第三节 国家与红十字会委托代理模型的基本性质分析
一 国家控制下的不完全合同
一般情况下，委托代理理论的两个行动主体处于一个双边垄断的情形，委托和代理双方都应该有讨价还价的能力。但是主流的代理理论把全部讨价还价能力都交给了其中一方，往往是处于关系中心的委托方。在静态模型下，拥有全部讨价还价能力的委托方提出一个契约，而代理方只能被动接受，或者选择离开，没有更改契约内容或者提出新契约的权力。此时委托方提供的应该是对己方的最优合同，它包含了几乎所有的或然情况（contingencies）及其行动策略选择，本质上属于事后不可再谈判的完全合同。在完全合同的分析框架下，控制权、权威和产权等变量都没有存在的余地，重要的是博弈双方的信息结构和博弈顺序。但完全合同是一个过于苛刻的绝对状态的假设，因为交易费用的存在，现实中契约往往是不完全的。在不完全契约分析框架里，产权或者剩余控制权是重要的影响因素。[14]
国家与红十字会的委托代理契约的形成与执行同样存在交易费用。从新中国对续存红十字会的改组过程可以看出，国家对具有国际背景的红十字会组织的中国化改造是在尊重对方组织性质的基础上完成的，接受改组后的红十字会至少在形式上坚持了国际红十字运动的基本原则。委托代理关系虽然在国家的控制之下，但代理方在承认国家控制的前提下也具有提出和修改契约具体内容的资格和能力。所以，国家与红十字会之间的委托代理契约性质是不完全合同，双方的博弈和对契约的修订时常存在，并由此带来制度变迁以及机构定位和职能的发展。
在1950年8月初召开的“改组中国红十字会协商会议”上，前红十字会常务理事伍云甫特别强调了红十字会的定位和中立性：“红十字会是人民团体，——为政府与人民结合的桥梁；——红十字会的原则一贯是中立性的，但在事实上由于过去统治者对红十字会的控制和利用而不能实现中立。——中立应有稳固的立脚点，这就是人民的立场。——我们要揭穿假的中立，站稳人民立场，确立人民观点。”这些意见在会议通过的《中国红十字会会章》（1950年9月6日中央人民政府政务院批准公布）上体现出来。改组后的中国红十字会被确认为“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”（第二条）。
政府对红十字会的控制是绝对的。全国各地红十字会改组完成后，1950年12月30日，政务院总理办公室第192号通报总理指示：“确定中国人民救济总会及中国红十字总会两人民团体，自通报之日起由政法委员会予以经常领导；救济总会及红十字会业务中有关卫生部分，得同时受中央卫生部的领导；有关外交事项，得同时受中央外交部的指导。”[15]
二 参公管理的一个解释：多项任务的委托代理模型
从表2—2可以看出，在我国，国家对红十字会的事权委托不是单一任务，而是持续的多项任务。这些任务来自两方面：其一是国家签署的《日内瓦公约》之相关内容，包括战时救护救助，对战地伤员及遇船难者、战俘和战时的平民提供保护，国内、国际灾难救援和初步重建救援等；其二是中国红十字会法规定的其他内容，包括血液捐献与服务，造血干细胞及遗体器官捐赠，灾难救援指定募捐，红十字青少年工作以及其他人道工作。到了地方红十字会，政府和主管领导还会临时指派多种与时局，甚至是政治任务相关的一般慈善和社会工作。因此，国家与红十字会之间是多项任务的委托与代理。
耶鲁大学霍姆斯特姆（Bengt Holmstrom）和斯坦福大学米尔格罗姆（Paul Milgrom）的共同研究证明，当代理人执行多项任务时，在一定条件下，“固定工资合同可能优于根据可观测的变量奖惩代理人的激励合同”。在一般静态的委托代理模型合同中，薪酬体系具有分配任务和激励有效工作的双重功能。不过，有不同的观点认为，如果代理人是风险厌恶者，那么，激励其承担有效率的工作是在强迫其承受不希望的风险，这就致使激励机制失去作用。所以，薪酬体系是极其复杂的矢量结构，需要根据不同的合同条件和代理人的偏好选择不同的薪酬组合，以在获得最少成本付出的同时保持对代理人的激励。在多项任务模型中，委托人有完全的权力来设计针对同一时间有多项平行的工作需要开展的委托任务，其中，委托人对每一项任务的工作绩效考核都存在独立的误差，有的任务甚至不可观测绩效。所以，霍姆斯特姆和米尔格罗姆认为，“当一个代理人从事多项工作时，对任何给定工作的激励不仅取决于该工作本身的可观测性，而且还取决于其他工作的可观测性。特别地，如果委托人期待代理人在某项工作上付诸一定的精力，而该项工作绩效又不可观测，那么，激励工资难以在委托代理关系中有效发挥作用”[16]。所以，在实际的契约执行和评估过程中，如果不能找到依据可观测指标设计“显性激励机制”（explicit incentive mechanism），多项任务或者多次的委托代理关系是一种多次博弈，可以避开单次博弈必需的显性激励机制，用“时间”成本解决代理激励问题。这表现在薪酬制度设计上，就是一种官僚体制的固定工资制。
中国红十字会所代理的各项任务，在任务种类和范围上受到日内瓦公约、会章程以及国家特有安排的限制，边界比较明确，但在工作量方面主要由或然性的自然灾害和社会因素变异所引发的后果决定，并不具有历年比较意义。所以，红十字会的诸多人道工作的实施和善意的表达，并不具有实际可观测的、可基于历时性比较的客观结果。因此，国家对中国红十字会的代理设计了多项任务模型所对应的固定工资制的激励方式，即中国特有的模式：参公管理。
“参公管理”（或参照管理）是指“参照公务员法管理”，即不是按照事业单位的管理方式而是参照公务员的管理方式对工作人员进行管理。《中华人民共和国公务员法》（2005）第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”简单地说参公管理就是参照公务员管理，对单位编制内的正式工作人员执行公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励制度、惩戒制度、培训制度、交流与回避制度、工资福利制度、辞职辞退制度、退休制度、申诉控告等制度。根据组通字〔2006〕27 号等文件规定，事业单位参公管理应同时具备以下条件：其一，具有法律、法规授权的公共事务管理职能，公共事务管理职能依据具体法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的“三定”规定（方案）或规定的主要职责确定。其二，使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。参公管理的工作人员属于事业编制，而不是公务员的机关行政编制。[17]
参公管理意味着与国家机构相似的科层固化的管理体制，这种体制对于多项任务委托代理关系而言是一个不二的选择。中共中央组织部、国家人事部《关于印发〈中国红十字会总会机关参照〈国家公务员暂行条例〉管理的实施方案〉的通知》中有明文表述：“中央已决定，在国家行政机关有计划、有步骤地进行国家公务员制度的同时，各级红十字会机关参照《国家公务员暂行条例》进行管理”（组通字〔1996〕48号）。在参公管理体制下，红十字会的正式编制人员具有国家干部身份。
我是通过公务员考试，经过面试等程序后被红十字会录用的，现在是国家事业编制工作人员，工资收入参照公务员工资内容核发，基本上是死工资（田野笔记：总会工作人员访谈）。
三 行业竞争与合作：多个代理人模型
简单的委托代理模型仅考虑了“一对一”的委托代理，即单一委托人和单一代理人的关系。但是在现实的委托代理关系中，代理人，甚至是委托人都可能有多个。在我国，由于“人道”与“慈善”概念界限的不清晰，红十字会不但承担了国家的多项人道甚至是慈善工作委托，在工作执行过程中，还与慈善会以及其他慈善机构产生了竞争关系，从而在国家之下形成多个代理人并列格局。
一个委托人和多个代理人模型在理论上被广泛讨论。多个代理人形成一个所谓的“团队”，其中，每个代理人的契约都是独立的，承担委托人的部分授权，但和其他代理人一道创造并决定委托人的收益。所以，每个代理人的产出尽管可以衡量，但对委托人收益的边际贡献取决于所有代理人总的努力结果，所以不可独立观测。日本学者伊藤秀史（Itoh Hideshi）对多个代理人问题进行了研究。伊藤证明，在多个代理人模型中，如果一个代理人自己工作的努力和帮助其他代理人付出的努力在成本函数上是独立的，且代理人之间的工作在结构上是互补的，那么，用激励机制诱使代理人之间形成“团队工作”能够达到最优。即使一个代理人对来自其他代理人帮助的反应选择是减少自己的努力，而努力的下降又降低了努力水平的效用成本，诱使“团队工作”仍然是最优的。伊藤还发现，决定代理人之间能否形成最优团队的工作存在两个主要影响因素：其一是代理人之间的战略依存关系，是结构互补还是互相替代；其二是代理人的工作态度。[18]
我国尽管专门出台了红十字会法赋予红十字会特别的政府人道工作助手地位，但是到了地方，政府主管领导和社会各界不会将人道工作与慈善工作区分开来。红十字会和同样具有政府背景的慈善会以及各种官方背景的基金会形成了竞争与合作态势，政府往往需要在各家人道与慈善机构之间寻得平衡，赋予相应的任务。在灾难来临和突发事件面前，各家机构都广泛挖掘政府资源，彼此各自为政。政府和红十字会等机构便形成了一个委托人对多个代理人的模型。红十字会与其他慈善机构之间既形成了战略互补关系，又形成了竞争替代关系。红十字会各级机构领导有切身体会。
在灾难救援、社会救助、慈善募捐等方面，政府指定了多家机构，其中包括慈善会，是红十字会的最大竞争者。慈善总会在总会级比不过红十字会总会，但在很多地方，当地政府的捐款都进入了慈善会，因为慈善会是民政的，是政府的亲儿子。所以，慈善会的能力常常超过红十字会。所以要加强地方和基层红十字会的能力建设（田野笔记：总会副会长访谈）。
在地方，红十字会与慈善会相互竞争，慈善会羡慕红十字会参公管理，红十字会羡慕慈善会“婆婆”强大。但孰强孰弱，往往不是取决于机构本身，而是取决于分管的党政领导（会长）是否强势（田野笔记：LN省会副会长访谈）。
我们希望一名常委分管红十字会，担任会长，否则政府资源都归了慈善会。常委会上一句话就决定了谁在人道救助与慈善领域占据主导优势（田野笔记：LN省LY市红十字会副会长访谈）。
进一步的访谈和案例分析使得笔者感觉遇到了一层茧壳，为什么这种竞争替代关系的结局并不由当地红十字会与慈善会两个社会组织本身的定位、能力和努力决定，而是取决于分管的党政领导是否具有更大的话语权？在中国，国家与红十字会之间的委托—代理关系受到了行政权力这种非法理型权威的左右？如果是这样，那么国家与红十字会之间的委托代理关系一定存在特殊的制度安排，而这种设置可能正是中国特色的关键所在，具有研究分析的一般价值。
在此，有必要对我国国家与红十字会委托代理关系的具体结构和权力运行进行分析。下文的探讨从委托代理关系的一般特征入手，再具体分析我国这种委托代理关系的特殊表现，以达到剥茧抽丝见真相的效果。
[1] Ross，S.，“The Economic Theory of Agent：the Principal's Problem”，American Economic Review，Vol. 63，No.2，1973.
[2] Hart O.and Holmstrrom B.，Theory of Contracts in Advances in Economic Theory：fifth world congress，edited by T.Bewley.Cambridge University Press，1987，p.71.
[3] 参见张春霖《存在道德风险的委托代理关系：理论分析及其应用中的问题》，《经济研究》1995年第8期。
[4] 中国红十字会总会编译：《国际红十字与红新月运动章程》（2006年修订），《国际红十字与红新月运动基本文件汇编》，中国红十字会总会内部资料，2008年，第4页。
[5] 中国红十字会总会编译：《国际红十字与红新月运动章程》（2006年修订），《国际红十字与红新月运动基本文件汇编》，中国红十字会总会内部资料，2008年，第5—19页。
[6] 池子华：《红十字与近代中国》，安徽人民出版社2003年版，第24页。
[7] 参见池子华《红十字与近代中国》，安徽人民出版社2003年版，第31—36页。
[8] 张建俅：《近代中国政府与社团关系的探讨：以中国红十字会为例（1912—1949）》，《中央研究院近代史研究所集刊》2005年第47期，第101—164页。
[9] 所称“日内瓦公约”，是指中国加入的于1949年8月12日缔结的日内瓦四公约，即：《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》、《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之日内瓦公约》、《关于战俘待遇之日内瓦公约》和《关于战时保护平民之日内瓦公约》。所称日内瓦公约“附加议定书”，是指中国加入的于1977年6月8日缔结的《一九四九年八月十二日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》和《一九四九年八月十二日日内瓦四公约关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》——参见《中华人民共和国红十字会法》（第二十七条）。
[10] 中国红十字会总会编：《中国红十字会历史资料选编1950—2004》，民族出版社2005年版，第124、189、216—217页。
[11] 王名等：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第5页。
[12] 参见葛道顺《中国社会组织发展：从社会主体到国家意识》，《江苏社会科学》2011年第3期。
[13] 中华人民共和国民政部：《2006年民政事业发展统计公报》，2007年11月12日（http：//cws.mca.gov.cn/article/tjkb/200711/20071100003702.shtml），2010年5月12日访问。
[14] 参见张春霖《存在道德风险的委托代理关系：理论分析及其应用中的问题》，《经济研究》1995年第8期。
[15] 伍云甫：《对调整中国红十字会有关问题的报告》，《中国红十字会历史资料选编1950—2004》，中国红十字总会编，民族出版社2005年版，第2—3、13页。
[16] 参见Holmstrom Bengt and Paul Milgrom，“Multi-Task Principal-Agent Analyses：Linear Contracts，Asset Ownership and Job Design”，Journal of Law，Economics and Organization，Vol.7，1991，pp.24-52。
[17] 参见中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》（中发〔2006〕9 号）；中组部、人事部《关于印发〈关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见〉的通知》（组通字〔2006〕27 号）；中组部、人事部《关于印发〈工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照中华人民共和国公务员法管理意见〉的通知》（组通字〔2006〕28号）。
[18] Itoh Hideshi，“Incentives to Help in Multi-agent Situations”，Econometrica，1991，Vol.59，pp.611-636.