第二节 公共利益优先论

公共利益保护是人类生活延续的前提，目前，公共利益保护已深刻广泛地体现在各国法律和公共政策之中，在实践层次，公共利益也是公共机构行使职权、司法机关作出判决的重要依据和理由。

一 公共利益的内涵

从公共行政角度看，每一个社会都存在“为理性所一致同意”的行为准则，这些准则“为个人所接受并被视为不仅对于他自身，而且对于其他人都有约束力”，^[7]这就是公共利益。有学者指出，公共利益是“凝结着无数个自我的共同偏好的价值追求”，是一种社会化的理性，“这种社会化的理性，不仅使我们能够洞察到我们基于共同的社会背景和人类的类本质而共同珍视某些重要的价值，而且使我们明智地看到这些对于个人来说至关重要的价值目标单靠个人的努力是无法实现的”，此外，“理性的能力还赋予了我们在自身之外设计自己的能力，为了有效实现自己的要求、作出让步而适应他人的要求和社会的要求，正是这种妥协与互惠的能力使共同体的一致观点与态度能最终形成，使凝结这种一致性的社会公共利益的存在成为可能”。^[8]关于公共利益，在西方的经典理论中，有五种主流观点，第一种观点强调根本不存在公共利益，如布坎南^[9]认为国家并不代表社会的公共利益，美国学者杜鲁门则认为公共利益是一个神话，阿罗^[10]以其严密的运算和推理认为不可能存在一种能够把个人对N种备选方案的偏好次序转换成社会偏好次序，并准确表达社会全体成员各种各样个人偏好的社会选择机制。第二种观点认为公共利益是私人利益的总和，公共利益必须以个体利益为基础，并最终落实到个体利益之上。第三种观点认为公共利益是全民利益，是公民中的整体利益而不是局部利益，是普遍利益而不是特殊利益。第四种观点认为公共利益是大多数人的利益，美国学者林布隆在《决策过程》一书中认为公共利益仅代表着社会多数人的利益，它是“构成一个政体的绝大多数人的共同利益”。^[11]最后一种观点认为公共利益是一种很难描述的抽象价值，公共利益作为一种目的，很难在全体社会成员中得到具体的、能为人人接受的表述，因为集体利益并不一定就是普遍利益，正如哈耶克强调的“人们常常错误地认为，所有的集体利益都是该社会的普遍利益；但是在许多情形中，对某些特定群体之集体利益的满足，实是与社会普遍利益相悖离的”。^[12]尽管对公共利益的界定很难达成一致，但现代社会，生产力得到发展和科学技术日益进步的同时，也产生了越来越多的社会问题，如贪污腐败、贫富悬殊、环境破坏，等等。因此，国家就不能不关注过去与自身不相干的劳动、社会救济、福利、教育、经济等方面的问题，并运用行政、法律手段对各类社会问题进行调节和干预，在上述领域都存在着为公众普遍关注的“大多数人的利益”。从政府的性质来看，政府应该为实现公共利益而存在，公共政策的制定必须服务和增进公共利益，这是对政府行为最基本的约束性义务，同时，作为政府，也必须承担起这样的责任，由此可知政府的目标只能且仅能是公共利益，那么政府官员则必为公共利益和公共秩序的代表者。尽管对公共利益保护的优先原则有标准、范围、方法、程序、处理准则等方面的限制，但无论如何，作为公共利益代表的官员，都不得以自己的个人利益为借口，滥用公共权力牟取私利，或是以公共权力为牟取私利做辩护。

二 官员个人利益与公共利益的冲突

官员是公共权力的代表者，也是公共利益的维护者，但官员基于个人自然属性，也存在个人利益，在官员的公共利益与个人权利的对立斗争中，公共利益对个人权利的限制居于矛盾的主要方面，处于原则上的优先地位，“在特定的时间和特定的环境下，每项权利实际上都可能让步于某种公共利益”，^[13]以公共利益限制个人权利是各国宪法的通例，公共利益与法律保留分别构成了限制个人权利的实质要件和形式要件。^[14]

在公共利益领域，官员个人利益与全体公民公共利益在财产申报方面的冲突主要表现在：官员个人隐私权和公众知情权的对抗与较量。官员阶层以“私有财产神圣不可侵犯”来对抗公众知情权。官员的隐私权应该获得保护，但官员作为公共利益的代表者和公共事务的主持者，他们掌握了普通人所无法企及的权力与公共信息，因而在信息不对称的前提下，他们便获得了攫取更多利益的可能性，在一定条件下，这种可能便会上升为现实，从而损害公共利益。在上述两种权力的冲突中，各国最后都采取了公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权时，政府官员不能以隐私权相对抗。正如恩格斯所言：“个人的隐私应受到法律保护，但个人的隐私（甚至阴私）与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”^[15]

隐私权是一项重要的宪法性权利，最早由美国学者萨缪尔·D.沃伦和路易斯·D.布兰代斯于1890年提出的，公民隐私权受到法律保护是现代文明的重要体现，但官员由于其身份的特殊性，其隐私权是有限的。政府官员受公民授权，以维护和促进社会公共利益为使命，因此其所享有的隐私权在内涵和边界上与普通公民的隐私权存在着差别，当法律和制度要求对政府官员的隐私权作出限制时，政府官员就必须放弃相应的隐私权，因为政府官员身上所体现出的国家意志应高于其自身的个体意志，个人意志或个人利益与公共利益的冲突，必须以官员放弃个人利益的方式得到化解。