二、文献综述

（一）模式转换？

不少学者（如朱亚鹏，2008；马秀莲，2014）认为，中国从20世纪70年代末开始住房市场化改革，在短短的三十年间内，从以国家实物提供为主进行的普惠型福利分配制度，转变为了以市场货币化提供为主的剩余型福利制度。如朱亚鹏（2008：97）指出：“经过近30年的改革，我国的住房政策已经从建立在单位制之上的普惠的住房福利分配体制逐渐转变为一种剩余福利型住房福利体系。”在剩余福利型体制下，私营市场发挥主导性作用，个人和家庭承担主要的责任，政府仅仅扮演拾遗补缺的安全阀作用。具体到我国的住房政策领域，就是富裕家庭通过购买商品房满足住房需求，中低收入家庭可以购买限价房，低收入家庭可以购买经济适用房，最低收入家庭则通过廉租房满足其基本住房需求。

但是2007年国务院文件《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的出台，标志着我国住房制度从一度的市场化向保障方向回归。政府从两方面进行中国保障房体系的重构：一是扩大规模。2008年12月出台的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）提出，从2009年起到2011年，争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。但是2009年12月14日，国务院发布促进房地产业健康发展的“国四条”，要求“继续大规模推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题”。仅时隔一年，政策目标翻了一番。又一年零两个月后，2011年2月，温家宝总理宣布：从2011年到2015年，建设3600万公共住房，解决20%城市人口的住房问题。保障房年均提供量在三次计划中不断升级：从249万套（2009—2011年）到513万套（2010—2012年）再到720万套（2011—2015年）。与之相对比，2006年我国保障房（主要是廉租房和经济适用房）提供仅55.7万套（Huang，2012：955）。截止到2010年底，全国以实物保障性住房形式解决了2178户中低收入家庭的住房困难，城镇家庭保障房覆盖面达到9.4%左右（齐骥，2011年）。

二是完善保障形式。2010年，政府出台了公租房这一新的保障房形式，作为满足“城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”等“夹心层”住房需求的临时性手段。中国由此形成了更加完善的保障房体系：针对城市低收入住房困难家庭的经济适用住房（产权性保障）和廉租房（租赁性保障），针对城市中等偏下收入住房困难家庭的限价商品房（产权性保障）和公租房（租赁性保障）。

（二）和谐社会与大众化模式

不少学者由此认为，中国的住房保障发生了向更加大众化模式的转变（如Wang & Murie，2011；　Chen et al.，2014）。

这里的大众化模式（mass model）和剩余化模式（residual model）是相对概念，包含两层含义。第一，针对社会住房部门（social housing sector，相对于市场住房部门而言）而言，大众化模式是指“大规模提供的、部分商品化的、国家补贴的以及政治上控制的社会租赁住房”（Harloe，1995：6）；相应地，剩余化模式是指这样的住房小规模地、只向很少的穷人提供。这里有必要将“社会租赁住房”部门扩展为“社会住房”部门，因为中国的保障房包含产权和租赁两种形式。第二，针对住房福利制度而言，大众化模式代表更加普惠型制度，从剩余型到法团主义型再到制度再分配型，是一个从剩余化模式向更加大众化模式转化的过程，反之亦然（Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）。两层含义的不同之处在于，第一层含义可以仅限于社会住房层面，不影响住房福利制度；第二层含义意味着住房福利制度也发生了改变。本文讨论主要在第一层含义（即社会住房部门）层面，同时也涉及第二层含义（即住房福利制度）层面。

学者们将中国住房政策的“转向”置于“和谐社会”理念下来理解，将它看作双重运动（double movement）中对市场化/自由化的一个反击。王和缪里指出，中国21世纪初把商品房放在首位的住房政策，确实采用了非常自由化的体制。但是2006年中国政府提出了“和谐社会”建设理念，从这时开始，住房政策的重心开始向社会住房提供转变。一个重要原因，是要在“和谐社会”理念下对收入不平等、分配不公以及社会群体关系紧张等进行再平衡，通过恢复一些社会主义的颜色保持长治久安（Wang & Murrie，2011：244）。政府甚至提出了“基本住房权利”的理念，接近于英国的“所有人都有个体面的家”（Decent Homes for All）——即每个人都有权利获得基本住房，从而满足健康、安全和舒适的现代生活的最低需要——这几乎接近社会民主国家普适性住房制度理念。这种（包括住房在内）的“再平衡”，是在“扩大市场范围的自由化过程中……为抵制经济的出离，和保护社会所面临的危险而出现的一种保护性的反运动”（Polanyi，2001［1944］：79, 136; Zhang，2013）。其导致的住房制度结果是，王和缪里（Wang & Murrie，2011：251）认为，中国原有的市场化住房制度就让低收入和中等收入群体都受益，与严格意义上的剩余型安全阀制度不同；现在又在“和谐社会”理念下引入了基本住房权利理念，更加难以纳入静止的法团主义模式或者剩余模式——或者叫混合模式更为合适。

陈杰等也认为，“和谐社会”理念导致了中国从生产者福利向发展型福利的转变，公租房建设正是这种理念转换的标志（Chen et al.，2014：535—536）。詹姆斯·李（James Lee，2013：105）指出，鉴于社会政策在东亚国家扮演重要的经济功能，生产者福利和发展型福利这两个重要概念在此争辩过程中呈现。生产者福利（productivist welfare）描述了东亚社会福利强调工作和经济增长的特征，核心观点是社会政策从根本上服从于经济政策（Holliday，2000）。发展型福利（developmental welfare）则强调整合而不是服从，即社会发展不能没有经济发展而发生，同时经济发展如果不能带来整个人口福祉的显著增长的话，也毫无意义（Midgley，1997；　Midgley & Tang，2001：246）。中国以往显然属于生产者福利，政府的住房提供和土地释放，都被作为重要的经济驱动而不是社会必须对待（e.g., Forrest & Lee, 2003; Ronald, 2007; Ronald & Chiu, 2010），所以有剩余型福利制度的出现。但是，“2006年，胡锦涛总书记提出了‘和谐社会’理念。这一战略将提升普通人的福祉和社会和谐置于追求经济增长之前。根据这一和谐社会的新意识形态，社会政策不再服从于经济政策，而是其整合的一部分；中国已经将最主导的发展优先性从经济增长部分转移到了社会发展上来了”（Chen et al.，2014：548）。公租房建设规模的扩大因此被看作社会投资形式的社会支出，有助于而并非干扰经济发展，是从生产者福利向发展型福利转变的标志，也代表了更加大众化的社会住房模式的扩张——虽然住房福利制度不一定发生根本变化。

（三）剩余化的无可逃脱

但是哈洛（Harloe，1995）可能会给前述学者的热情泼上一盆冷水。他对艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）福利资本主义的三个世界（社会民主、自由主义以及法团主义）分析中独独缺失的住房问题进行了历史的、跨国的比较分析后发现：住房这一人类必需品，一旦成为资本主义商品，在正常情况下，当它能够以获利方式提供给大多数人时，绝不会像其他更少需要且更容易找到解决办法的需求（比如说教育或者养老——虽然它们也日渐被商品化了）一样地去商品化；同理，当它能够以剩余化方式向少数家庭提供时，绝不会以大众化方式向更多家庭提供。

住房制度是福利国家“摇摇晃晃的支柱”（Torgerson，1987），商品化/剩余化的逻辑非常强势。这是因为，资本主义社会存在这样一种反关系：当针对人类需求提供所需时，其中私人积累的机会越大，这种提供在某个历史节点全部或者部分去商品化的可能性就会越低（Harloe，1995：3）。住房显然首当其冲。中国住房市场化以来，短短三十年间从普惠型福利制度转变为剩余型福利制度，某种程度上佐证了这一商品化/剩余化的强势逻辑。

哈洛也承认，会有向大众化模式的（哪怕短暂的）回归，但均出于资本积累的需要。社会住房的发展经历了大众化与剩余化交替的四个阶段：第一次世界大战后的大众化；20世纪二三十年代的剩余化；第二次世界大战后的大众化；以及20世纪70年代后的剩余化。从第一次世界大战、第二次世界大战期间开始，剩余化已经成为社会住房的永久基础和正常状态。如果出现向大众化回归的“非正常”状态，那是因为各种社会经济和政治条件的组合限制了私人提供的范围，并且这些限制对于资本主义体系的维护和发展具有战略性意义。比如福特主义积累模式导致的战后社会住房黄金期（1945年至20世纪70年代中期）（Block，1987），以及当下后福特主义积累模式导致的剩余化趋势——关于后一点，甚至趋异论者（Doling，1997, 1999； Kemeny，1995；　Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）和趋同论者（如Harloe, 1995）都达成了共识（Malpass，2008）。

那么，中国市场转型中的双重运动，能否藉由和谐社会理念、住房权利以及发展型福利等，突破商品化/剩余化的强势逻辑呢——即便在当今的后福特主义时代？学者如黄友琴（Huang，2012：941）对此持怀疑观点，因为导致原来剩余化的制度安排并未改变。她在谈到迄今为止中国并没有给穷人提供足够的住房时指出：“中央政府在经济和社会政治目标之间摇摆不定，使命不清；地方政府则在现有的公共财政体系、绩效考核体系以及政策执行地方化等约束条件下，缺乏对低收入住房的真正承诺。结果，在生产主义之下，他们不断地将住房发展目标置于发展之下并导致剩余福利的形成。所以，即使有2010年以来鼓舞人心的变化，导致政府失败的诸多因素并没有改变，因此低收入住房的命运仍未可知。”

中国的住房保障究竟向大众化模式转变，还是继续剩余化？对此争论，本文将通过考察“十二五”期间的“3600万套”这一政策，实证地加以实证检验。“3600万套”是2007年政策转向以来实施的最重要的、规模最大的一项保障房计划，也是“十二五”期间住房制度建设的核心。如果成功，中国将建立起一个较为庞大的保障房部门，保障房覆盖率从2010年年底的9.4%提升到2015年年底的20%，社会住房部门也将发生从剩余化向大众化模式的转变，甚至还可能带来中国住房福利制度的变革。