区试点立法。眼下我国旅游业发展中存在较大的地区差异，且在今后较长时期内还难以迅速消除，在未来的旅游立法中可以考虑在不同地区制定不同的地方旅游法规、规章，通过试行，在实践中检验其效果，然后总结、协调、修改，最终形成一些能够普遍适用的法律、法规推广到全国。以汕头经济特区为例，笔者认为，在加快汕头城市化进程中，应充分用足、用好特区立法权，在国家出台《旅游法》之前，经济特区完全可以利用自身具有立法权优势，效仿《公司法》出台前深圳经济特区的先进做法，先行制定《深圳经济特区有限责任公司条例》、《深圳经济特区股份有限公司条例》作为后来《公司法》出台的蓝本，为国家法制建设作出了重大贡献。特区立法的权限是全方位、多层次、宽领域的，这也是与一般地方立法的本质区别。只要不违背宪法和法律的基本原则，特区权力机关可以根据特区社会和经济发展需要，制定适当的法规、规章，填补国内立法空白。

实践证明，没有强健的旅游法制，就不会有有序的市场环境，就不可能进入世界公认的旅游发达国家行列，如世界著名的旅游大国英国、法国和西班牙，它们均是旅游法制相当健全的国家。我国的经济建设已逐渐步入社会主义市场经济轨道。旅游法制是我国社会主义法制的一个重要组成部分，为了我国旅游业在世界旅游业发展竞争日趋激烈的新形势下健康有序地发展，使我国尽早步入世界旅游强国的行列，就必须不断完善我国旅游立法，健全旅游法制。只要我们能采取正确的工作方法和工作途径，遵循旅游业的客观规律，加强旅游立法工作步伐，一定能够迎来特区旅游的春天，为特区立法做出突出贡献。

结语

江泽民在深圳经济特区建立二十周年庆祝大会上指出：“经济特区要继续当好改革开放和现代化建设的排头兵，继续争当建设有中国特色社会主义的示范地区，继续充分发挥技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外开放的窗口的作用，努力形成和发展经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。这是历史赋予经济特区的光荣使命”。这也是经济特区立法制度所承担的光荣使命。经济特区授权立法是一种特殊立法。应当总结已有的经验，坚持和进一步完善经济特区立法制度，促使经济特区立法更加规范有序和科学合理，使这一制度在促进经济特区社会经济发展和社会主义法治建设中发挥更加重要的作用。

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