三、关于“3600万套”的实证发现

（一）政策的提出：经济而不是民生优先

学者认为，2007年以降的住房政策调整，是“和谐社会”建设中“基本住房权利”理念主导的结果，是对原来“住房提供被看作重要的经济驱动力而不是社会必须”的矫正（Wang & Murie, 2011）。但是，对“3600万套”政策出台背景深入分析后发现，保障房提供仍然围绕“经济发展优先”展开，并非所谓的“民生优先工程”：大规模的保障房提供，先是作为应对金融危机、刺激经济的手段出台，随后建设规模不断加码，以帮助实现经济和房地产过热下的房地产市场调控目标。

虽然紧接着“和谐社会建设”口号的提出（2006年），保障房领域标志性文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台（2007年），但是此时并没有具体的保障房建设任务相伴随——大规模建设任务，是应对2008年金融危机的产物。2008年11月，中国政府推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，并初步匡算，到2010年底约需投资4万亿元（即著名的“4万亿”刺激计划）。作为该计划的一部分，2008年12月，中央政府提出：到2011年底，为747万低收入家庭提供住房（Qi,2009；Chen et al.，2014：538）。

随着“4万亿”刺激政策的实施，2009年年末，中国经济开始恢复。楼市回暖更快，2009年第一季度就开始反弹，然后一路飙升（见图1）。这迫使中国政府从2009年底开始密集出台土地、税收、信贷等一系列房地产宏观调控（而不再是救市）政策。其中的措施之一，是2009年12月发布的促进房地产业健康发展的“国四条”：“继续大规模推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。”时隔一年，救市转为调控，保障房建设目标翻了一番。

图1   40城市“城房指数”（2006.1—2016.6）

但是房价的“非理性”上涨并未遏制，2010年，中国进入更加严格的房地产调控期，调控措施更加密集出台（包括4月17日的新国十条，9月29日的新国五条，11月15日外管局《关于进一步规范境外机构和个人购房通知》的出台，等等）。显然，调控效果不明显。2009年年初到2011年年底，以2006年1月为基准的房价指数从约150%增长到250%，增长了2/3（见图1）。

这导致了更大规模的保障房建设任务的出台。2011年2月，中国政府正式宣布，未来五年，计划新建保障性住房3600万套，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到２０％以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题（张晓松，2011）。

“3600万套”政策的出台背景，再次确证了黄友琴（Huang，2012）的观点：中央政府在经济和社会政治目标之间摇摆不定，并在生产主义的推动下，不断地将住房发展目标置于经济发展之下。剩余化向大众化模式转变的重要制度基础已经部分缺失。

（二）“十二五”时期的住房体系：仍然是剩余福利制度

中国还对“3600万套”基础上的“十二五”期间的住房体系进行了重构。王和缪里指出，中国原有的市场化住房制度使低收入和中等收入群体都受益，与严格意义上的剩余型安全阀制度不同。现在又引入了住房权利理念并保证提供住房，可能使更广大的群体受益，从而向更加混合的模式发展（Wang & Murrie 2011：251）。但是，深入分析这一住房体系重构后发现，它并未脱离原有的剩余型福利制度模式。

2011年，“十二五”规划纲要出台，明确提出：“加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”据此，我国的住房供应体系因此重构如下（见表1）：中高收入家庭市场供应，购买或者租赁商品房；中等偏下及低收入家庭政府保障，租赁公租房或者廉租房。由于2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨为公租房，其他保障房形式逐步退出，公租房开始成为我国保障房的主要甚至唯一形式。

表1  “十二五”前后我国住房供应体系的变化

新老体系对比可以看出，“十二五”期间的重构没有改变剩余型福利制度（见表1），但将它统合成了一个更加清晰、有效的体系。首先，新老体系准入水平基本一致，均保障到中等偏下收入水平——其实很多地方两限房准入放宽到中等收入水平。其次，原有的产权、租赁收缩为“以租为主”。2011年出台的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》规定：公租房单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要；租金标准由市县人民政府结合当地实际，按照略低于市场租金的原则合理确定；租赁合同期限一般为3至5年。这些规定越来越符合剩余型福利制度最基本保障的要求：能提供租赁性保障的，绝不提供产权性保障；能提供小面积住房满足基本需求的，绝不会提供更大面积。朱亚鹏（2008）等认定的剩余福利型住房体系变得更加清晰。第三，在前两个前提之下，“十二五”期间保障建设规模的急剧扩大（包括“3600万套”），不过填补了原有同等准入水平下供给极度不足造成的巨大需求缺口，使剩余福利制度变得更加有效。

那么，规模前所未有的“3600万套”是否把中国剩余型福利制度下的社会住房提供向更加大众化方向推进了呢？这取决于政策实施完成情况，这正是接下来要讨论的。

（三）完成情况：从保障房到棚改再到去库存

“十二五”期间，我国共开工保障房3948万套，比3600万套任务超额10%完成；完成2760万套，完成率达70%（见表2）。除了2011年为了完成开工1000万套的任务开工1043万套外，其余年份开工量在六、七百万套。同时完成率呈现波浪式，显示了保障房2—3年的建设周期特征：2013年达到第一个波峰81.8%，2015年达到第二个波峰，高达98.6%——这与通过保障房去商品房库存有关（后边将谈到）。

仔细考察“3600万套”的完成情况后发现，虽然超额完成任务，但是诸多变异发生：先是棚改变成保障房主体，然后打通与去库存之间的通道，社会住房性质已经改变很大，模式是否更加“大众化”更加存疑。

表2  “十二五”期间我国保障房计划与实际完成情况（万套）

1.　棚改成主体

首先是棚改而不是公租房成为3600万套的主体。按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012年发布），“十二五”期间，我国改造棚户区居民住房不低1000万户；同时增加廉租住房不低于400万套和新增发放租赁补贴不低于150万户，增加公共租赁住房不低于1000万套。这样，3600万套中，棚改占27.8%，公（廉）租房（含租赁补贴）不超过43%。但是实际执行结果是：3948万套开工保障房中，棚改2191万套，占55.5%，比计划翻了一番；同时公（廉）租房最大估算1417万套，占35.9%  ^注7。

棚改是逐渐成为保障房主体的。保障房原来只包含传统意义上的“四库”（廉租房、公租房、经济适用房和两限房），棚改不在其列。2008年，棚改被正式纳入城镇保障性安居工程，开始被大规模推进。但是地方上很少有城市（上海除外）将棚改纳入保障房范围，棚改和保障房在住建部门也分由不同的处室负责。因此，直到2013年，棚改在保障房性安居工程的占比不超过50%，年均规模在250万至300万套左右（见表3）。

但是从2014年开始，棚改一跃成为保障性安居工程的主导。当年政府工作提出：“加大保障性安居工程建设力度，今年新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上。”报告不仅首次优先安排棚改，占到总量的67.1%，而且470万套的年均规模，是2008—2012年间年均252万套的1.87倍，2013—2017年间年均200万套（计划）的2.35倍。地方纷纷修改保障房定义，以将棚改纳入。如“四川棚户区改造拟纳入住房保障体系”^注8；大连“棚户区改造首次纳入保障房体系，全年计划完成改造19808套”（卢真珍，2014-01-10）。2015年，中央再次提出，2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套^注9，年均规模600万套，比2014年又增长了近30%。当年实际棚改601套，占全国783万套开工建设保障房的76.8%，棚改成为了最主导的保障房形式。

表3  我国棚户区改造计划及开工情况（2008—2015）（万套）

2.　为去库存服务

其次，由于房地产结构性过剩时代的到来，保障房又开始为去库存服务。2015年，房地产结构性过剩成为共识。年初的政府工作报告已经提出：千方百计打通保障性安居工程与存量商品房之间的通道。2015年高达98.6%的保障房完成率显示，政策发生了效应：棚改安置房或公租房任务通过库存转化完成。

一是通过提高货币化安置比例实现。2015年，棚户区改造开工601万套、创历史新高的同时，货币化安置比例28%（梁倩，2016-01-07），但是很多地方远远超出这一比例：陕西从最初的不足3%提高到2015年的34.9%，四川成都中心城区从2012年的53%提高到2014年的70%以上；湖南湘潭则高达80%（李乐，2015-07-18）。公租房提供“补砖头”不如“补人头”的呼声再次高涨，导致2015年年初住建部专门发文，明确保障性住房逐步从实物保障为主转向建设和租赁补贴并重，导致杭州这样的高房价城市都开始“补人头”。此举接近于美国1974年从建造补贴向租房券补贴（Section 8 Voucher）的转向，除了一点不同：美国是为了解决低收入家庭支付能力不足问题，中国是为了去库存。如杭州率先在公租房房源稀少的上城区开始试点，按照人均建筑面积15平方米，补贴总建筑面积36—60平方米进行补贴，月补贴租金6元／平方米，补贴幅度相当低。

二是急于为去库存分忧的政府甚至直接当“接盘侠”。河南省鼓励地方政府购买符合条件的商品住房作为公共租赁住房或棚改安置房。记者报道，河南省漯河市的阳光福园小区2014年最艰难时，售楼处里连续一两个星期一个看房的客户都没有。2015年，漯河市政府以3800元/米²的价格（市场价约4500元/米²），购买小区内两栋楼共计400套，用于安置距离不到1公里处的源汇区南关村的棚户区改造住户。政府又以3000元//米²的价格（市场均价3400元/米²），回购福星鑫园小区597套住房（共720套），统一简装后，按比市场大约低50%的价格，出租给住房困难的市民和符合条件的进城务工农民。“漯河市房管局局长陈兴和算的更是一笔大账：2015年我们的去库存任务是130万平方米，不打通通道，压力就会非常大。如果开发商的资金链断了，留下烂尾楼，损失的是老百姓，最终还得政府来埋单”（崔书文等，2016-01-05）。

3.　含义

保障房和商品房之间，本来此消彼长。一个为了利润进行市场化提供，另一个为了满足低收入家庭需求由政府补贴供应。保障房建设的扩大，不仅需要大量的建设、运营支出，还意味着对可拍卖商住土地的占用和商品房市场潜在客户的减少——这些都构成地方政府保障房建设动力不足的原因。

传统的保障房与棚改也不同：第一，棚改的住房（比如城中村），不过是在物理外观上看起来更加破败，却未必是保障房所要保障的城市低收入困难家庭。第二，除了实现更好的居住条件外，棚改包含兑现级差地租的目的，而保障房建设本质上就意味着对它的放弃。哈洛（Harloe，1995）给出的美国剩余福利制度下的案例也说明，棚改与保障房不应轻易混同。美国制定1949年住房法时，公共住房的反对者们坚决要求将贫民窟清理与公共住房建设计划合在一起，作为同意法案通过的前提条件。结果到了20世纪50年代，贫民窟清理不但取代了公共住房运动，而且成为从市中心移除那些不受欢迎的弱势群体（如黑人），代之以高大上的建设项目，使房地产和其他商业利益及背后的政治联盟都受益的手段。1949—1968年间，城市更新摧毁了42.5万套主要由少数族裔人居住的低租金住宅，代之以仅仅12.5万套新建单元，而且其中一半是奢华公寓（Harloe，1995：200）。比之美国的清理贫民窟运动，中国的棚改家庭都得到了较妥善的安置，但是这无法掩盖它们“再造城市物理空间，创造商业和房地产机会，为城市政府增加房产税收入，甚至实现规划设计人员的职业抱负”的相似本质（Friedman，1968：151）。

当棚改成为保障房主体，并进一步打通了与库存商品房之间的通道时，保障房（棚改）—商品房之间原来此消彼长的关系就变成了相互促进了：棚户区改造得越多，保障房指标就完成得越多，消耗库存商品房也越多。棚改甚至可以变成一边拆旧房，一边消化库存的方便之举——虽然没有充分数据说明地方政府为了去库存扩大了棚改范围，但在实际执行中，由于棚改确定标准的模糊灵活，地方选择级差地租效应更强的区段进行改造的变通之举并不乏其例。棚改实现了一石三鸟：棚改本身、保障房数量的增加以及商品房去库存。

如果说“3600万套”政策的出台，显示了中央在经济和社会政治目标之间摇摆不定，并最终将住房目标置于经济发展之下的话，那么在“3600万套”政策实施过程中，将保障房主体置换为棚改，打通与去库存之间通道的种种做法，则显示了为了调动地方政府积极性以完成中央政策目标，中央和地方之间的妥协和默契。中国社会住房模式从剩余化向大众化模式转变的制度基础进一步丧失。

（四）“3600万套”之后

2016年，中国政府开始实行“十三五”计划（2016—2020年）。由于去库存仍然是最紧迫的任务，保障房提供发生了两方面的变化：首先，完全以棚改安置房为主（“十三五”期间计划城镇棚户区住房改造2000万套，其中2016年600万套），公租房建设不再设指标。其次，货币化安置为主。2016年棚改货币化安置比例要求达到50%以上，新增公租房则完全采用货币化形式，北京、上海等超大城市亦不能免。政府也尝试一些新举措，如租购并举、将公租房扩大到非户籍人口、鼓励进城农民买房，等等，目的都旨在利用（包括农民工在内的）新市民去库存。与此同时，一两亿进城农民工的住房问题如何根本解决，仍未破题（马秀莲，2014）。住房目标仍然置于经济发展目标之下。