二 党的制度与党的制度建设
(一)党的制度的内涵
政党的制度除具有一般制度的属性外，还具有政党的属性。一方面政党制度主要是一种组织制度，因此，政党制度与国外制度经济学派提出的正式制度与非正式制度是不同的，它主要是指政党历史发展过程中形成的，党的各级组织和全体党员必须遵守的规程和行动准则，以及由此形成的党的规范体系和活动机制。
此外，如果从执政党执政特点这个大的视角来看，执政党的建设至少包括三个方面:①执政党自身素质的建设，包括党的政治、组织、作风、制度等方面的建设;②执政党与国家关系的建设，重点是执政党的执政方式和执政能力的建设;③执政党与社会关系的建设，其本质是解决政党执政的社会基础问题。因而，执政党的制度建设不仅包括党内制度建设，也包括执政党作为政治主体在参与政治活动时所应遵循的一些法律制度的完善问题。因此，对于中国共产党的制度建设而言，党的制度建设应包括两个方面:一是党组织内部的各种制度，即以党章为基本内容的一系列党内法规;二是党与国家和社会各方面之间相互关系的制度，这些制度就是以国家宪法和宪法性规范性文件为基本内容的一系列法律规范。后者之所以也被纳入党的制度体系之内，就在于党本身是社会法律关系的重要主体，它具有法律性的特性，它与国家和社会方方面面之间的关系，都是根据宪法和宪法性法律。所谓加强党的制度建设，就是要把上述两方面有机结合起来，用现代法治规则、法治精神来指导和规范执政党自身的行为及其自身建设，也就是说不仅要依规治党，而且更要依法治党。
党的制度从层次上看，有根本制度、基本制度和具体制度。从性质上看，有实体性制度和程序性制度。从内容上看，有领导制度、组织制度、干部制度和党内监督制度，等等。党的各项制度之间相互依存、相互制约，共同发挥调整党内关系、指导党内生活、规范党员行为、解决党内矛盾、维持党内秩序、集中并实现党的整体意志的作用。
(二)党的制度的特点
综合制度本身的特点与中国共产党本身的特点，我们认为党的制度的特点主要表现在以下几个方面:
1.有效性
对于执政党而言，制度的有效性主要表现在以下几个方面:①有利于规范政党自身，增强民众对执政党的认同。一方面，执政党的制度一经制定并颁布实施，就理所当然地受到党的组织强制力的保障实施，党的各级组织和党员都必须无条件地遵守，否则，任何破坏党的制度的行为，超越或规避党的制度的行为，都会受到党纪的制裁。另一方面，在现代社会，任何组织都需要制度的保护。越是成熟稳定的组织，越需要创设制度，并保证制度的权威性，以保证自己的生存和发展，政党也不例外。亨廷顿认为政党经过派系化(factionalisation)、极化(polarisation)、扩张之后就进入了制度化状态。制度化与政党认同的关系十分密切，制度化程度高的政党具有稳定的政党认同，所以选举的反复率就比较低。[13]②增加各政治主体行为的相互预期和信任。按照制度经济学的解释，制度的主要作用是“抑制着可能出现的、机会主义的乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进劳动分工和财富创造。”[14]“当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性实验感到自信。这样，人们在寻找能与之合作的专家方面将更易于发现其所需要的信息，更易于猜测什么可能是这种合作的代价和回报，结果是发现和应用更有用的知识。”[15]政治系统的运作也是如此，在政党执政体系中各种政治主体间的互动是要耗费成本的，其中主要的是在收集、处理信息上要耗时费力。通过制度对各政治主体的职责、行为程序以及各主体间关系等方面的规定，可以减少行为的不确定性，增加各政治主体行为的相互预期和信任。③能使公共权力运行在理性化的轨道上。中国共产党是执掌国家政权的政党，它要借助国家的公权力来推行自己的价值主张。这就涉及如何正确处理党与国家政权的关系。这就要将党的执政行为纳入国家法律轨道，将党的政策主张化为代表国家意愿的法律，从而保证公共权力运行在理性化的轨道上。
2.稀缺性
制度本身具有刚性特点，相对于不断变化的社会环境，以及组织的需求来说，制度往往是稀缺性的。“制度建立需要时间，包括完成立法，以及之前大量准备工作所需的时间;制度建立具有滞后性，往往是问题出现之后才会发现制度漏洞;制度需要不断根据出现的新情况而进行调整，这在渐进转轨中较为明显。”[16]“制度资源的稀缺性与制度供给的约束条件有关，与制度需求的刚性有关，与制度安排的利益制约有关，与制度创新的政治、经济、文化、技术环境有关。相对于人类对制度的需求而言，制度供给总是相对不足的，其供求只能通过非市场中介来平衡。”[17]即提供制度服务的公共部门是由特定的政治企业来垄断供给的，从而形成制度供给上的垄断性。制度的稀缺，既表现在制度供给数量的不足，也表现在制度供给主体的制度供给的意愿和能力的不足，还表现在制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿的不足。同时也表现为该项制度安排在实际生活中是无效的，使制度形同虚设，起不到制度设计预期的效果。正是这种制度供给上的不足，使本已存在的制度供给与需求之间的矛盾进一步加深。解决这一矛盾，客观上要求执政党进行充分的制度创新。
3.层次性
执政党的活动领域是一个广阔的、普遍联系的整体，作为党的行为规范的制度也不应是一个个孤立的存在。任何一项制度，只有把它置于完整的制度体系中，才能有效地发挥其规范作用。所以，执政党的制度应该是一个科学的、涵盖党的生活各个领域的制度体系。在党制度体系中，各项制度不是无序的叠加，而是按照一定的层次组合起来的。
4.公共性
制度表现为一种社会“公共品”。某种制度一开始可能是少数人制定的或为少数人制定的，但一旦确定起来，就为社会公众所“享有”、成为人们的公有“财富”，不具有排他性，也就是说，它同时并不排除有许多人占有和使用，而且其价值并不因使用的人多而减少，也不会产生因为多一个人使用而增加了它的生产成本。因此，某种制度一旦被创造出来，便成为一种客观存在的规范，不以任何个人包括创造者的意志为转移。中国共产党的制度建设也不例外。中国共产党制度建设的目的固然在于规范党的组织，巩固自身的执政地位，但由于中国共产党执政与领导的双重角色的特征，以及制度本身所固有的特征，决定执政制度资源开发的意义不仅局限于执政党自身。执政党可以凭借其执政地位的优势，把自己的政策主张、执政理念经过合法方式成为政府规范以及法律规范。在这种情况下，执政党的制度建设状况对于整个国家的法治化建设，对于人类文明的进步都有着举足轻重的意义。例如，中国共产党提出“依法治国”的主张，对于中国法治化建设无疑具有极为重要的意义。
5.可塑性
也就是说，执政党按自己的目标和要求对现有的制度予以加工、细化和塑造，并使之为本党的利益服务。因为任何一种制度都不可能完美无缺，每一个政策、每一个法案都很难做到十全十美，这就决定制度建设并不是一劳永逸的。况且制度建设本来就具有时间的不连续性和空间的位移，这就决定制度在实际使用、分配中不可避免会地存在着供给主体与需求主体之间、不同的需求主体之间、规范僵化与实践发展之间的矛盾。特别在政党变革和社会变迁过程中，不可避免造成既成的或者以往的制度不适应环境变化，这就要求党在制度建设的过程中要具备一种强烈的“纠错意识”，不断地进行自我调适，以适应环境的变化和党执政实践的需要。
6.全局性
制度建设的全局性，体现在党的制度与党的建设的各个方面紧密联系。党的路线、方针和政策的制定、党的思想政治工作的开展、党的干部队伍与党员队伍的建设、党的优良作风的继承和发扬，都需要制度的规范和保障。制度建设在党的建设体系中处于统领全局的关键地位。党的制度建设涉及党的建设的各个领域，党所制定并实行的每一项制度，都是全党意志的集中体现，其效力范围覆盖全党，理所当然地适用于各级党组织和每一名党员。在党的制度面前，各级党组织和每一名党员都平等地享有党的制度规定的权利、履行党的制度规定的义务，任何违反党规党纪的行为都要受到相应的党纪制裁。
(三)党的制度系统的层次架构
系统论认为，任何事物都是一个系统。所谓系统，就是由相互联系、相互制约、相互作用的元素组成的具有一定结构和功能的整体。根据系统的等级层次原理，系统有其相对性，整体大系统可以分解为若干部分的子系统，子系统内部还可以有若干层次的子系统。根据系统“整体大于部分之和”原理，大系统内部的子系统之间具备一定的结构，整体的大系统具有各子系统所不具备的功能。“系统方法就是把研究对象作为一个具有一定组成、结构与功能的整体，从整体与部分之间、系统与外部环境之间的相互联系、相互制约、相互作用的关系中进行综合考察，以求得最佳地处理问题的科学方法。”[18]
对于中国共产党制度系统而言，由于其制度涵盖的内容非常广泛，起码应包含三个层次:一是国家对党的有关法律规定;二是党执政的体制;三是党自身的各种制度。其中，前两项可以概括为党的领导制度。由此党的制度可分为党的领导制度和党自身的各种制度。党的领导制度包括党对国家政权机关和非党组织的领导制度，也包括党的集体领导制度，而党的集体领导制度实际上属于党内生活制度。党对国家政权机关和非党组织的领导主要是通过制定正确的路线、方针、政策，进行政治、经济、文化等方面的领导，由此产生党的政治制度、经济制度、文化制度、军事制度、宗教制度等之分。
就中国共产党党内制度系统而言，又可以分为三个层次:中国共产党党内制度系统的第一个层次是党章。党章是党内法规和制度系统的主体。党章在党的生活中的地位，是由党章的性质、内容及其产生程序所决定的。党章在党内具有最高的法规效力，党内其他所有法规的效力都要受党章效力的制约，党内其他任何法规的制定都要以党章为基础和依据。党章所规定的是党的建设和党内生活的根本原则。它所要解决的是事关党的性质和战斗力的最重要、最基本的问题，不能事无巨细，变成“善良愿望的汇集或各项具体法规的总集”。党章的制定和修改比党内其他任何法规都更为严格。党章的制定、修改、解释及至停止生效，全部权力在于党的全国代表大会，其他机构或部门均无权决定。中国共产党党内制度系统的第二个层次是由党的中央机关及其部门制定并经中央权力机关批准的具体法规和制度。它是对党章的延伸和具体化。这些制度是根据党章的规定，针对某些专门问题和一定范围的人员，由党的中央机关及其部门制定，并经中央权力机关批准的，对全党有约束力的各种单项法规和法规性决议，如党员守则、支部工作条例、党内生活准则、组织工作细则、选举规则等。这些具体的党内法规制度，一般是党章某一方面内容或规定的延伸、扩展或具体化，其内容一般比党章规定得更具体，并具有更大的实用性。中国共产党党内制度系统的第三个层次是党的中央组织以下的各级组织及其部门所制定的各种具有法规性的文件。它是对党章和党内具体法规和制度的重要补充。党的中央组织以下的各级组织及其部门，根据党章的规定，按照形势的发展和阶段性党建的需要，针对某些新出现的情况和问题，制定一些具有法规性质的决议、决定、条例、通知、意见一类的文件，及时地对党内关系和党员行为进行调节和规范。这些法规，一般只在一定范围内有约束力，它们不仅要与党章一致，而且要与党中央及其部门制定的单项法规相一致，是对党章和具体法规的重要补充。
(四)党的制度建设
党的制度建设是指党为加强自身建设而在规章制度方面所开展的一系列工作。它是党的建设的重要组成部分。制度建设对党的建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。党的制度就是要在总结党的经验教训的基础上，制定出一整套行之有效的行为规范，使党的各项工作制度化。党的制度建设的基本内容大体可分为领导制度、组织制度、干部制度、生活制度和监督制度，等等。
(1)党的领导制度。领导制度主要包括三个方面的内容:①从党与外部的关系讲，主要是指党与政府、军队、群众团体、民主党派的关系及党在企、事业中活动的规律。②从党内来讲，指关于党内的上下关系，中央和地方的关系，党委和职能部门之间的关系的规律。③党委内部实行集体领导的规律。它体现了党内领导与被领导及领导机关内部关系的规律，体现了党与党外统一和协调、配合的规律。
(2)党的组织制度。党的组织制度是关于党的组织原则、机构设置、组织发展的准则和规范，是党组织存在和发展的组合机制。中国共产党是按照民主集中制原则建立起来的有组织的整体。它自上而下地建立了各级组织机构，构成党的组织系统。党通过组织系统把全体党员组织起来，形成一个有机的、坚强而富于战斗力的整体。
(3)党的干部制度。干部制度是指在一定历史条件下形成的干部管理体制、干部管理和教育制度方面的体系以及干部运行的规范、体系的总和。干部运行是指干部的任用、晋升、考核、培养、奖罚、退休等一系列活动、过程。党的生活指党内一切日常活动，即党内政治生活、组织生活和民主生活等。党内生活制度就是党员在党内日常活动中的秩序和准则。党内生活制度主要包括:党内批评与自我批评、讨论和决定党内重大问题、学习贯彻党的决议等规则要求。
(4)党内生活制度。指党内一切日常活动，即党内政治生活、组织生活和民主生活等。党内生活制度就是党员在党内日常活动中的秩序和准则。党内生活制度主要包括:党内批评与自我批评、讨论和决定党内重大问题、学习贯彻党的决议等规则要求。
(5)党的监督制度。是指党员、党的组织、党的机关包括党的专门监督机构对党员、党员干部是否遵守党规党纪进行的监督。党的监督制度，是实行党的监督的规范和准则。党的监督的主体是广大党员和人民群众，对象是党员和党员干部、党的机关。党的监督按监督的对象可划分为一般监督和专门监督，按监督的时间顺序可划分为事前监督、日常监督和事后监督，按监督的系统关系可分为党内监督与党外监督等。