第一节 研究对象及概念界定
中国从20世纪80年代开始，一直在理论上进行探索，在制度中进行实践，先后探讨或通过了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》（1988）、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997）、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（2001）、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（2006）。2010年，随着反腐重心从打击腐败逐渐转向预防腐败，7月，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了《领导干部报告个人有关事项》的规定。这一漫长的制度探索，步履维艰，尽管相关规定在逐渐强化和扩大官员财产申报的环节和内容，但至今为止，中国财产申报制度仍停留在“内部申报”的探索水平。
一 研究对象
本书以目前中国官员财产申报的各类规范性文件以及财产报告实践作为研究对象，并力图在论证中回答如下问题：
（1）现存的制度及规定在多大程度上起到了财产申报的作用，它的实际效果如何，缺陷在哪里。
（2）为什么中国到目前为止，仍然没有建立真正的财产申报制度，它的阻力何在。
（3）在现实的政治体制下，中国应如何设计适合国情的财产申报制度。
财产申报是预防与惩治腐败、保持官员廉洁奉公的一项基本制度。财产申报制度通常要求国家公职人员在任职之初（前）、任职期间以及离任之后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产。其主要目的在于使广大公众通过了解官员财产的变化状况对其实行全面的经济监督，是公众政治参与的当然要求和民主监督的合理反应。
二 概念界定
本书涉及如下一些主要概念和论题，因此，必须对所要论述的概念和论题进行符合研究要求的界定。
1.财产
财，《说文解字》释为：人所宝也。《徐曰》可入用者也，《玉篇》纳财，谓食谷也，货也，赂也。《易·系辞》何以聚人曰财，《注》财，所以资物生也。《书·禹贡》底慎财赋，《传》所慎者，财货贡赋。《周礼·天官·大宰》以九赋敛财贿，《注》财，泉谷也。《礼·坊记》先财而后礼，《注》币帛也。又《礼器》设于地财，《注》财，物也，各是土地之物。[2]产，《说文解字》释为生也。《正字通》妇生子曰产，物生亦曰产。《礼·乡饮酒礼》产万物者，圣也，《注》圣之言生也。《周礼·春官·大宗伯》以天产作阴德，以中礼防之。以地产作阳德，以和乐防之。《注》天产者动物，谓六牲之属，地产者植物，谓九谷之属。《前汉·昭帝纪》金芝九茎，产于函德殿铜池中。又本其所生长之地曰产。《孟子》，良，楚产也。又民业曰产，《孟子》，有恒产者有恒心。《前汉·高祖纪》，常有大度，不事家人生产作业。[3]因此财产自古就有财货、生业之意，是满足人生存需要的各种物质。财产的范围随时代和技术的进步会不断增加新的内涵，财产关系以及财产制度是法律和政治关注的最主要内容，有关财产的各种理论非常复杂，上述问题不是本书关注的焦点，在此不予论述。财产申报制度所关注的“财产”是财产的范围，即何种财产应当作为申报的对象，这在不同国家、不同时代会有不同的内容，而且其内容还将随技术和时代的发展而发生变化，更为重要的是，申报财产不应该违反“私有财产神圣不可侵犯”，或更确切地说是“公民的合法的私有财产不受侵犯”（《中华人民共和国宪法》第13条）的宪法原则。有关财产申报的财产范围，各国制度均采用了列举的方式来限定，没有严格的分类标准，原因就在于对于何种财产在何种情况下应该申报的评判标准与财产本身的分类标准并非是一回事，在两个标准无法统一也不能统一的情况下，列举便成为最实际可行的选择。关于财产的类别，厦门大学徐国栋教授总结了世界上七种新财产分类，[4]他指出的“实际财产与虚拟财产”的概念对于解决上述问题似乎打开了一扇透入清凉空气的灌顶之窗。为研究之便，本书把官员财产申报的“财产”界定为：申报义务人因其服务、劳务、投资、买卖、接受等方式获取的包括工资在内的具有或不具有现实或潜在利益冲突的实际财产和虚拟财产。
2.官员
官员是财产申报制度的主要主体。在中国财产申报制度的探索过程中，各类法律文件相继使用过“国家行政工作人员”、“领导干部”、“党员领导干部”的提法，学术研究中使用过“国家公职人员”、“公务员”等用语。上述“提法”或“用语”在关涉主体范围上有交叉，但又各有侧重，总的感觉是语义含糊，而且作为财产申报的主体，就各国实践来看，并不是所有的国家公职人员或议会议员都进行财产申报。当代中国的国家政治权力结构，在中枢是以中共中央为核心的“6+1+2”体系：“6”是指通常所说的六大领导班子：中共中央委员会（中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处）、中共中央纪律检查委员会、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、中央军事委员会、中国人民政治协商会议全国委员会；“1”是指国家主席；“2”是指最高人民法院和最高人民检察院。地方的政治权力结构与中央一致、对口，但数目逐层递减，或按职能合并，或以专职人员对应而不设置机构。整个中国的国家政治权力结构就是上述权力机构的展开、延伸及相互作用并以党、政、军、法四大体系呈现。[5]财产申报究其实质来讲，处理的是权力和财富的关系，拥有一定的权力便在一定程度上拥有了获取更多财富的机会，权力越大则这种机会越大。获取财富是人的天性及生存之本，但获取财富，在现代国家要符合法治、民主、公平和正义的要求，而财产申报就是防止拥有一定公权力的“特殊人”滥用其权力以牟利，因此，限制拥有一定权力的人利用权力牟取财富便是正当的。为研究之便，本书把分布于党、政、军、法四大体系中拥有一定权力、具有一定级别或资格的所有应该进行财产申报的主体界定为官员，具体来讲就是县级政治权力结构以上的（包括县级）所有正副职主管领导（或具有相应级别）或具有特定职务或资格的公职人员。
3.财产申报制度
对于何谓财产申报制度，目前学界的界定非常混乱，仅从学术术语来看，就有公务员财产申报、家庭财产申报、公职人员财产申报、领导干部家庭财产申报、公务人员财产申报、家庭财产报告、官员财产申报、利益申报、财产登记或利益登记等不同说法。官方的法律文件在用语上也不统一：报告个人有关事项、收入申报、报告个人重大事项、报告家庭财产等都曾经或正在作为官方正式法律文件的正式用语，详细定义更是五花八门，归纳起来有十几种之多。有代表性的主要有：学者卓越认为，财产申报是指国家机关担任一定职务的公职人员义务地、定期地将私人固定资产、收入来源向专门监督机关进行申报登记；[6]学者王明高认为，财产申报制度一般是以立法方式设定公务员的义务，强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动，来抑制与消除各种现实的和潜在的利益冲突，防止政府官员滥用职权、贪污舞弊；[7]周佑勇等学者认为，国家公务人员财产申报制度，即法定范围的国家公务人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产，并接受有关机关监督检查的制度；[8]学者黎慈认为，国家公务员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内，必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，以接受有关法定机关的监督检查并承担相应的法律责任，从而有效地约束和规范公务员行为的制度。[9]国外的相关法律文件并没有直接定义财产申报制度，有关研究美国、日本、韩国、巴西、俄罗斯、新加坡、中国香港及台湾等国家和地区财产申报的文献，基本没有就该国家或地区的财产申报制度加以严格界定。但就中国与世界各国财产申报制度的基本层面来看，这一概念涵括的基本要素均大致相同，即申报主体、申报对象、申报时间、违法责任、资料公开，所不同者只不过是上述五要素的范围问题。综合考虑上述因素及便于研究，本书将财产申报制度的概念界定为“官员财产申报制度”，其基本内涵为：拥有一定权力、一定级别之上或具有特定职务或资格的官员及其一定范围内的家庭成员，在该官员任职期间及虽然离职但其职务之直接影响尚未消失之前，依法向主管机关申报规定范围内的财产，从而避免利益冲突，预防腐败的制度。
4.利益冲突
利益冲突（Conflict of Interest）一词被应用于许多领域，本书界定的利益冲突，源于西方在反腐败过程中构筑的廉政概念。利益冲突的使用和研究流行于第二次世界大战以后，最早提出利益冲突概念的是加拿大政府总理皮尔森，1964年，针对一桩丑闻，皮尔森指出：部长及其手下人员不能有着一个与其履行公职产生冲突的利益，即使这种利益是很遥远的。[10]利益冲突原则确立后，许多国家和国际组织在廉政法规里面都有利益冲突的条款。如美国规定：任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者应处1万美元以下罚金，或者单处或并处两年以下有期徒刑（《美国法典》第十八篇第208节）。2005年正式生效的《联合国反腐败公约》有三个条款提到利益冲突问题，其中第七条第四款：各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。[11]第八条第五款：各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。第十二条第二款第五项：在合理的期限内，对原公职人员的职业活动或者对公职人员辞职或者退休后在私营部门的任职进行适当的限制，以防止利益冲突，只要这种活动或者任职同这些公职人员任期内曾经担任或者监管的职能直接有关。[12]2005年10月，十届全国人大常委会批准我国加入《联合国反腐败公约》，作为公约的成员国，中国有义务履行条约中未声明保留的条款，因此中国应该建立与国情相符合、与公约相协调的利益冲突制度。中国第一次使用与“利益冲突”相关的表述是中纪委在2000年5月发布的解释性文件“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”，此后，2009年9月党的十七届四中全会第一次明确指出要“建立健全防止利益冲突制度”，十八大报告进一步强调：深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。关于利益冲突，目前比较经典的定义为OECD国家的定义，即利益冲突为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份（Private Capacity）的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”。[13]香港《公务员守则》对利益冲突的描述是：公务员必须确保公职与私人利益之间不会出现实际、观感上或潜在利益冲突。公务员不得利用公职身份为自己或他人牟取私利。他们不得直接或间接索取或接受任何利益或馈赠，致有损或可能令人有理由认为有损其诚信或判断，或影响他们执行或不执行其职务与职责。由于外间人士或机构可能试图影响他们履行公职，公务员不得使自己陷于欠下这些人士或机构钱财或其他义务的处境。[14]国内学术界对利益冲突的界定基本没有突破国外的研究框架，如孔祥仁、李雪勤把利益冲突界定为政府官员公职所代表的公共利益与其个人自身具有的私人利益二者之间的抵触、违背和侵害。[15]过勇认为利益冲突是公职人员利用职权，为自己或亲属的经营活动提供方便的行为。[16]杨宇冠等人在《联合国反腐败公约》解读一书中认为利益冲突是指政府官员担任的公职所代表的公共利益与个人自身所具有的私人利益二者之间的抵触、矛盾。[17]庄德水认为利益冲突是公职人员在公共行政过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。[18]与上述界定相比，肖俊奇的分析似乎更为深入，他认为利益冲突指的是“利益与职责”之间的冲突。利益是从获得和权利角度而言，职责是从付出和义务角度而言，进而他认为利益冲突具有三个特征，即（1）利益冲突表现为公职人员的私人利益与其代表和谋求的公共利益之间的冲突；（2）利益冲突在逻辑主体上是公职人员同时担当的公共角色与私人角色之间的冲突；（3）利益冲突本质是公职人员行使公权时权衡“利他”和“利己”两种道德倾向的伦理困境。[19]由上观之，利益冲突在中国已经不是可有可无的概念，而是必须加以严格界定和深入研究的理论问题。本书研究比较倾向于OECD的界定，结合国内研究及中国现实情况，具体概括为：财产申报中的利益冲突是指申报义务人因各种主观或客观因素造成的公共职责与其私人利益之间的潜在或现实的、因而必须加以规制的抵触情境或行为。