第一章　研究介绍

第一节　研究设计

一　问题提出

我们在很多项目点的调查发现，妇女在政治舞台上的代表性是不足的。主要表现在妇女参与地方人大事务长期以来没有得到足够的重视和关注，专门针对妇女参与地方人大的研究较少。而随着我国社会主义民主政治的进一步发展以及政治体制改革的日益深入，人大在我国政治体系中的地位日益凸显，人大代表的作用也随之提升，代表在政治、经济、文化等领域发挥着越来越重要的作用。多年来，在全国妇联和各界妇女研究者、实践者的持续推动下，各级各类针对妇女的倾斜性政策出台，通过保护性的政策提高妇女在党政、人大、自治领域的比例。例如，国内外一些权威机构和群团组织积极推动农村地区妇女担任“一把手”，以提高妇女担任村妇女主任、村民代表、女村官的比例。但是，比例的提升并不意味着妇女公共参与的实际效果提高了，妇女的公共地位提升了。要改变当前我国各级人大代表性别失衡的状况，解决妇女在基层各项事务中的代表性不足的问题，相关政策的保证是必要的，但是更为重要的是要提高女代表各方面的素质和能力，通过扩大选民群众对女代表的认同，通过女代表实际作用的发挥，以逐步的增加女人大代表的数目，提升女代表的社会影响，从根本上改变各级代表中性别不平衡的现象。

为此，我们设计了县、乡女人大代表能力建设项目，我们选择从基层女人大代表能力建设着手，自下而上地探索提升中国女人大代表能力建设的有效模式。具体而言，本研究要回答的问题是：在现有的体制环境下，什么样的途径能有效地提高乡镇女人大代表的能力，扩大女性公共参与的影响力？为了回答这个问题，项目通过干预试验方法回答两个小问题：一是，对女代表进行系统的履职基本知识培训，可否提高她们的履职能力？二是，组织女代表参加闭会期间履职活动，可否提高她们的履职能力？

二　研究设计

基于以上认识，本研究拟通过干预试验方法来寻找答案。我们选择H省县级市G市作为项目实验地，将其所辖的乡镇分成干预乡镇和非干预乡镇。希望通过对有行动干预乡镇和无行动干预乡镇进行比较性实验，开展行动研究。

（一）研究目标

研究对非干预乡镇只做基线调查，不做任何形式的干预；对干预乡镇女代表候选人、当选的女人大代表进行系统的意识提升和能力建设培训。目标是通过比较研究干预乡镇和非干预乡镇选举前后的女人大代表的代表率和代表力的异同，由此总结出乡镇女人大代表能力的工作机制和经验模式，以便在更多的地方推广。具体而言：

短期目标

1.发现最有效的提高基层妇女参与地方人大的途径；

2.干预乡镇女人大代表的代表力提升；

3.运用系统的比较研究法总结项目经验模式。

中长期目标

1.促进干预地的男性领导的社会性别意识提高，并为女代表能力提升作出更多贡献；

2.让更多的妇女参与到国家社会发展的决策，项目开展地区与妇女有关的问题被提到政策议程时，女代表能够通过自己的代表力使妇女们的状况得到改善。

衡量指标

对女人大代表能力的衡量主要采用两个指标：当选率、代表力。

当选率：当选比例

代表力：接触选民群众的次数；提意见、建议的数量和质量（分开会与闭会期间）；追踪建议及建议落实情况的次数；意见、建议的答复率；对选区经济社会与历史状况的把握；意见、建议是否具有性别敏感；与妇女发展有关问题的解决程度。

（二）研究设计

项目地选择在G市，G市有14个乡镇，项目组依据各乡镇女人大代表比例、地方社会政治文化特征等分成三个组。为了尽量减少因主观偏见引发的比较性研究的偏差，我们采用随机抽样方式在各组中选出干预乡镇和非干预乡镇。具体情况如下：

干预设计分为四个组：

AA组：非干预乡镇，G市的8个乡镇，只进行基线调查，不做任何干预；

AB组：非干预乡镇，X县的3个乡镇，只进行基线调查，不做任何干预，并作为对照乡镇；

B组：干预乡镇，G市的6个乡镇，进行知识培训、社会性别意识培训；

C组：干预乡镇，G市的2个乡镇，进行知识培训、社会性别意识培训、代表小组活动。

我们对所有乡镇女代表进行全面深入的调查，了解她们的基线情况，在干预乡镇通过对女人大代表进行系统的意识提高及技能培训活动，观察这些地区乡镇女人大代表的当选率、代表力的变化情况。在非干预乡镇只做基线调查，不做任何形式的干预。

需要特别说明的是，因为干预乡镇和非干预乡镇都在一个市区，为了避免项目引入后支持性政策的潜在影响，我们选择了外省的一个相似县中的女乡镇人大代表进行随机调查，以获取一些随机的数据，作为实验研究对照乡镇数据供参考，在对照乡镇我们不做任何干预。

（三）研究内容和过程

本研究的基本假设是，对候选阶段和当选后的女代表进行知识和行动的培训，将有利于提高女代表的代表能力。为此，研究设计为干预试验（RCT）三部曲：

基线调查：A组（AA组、AB组）、B组、C组。

行动干预：B组、C组。B组——性别意识、代表技能讲授式培训、代表履职基本知识讲授式、参与式培训。C组——性别意识、代表技能讲授式培训、代表履职基本知识讲授式、参与式培训、代表闭会期间小组活动。

末线调查：B组、C组。B组——B1表示知识培训后测；B2，表示末线测量；C组——C1表示知识培训后测；C2表示行动培训后测。

项目具体研究过程如下：

1.项目计划工作坊

项目启动后，召开项目计划工作坊，由中外专家、顾问组成员、项目地官员与项目执行团队参加，通过头脑风暴法，就项目执行的方式、相关方的角色分工、项目监测评估、基线调查、项目研究等充分交流研讨，达成共识。

2.基线调查及需求评估

根据调查和评估的结果，整理编辑补充培训教材，制订详细、切实可行的干预方案与计划。

调查对象：干预乡、非干预乡、对照乡的女人大代表的履职情况。

调查内容：人大代表是以收集和表达民意为首要职责，具体来说则是通过走访选区居民，收集民意继而通过参与制订乡镇区域内的发展计划、审查财政预算与决算、选举政府负责人以及监督政府工作等方式表达民意。乡镇女人大代表调查主要从以下几个方面进行：

（1）对所在选区经济社会与历史状况、选民意愿的了解程度，收集民意的方法与成效；

（2）对乡镇经济社会与历史状况的了解程度；

（3）对财政预算与决算的把握情况；

（4）对政府负责人职责的理解程度，对政府负责人候选人的了解程度；

（5）对政府农村政策与法律的熟知程度；

（6）维护选民利益，参与乡镇公共事务的意识；

（7）是否具备协商精神；

（8）社会性别意识及其在人大代表工作中的体现。

针对不同对象，调查侧重不同：

乡镇领导干部：侧重乡镇经济社会发展状况、乡镇代表履职情况、女代表履职情况；

男代表问卷：侧重基本信息、对人大代表的认知、履职情况、对女人大代表的认知；

女代表问卷：侧重基本信息、对人大代表的认知、履职情况；

选民群众问卷：侧重基本信息、对人大代表履职情况的认知、对女人大代表的认知。

调查方法：课题组结合抽样调查（乡镇人大代表以概率抽样方式展开）、典型调查以及个案访谈等方式展开，以文献法、问卷法和访谈法等方法展开资料的收集。

3.整理编补专门针对乡女人大代表的培训教材

收集已有的人大代表能力建设材料，并就专门针对妇女人大代表方面的内容进行整合和补充完善。此教材包括社会性别意识、人大代表的职责及履行、民意调研技巧、提案撰写技巧、地方性知识等。

4.培训及意识提高活动

一是，地方决策者培训，支持女代表当选和履职。对干预乡镇的地方决策者30人进行培训，这部分人绝大多数是男性领导。通过邀请省级、国家级专家与领导干部开展座谈或交流的方式，来影响和提高男性参与基层女人大代表能力提升活动的意识和行动，从政策和行动上支持女人大代表的能力建设活动。二是，当选女代表的代表能力培训。针对乡镇女人大代表举办若干期培训班，运用参与式方法和讲授相结合的方式，提高基层当选女人大代表的代表能力。培训内容：（1）如何履行人大代表职责；（2）地方发展形势培训；（3）预算知识培训；（4）三农政策法律培训；（5）公共参与精神培训；（6）参政技能培训，包括调研、议案撰写与提交；（7）社会性别意识等。培训形式：（1）参与式培训与讲授方式相结合；（2）邀请政府相关部门负责人座谈；（3）邀请公共参与精神和优秀的国家、省、市、县、乡人大代表的进行交流；（4）模拟人大会议，开展辩论活动。

5.实践、反馈和总结

一是，项目资助方以及课题组做评估，指导新上任女代表应对新问题。项目组根据培训对象在实践中遇到的各类新情况和新问题，给予指导，不断提高，并就整个培训与实践过程进行总结，对基层女人大代表能力提高带来的各种社会效益认真分析，评定其对妇女发展的积极作用。二是，高水平总结会。对项目中有行动干预的地区与无行动干预的地区进行比较研究。在项目经验交流会上，公布项目成果，让与会专家对项目进行评估，以引起更多业内人士关注这个领域，并初步形成支持乡镇女人大代表履职的力量和推广乡镇人大代表能力提升的一些策略。

（四）研究方法

本研究采取的研究方法主要是实验研究方法和行动研究。实验研究是根据一定的理论研究假设，在项目实践中运用必要的而又合乎情理的人为手段（自变量），主动干预或控制无关因素（无关变量），观察研究对象的发生、发展过程（因变量），经过一段时间后，在统计分析基础上，探索、验证现象因果关系的研究方法。与调查、观察等其他经验实证方法相比，二者都是在不干预研究对象的前提下去认识研究对象，发现其中的问题，并对发现的现象和问题进行描述、归纳与分析。但实验研究却要求主动操纵实验条件，人为地改变对象的存在方式、变化过程，使它服从于科学认识的需要，从而揭示变量间的因果关系。本研究在运用实验研究过程中，对女代表能力的测量并没有简化为分数测试，使用的测量问卷指标比较复杂，包括：代表基本情况（年龄、学历、职业、政治面貌、履职经历）；履职基本认知（代表性质、代表作用、权利义务、履职活动、履职基本能力）；履职意识态度（关心问题、不履职的原因、所需培训、代表工作机制）；履职行动（开闭会期间参加活动、征求群众意见、反映群众诉求、提出建议、议案、发言、履职行动及困难）。同时，实验也采用了定性测量的方法，主要是个案分析的方式，分析女代表撰写的建议案、议案、调研报告、发言等情况。

除了实验研究方法外，在干预过程中，也借用了行动研究的方法来进行干预设计和现象解读。行动研究作为一种研究范式，是理论与实践的统一体，它是一种研究的范式和方法，更是一种学术态度和研究立场，它所反对的是传统知识生产的霸权体系，希望以实际行动发展出一种知识生产的新典范。[1]台湾学者夏林清是最早推介行动研究的华人学者之一。他指出行动研究是社会情境的研究，亦即由关心社会情境的人针对社会情境进行的研究，它源自行动中所产生的实际问题，并以一种反思的创新方式来改革困境。[2]所以，变革是其核心价值取向，采取的是对专业主义的一种反思的观点与立场，它不同于工具理性的观点。[3]行动研究是由实务工作者所做的研究，它是用来改善实务工作的。对一个实务工作者而言，光是发展出一个理论框架是远远不够的，他们希望改变情境来改变工作对象，进而从中积累知识和理论。所以，作为行动研究者必须超越产生知识和理论的历程。借着发展行动策略的方法来运用研究结果、来改善实务，是行动研究最主要的精义所在。研究结果的可信并非建立在基于某个理论而做出的聪明的分析，也不在于严格的信度分析，而是建立在研究与行动之间的紧密历程。借由不断地在行动中做反思，或修正行动以符合反思，从反映中发展出的理论及不断产生的行动策略，都将拓展，从而更为改善进步。实际上，行动策略的尝试，可视为“场景实验”的一种。[4]所以，本文在运用行动研究中，主要是通过：找出起点（问题）——厘清情境——发展行动策略（行动中反映）——分析与理论类化（对行动反映），这个思路来进行的。

当然，对人大代表履行职责普遍性的阐述，主要采用的还是定性分析，既有自己多年的农村妇女研究的一些观点，也引用国内外部分专家的观点和分析。

（五）核心概念界定——“人大代表”

西方语境中，“deputy”和“representative”均有“代表”的意思。“deputy”是从授权的角度解释，指“由全体选民授权代表他们的利益制定法律或做出其他决策的个人”。[5]“representative”则是从选举的角度，将代表定义为“由一些人选出并代表或维护这些人的利益的人”。[6]英国学者伯奇将代表一词的用法细致分成三类：根据委托者意愿做事的“委任代表”、显现不同阶级特点的“样本代表”、还有象征不同阶级地位的“象征性代表”。伯奇认为：代表的分类只是一种分析性的工具，是为学术研究提供便利，被选为代表的人是否必然具有以上三种或更多基本类型之中或者数种政治特征，答案可能是，也可能不是。[7]

如何定义我国人大代表？目前从法律条文或者学术研究中，都没有比较准确的定义。在对外翻译中，我国全国人大代表表述为：People’s congressman，即人民的立法委员。而我国地方的人大代表被翻译成：local People’s congressman。这样的表述，就与deputy、delegate、representative等直接解释为“代议士”是不能等同的。在西方议会制度中，代议士是指“代替选民议事、代替选民监督”，[8]而我们的人大代表在实际履职中，并没有像西方的代议士一样来履行职责。根据中国人大网的解释：人大代表是人民代表大会代表的简称，是一个特定概念，是对一种专门职务的特称。人大代表的产生，要经过严格的法律程序且肩负着相应的法律职责。[9]学术界在界定这个词时，侧重于从人大代表一些具体的职责和功能地位，结合自己的研究需要来确立这一概念的基本内涵。主要有两种进路，一是参照西方政治学的话语体系和我国人大代表功能的真实脉象，进行事实分析和逻辑求证。我国学者在西方近代理论的基础上，结合中国自身政治制度，从中国人大代表与选民关系上去理解。蔡定剑在《中国人民代表大会制度》一书中提出“人大代表连着两头，一头是国家机关，一头是人民群众，代表把国家和人民联系在一起。人民通过代表参与国家事务，监督国家工作人员。在代议制度下，没有代表的作用，民主就可能是虚构的，人民当家作主的管理国家的权力就难以落实”。[10]“我国人大代表与选民的关系存在强制委托说、非强制委托论以及集中代表论三种学说。”“强制委托理论在理论上更符合我国当前的人民代表大会的性质。但实际上我国的人大代表和选民关系理论更像是集中代表论。”[11]二是依据我国宪政法律体系赋予各级人大代表的各项职权，进一步分析和提取代表这一概念在我国的真实内涵。邱家军从政治学的角度考察了中国人大代表与选民的关系，通过深度解读《组织法》第二、第三条提出，“人大代表与选民之间存在一种多重代理的关系，是由我国宪政法理结构对代表所提出的政治要求”。“代表是一个多重代表的角色集，即代表政党代理人、国家代理人、法律监护人、政策制定者以及民意代理人于一体。具体而言，首先是执政党通过人大党组和主席团的政治委托，用以保障代表机关落实党的方针政策；其次政府机关的政治委托，用以满足行政体系的内在要求；再次人大主席团的政治委托，代表民意，在实质权威中排行第三，在法定权威中排行第一；四是法律法规委托，即宪法、法律的模范遵守者和协助实施人；五是选民的政治委托，这是虚化的，选民不能选举代表，代表也不能代表民意。”[12]

本书分析的是乡镇一级人大代表，按照法律规定，我国乡镇一级人大代表是直接选举产生的。直接选举是指代议机关或国家公职人员，由选民按照选区直接投票选举产生的一种选举方式，即单层一次性选举。这种选举产生的人大代表是作为自然人的代表与选民的关系。而本研究中的乡镇女人大代表，具有政治分群的意义，即把社区分成具有政治意义的此集团和彼集团，比如，按照社会阶级标准、政党制度框架、政治态度归属、民族种族类别、利益集团系统等为分群标准，也可以综合运用上述标准进行分群或者亚分群。[13]我国女人大代表，实际就是政治分群中的性别分群。我国法律规定各级人大代表中妇女代表的比例，有些是具体的百分比例的规定，有些是一些原则性的规定，如“不低于多少”，或“应该有一定的比例”。不少地方妇女代表的比例会和其他分群标准重叠起来计算，社会上戏语“无知少女”实际上说的就是这种重叠计算，即，无党派人士、知识分子、少数民族、女性，具备四种身份特征的妇女，容易提升为各级干部和人大代表。学者史卫民在其学术著作中也列举了这种典型的配置型代表。[14]所以，根据政治分群标准所选举的代表，其结构就和前文所说“样本代表”基本类似，是一种统计学方法的运用，目的不在于代议而在代表样本的完整性。这也就是我们研究的意义所在，即，女代表的比例往往是计算和配置出来的，不能以配置比例的高低来衡量女性参与的程度，而要看其实际发挥的作用。所以，本书的女代表产生和履职情形相似于第二种进路。为此，本书对女代表的内涵界定是借用第二种进路，即，“代理关系”理论。把乡镇女人大代表视为政党代理人、国家代理人、民意代理人于一身的多重代理人。因为法律监护人、政策制定者都是政党代理人和国家代理人的具体内涵，而人大主席团的虚化和代表民意的虚化的实质和根源是一致的，都在于他们既要成为政党代理人和国家代理人，就无法独身于民意代理了。所以，本文五种代理关系综合成政党代理人、国家代理人、民意代理人于一身的多重代理人。

当然，乡镇人大代表在既有的制度结构中履行代表职务，会面临来自多方面的政治角色的压力考量，在大多数情况下，出于个人理性的代理成本和收益之间的对比与计算，为避免面临大的政治风险和环境压力，会选择政治不作为。[15]这就使得多重代理角色虚化。

（六）研究社区概况

G市，位于H省北部偏东，面积2647平方公里，地形以丘陵地带为主，林地、耕地为主要土地类型。该市辖3个办事处，14个乡镇，556个村委会，47个居委会，总人口94.3万。该市1953年实行乡镇人大代表直选。2011年换届选举后，全市1028个乡镇人大代表，其中女代表308人，占29.9％。其中，知识干预乡镇杨镇，位于G市东南部，是工业重镇，全镇人口5.4万，面积106平方公里，辖23个行政村，交通发达。骆镇，位于G市中部偏南，面积103平方公里，辖21个行政村，4.6万人，典型的农业乡镇。吴镇，位于G市西北部，面积246平方公里，以山场为主，辖15个行政村，3万人，以特色菇耳种植为主。郝镇，位于G市北部，面积229平方公里，人口3.7万人，辖17个行政村，以实用菌种植为主。知识和行动干预乡镇李乡，位于G市东南部，面积82平方公里，辖20个行政村，人口4.5万，以农业为主。马镇，位于G市西北部，面积97平方公里，人口4.2万，辖14个行政村，4个社区，是G市的工业经济带之一。

X县，位于J省中部，J市之北，南北长跨39.5公里，总面积1287平方公里，地形以丘陵为主，兼有低山，全县土地面积193万亩，是一个农业大县，长期从事单一的粮食生产。该县辖11个乡镇，100个行政村和5个居民委员会，总人口约有18.4万。该县1953年开始实行各乡镇人大代表直选。2011年换届选举后，全县有乡镇人大代表561个，其中女代表140人，占25％。