第二章 案例分析：国家与红十字会委托代理关系的建构
第一节 国家—红十字会委托—代理关系的确定：发生学的视角
从自然科学“嫁接”而来的发生学作为一种研究方法与范式，强调的是对主客体共同作用的发生认识论原理的运用。发生认识论的主要问题是解释新的事物是怎样在知识发展过程中构成的。发生学探究与认识相关的结构生成，不仅研究认识如何发生，也研究认识为何发生。这是一种历史追述与社会建构的策略。
一 委托代理关系的构成要件
委托代理关系
现代意义上的委托代理关系是由罗斯（Ross）提出的。罗斯在提出委托代理概念时强调了决策权的转移，他指出：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”[1]所以，决策权的转移是委托代理关系成立的内在核心要件。决策权的普遍转移首先系统发生在市场主体企业的经营方式的变革之中，由股东向经理委托执行。在市场环境中，构成股东和经理之间委托代理关系还存在一些外在形式要件：一是信息非对称，即代理人因具有专业化技术或者具体操作拥有比委托人更多的隐蔽信息（Hidden information），因此获得信息优势，而委托人处于信息劣势地位；二是契约关系，委托人和代理人一般须签订形式契约，规定双方的责、权、利界限；三是激励机制，委托代理关系的核心问题是激励问题。实践证明，委托代理关系的存续取决于双方的利益均衡，而且委托人的利益实现建立在代理人自身利益最大化的基础之上。所以，委托人如何设计一个代理人能够接受的激励性契约至关重要。激励机制需要能够促使代理人采取适当行动，在追求自身效用最大化的同时最大限度地增进委托人的利益。
激励机制之所以成为核心制度安排，是因为决策权的转移带来了利益分配的不对称，而激励机制可以纠正这种偏差。委托代理关系被认为起源于“专业化”（specialization）分工的存在。当“专业化”出现并成为一种权威时，就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。[2]在委托代理关系中，因为追求自身利益最大化，代理人可以利用自己的信息优势或者降低工作努力程度，或者从事与代理业绩无关甚至有害的事情，如奢侈在职消费、自我喂养式的关联交易等，从而损害委托人的利益。因此，在无法观察代理人的隐蔽信息和行动的环境中，委托人需要通过激励合同促使代理人采取有利于委托方的行动。如何设计这些激励合同，也被称作道德风险模型，是确立委托代理关系的关键。所以，委托代理理论关注的核心问题是：在信息不对称的前提下，委托人如何根据有关规则和可观察信息设计一个激励合同，促使代理人在签约以后选择适宜的行动，以实现委托人效用最大化。其中隐含的逻辑是：代理人在契约签订和执行过程中追求自身利益最大化是被默认的定律。
委托人为中心的机制
在商业领域中，委托代理关系是一种契约关系，即委托人和代理人之间有一个明确或暗含的契约，该契约约定代理人的报酬与某一可立约（contractible）指标（如利润）之间的函数关系。从技术上说，委托代理课题所研究的就是均衡状态下这一契约的内容、性质及其效率。
无疑，在委托代理关系中，委托人是中心设置。委托人先行存在，委托人在与代理人谈判签订契约之前，一般先行权衡、计算，以确定契约满足自己的利益，然后再对代理人及其他变量做出选择。而代理人则是接受委托人的邀约，作为契约的一方与委托方进行谈判、签约，并在委托代理关系生效之后行使契约规定的权利，履行契约规定的义务。在正式关系建构中，委托人通过选择某一个或一组变量使自己的目标函数最大化，同时满足代理人的参与约束和激励条件。简单地说，委托人的目标函数是他从代理人的行为中获得的收益与他相应支付给代理人报酬的差额。目标实现的过程其实是委托人与代理人博弈的过程，博弈的关键问题是收益与成本的计算。博弈最基本的六个要素是参与者（payer）、行动（move）、信息、战略、支付函数（pay-off function）和均衡。其中的支付函数就是指参与者对自己所得和所失的估量。如果参与者没有良好（well-defined）的支付函数，便不可能进场博弈，更无从谈及博弈均衡。而且，委托人因为居于中心位置，必然追求更加良好的支付函数。[3]
良好的支付函数实质上是对自己有利的博弈方案，不仅能帮助自己获得最大直接利益，而且能够有效控制风险。
二 国家对红十字会的委托授权：缔约国的责任
国际红十字与红新月运动组成
“国际红十字与红新月运动”（ International Red Cross and Red Crescent Movement）包括三个部分，即红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross，简称“国际委员会”ICRC）、国家红十字会或红新月会（National Red Cross and Red Crescent Societies，简称“国家红十字会”National Societies）和红十字与红新月会国际联合会（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，简称“国际联合会”International Federation）。[4]
红十字国际委员会的前身即为国际红十字运动创始人亨利·杜南（Jean Henri Dunant）等在1863年成立的“伤兵救护国际委员会”，现在是一个由瑞士人组成并受瑞士民法约束的独立组织，也是各缔约国所公认的日内瓦公约的监护人。在战争或武装冲突期间，国际委员会凭借日内瓦公约所赋予的职责和权力，以中立者的身份，保护和救助因战争或武装冲突而受害的人们。
国家红十字会或红新月会即为每个缔约国履约而成立的红十字会或红新月会，是红十字与红新月运动的主体。截至2007年12月，世界上共有194个国家和地区签署了日内瓦公约，186个国家红十字会或红新月会得到了国际红十字与红新月运动的正式承认。国家红十字会与红新月会作为本国政府人道事务的助手，依据红十字与红新月运动的基本原则和自身章程，遵循本国特别法律条款或专门法律，在本国境内开展人道工作，并在国际上相互支持和协作。
红十字会与红新月会国际联合会是全世界各个国家红十字会和红新月会的联合会组织。作为独立的国际人道救助组织，国际联合会的职责是促进和协调各国家红十字会或红新月会开展自然灾害救援和其他人道主义服务活动，协助救助武装冲突地区以外的难民工作，预防和减轻人类痛苦并努力改善最易受损人群的境遇。
红十字与红新月国际大会（International Conference of Red Cross and Red Crescent，简称“国际大会”）是红十字与红新月运动的最高审议决策机构，每四年举行一次会议。参加者除了上述三方面的代表团外，还包括世界上194个日内瓦公约缔约国的政府代表团。国际大会就与会者共同关心的人道事务以及国际人道法范围内的重大问题进行磋商讨论并做出决定。国际大会休会期间，由常设委员会（The Standing Commission of the Red Cross and Red Crescent）负责日常协调、仲裁与国际大会筹备等工作。
国家对红十字会的委托授权：缔约国的责任
根据《国际红十字与红新月运动章程》等有关文件寓意，图2—1展示了国际红十字与红新月运动的一般工作流程：首先，红十字国际委员会敦促世界各民族国家承认并签署日内瓦公约并监护其执行（参见表2—1）；其次，各缔约国再将日内瓦公约的相关责任、权利和义务全部或部分委托给在本国依法设立并被国际联合会认可的红十字会（一些伊斯兰国家称为红新月会），由国家红十字会担任政府人道事务助手并具体实施日内瓦公约所赋予的相关职责；再次，所有签约国的国家红十字会与红新月会成立会员组织即国际联合会，协调、仲裁会员之间及国际相关事务；最后，国际大会集合红十字国际委员会、民族国家、民族国家红十字会、红十字会与红新月会国际联合会四方代表对重大事项进行审议和决策。
图2—1 国际红十字与红新月运动关系图
资料来源：笔者根据《国际红十字与红新月运动章程》及有关文件寓意绘制。
所以，从发生学视角看，国家红十字会设立并被红十字国际委员会和红十字国际联合会接受的最初赋权是各民族国家签署的《日内瓦公约》。人道救助工作是日内瓦公约签约国的共同责任，成为国家履约并委托红十字会代理的核心内容。1864年国际外交会议签署第一部日内瓦公约（参见表2—1），其中第一条规定各签约国必须成立红十字会类机构：“各国均应设立这样一个委员会——该委员会可依据其认为有效和适当的方式自行组织。”2006年修订的《国际红十字与红新月运动章程》第四条提出了承认各国红十字会的条件：“本国合法政府已依照《日内瓦公约》和国家立法正式承认它为志愿救护团体，担任政府当局的人道主义工作助手”（第3款）。章程第二条对“缔约国”的相关职责做了以下几个方面的规定：“《日内瓦公约》缔约国遵照公约、本章程以及国际大会决议，同本运动的成员合作”（第1款）；“每一缔约国均应敦促在其领土上建立国家红十字会，并鼓励其发展”（第2款）；“所有国家、特别是已承认了在本国建立国家红十字会的国家，应尽可能支持本运动成员工作；本运动的成员也将根据各自的章程，尽可能地支持各国的人道主义运动”（第3款）；“任何时候各国都应尊重本运动的成员信守其基本原则”（第4款）。[5]
可见，国家红十字会的成立得到《日内瓦公约》的赋权及缔约国的委托授权。国家红十字会作为国际组织在本国内的会员组织，接受国家的委托授权开展人道工作。民族国家与国家红十字会之间的这种委托代理关系得到了日内瓦公约精神的促进和保护。
表2—1 国际红十字与红新月运动及日内瓦公约发展简史
三 中国红十字会：国家委托代理关系的历史发生与当代发展
中国红十字会的建立史：社会组织从崛起到被收编的历史
国家与红十字会关系的建立和变迁反映了国家与社会组织之间委托代理关系的发展。作为国际组织的一员，中国红十字会是舶来品，但自诞生起就一直在政府的庇护之下。发端于1863的国际红十字运动于19世纪80年代末传播到中国，孙文、孙淦等都是启蒙传播的先驱者。1897年，流亡英国的孙中山应友人伦敦红十字会柯士宾医生之邀，将其著作《红十字会救伤第一法》翻译成中文并由伦敦红十字会出版，对海外华人及国内有识之士的红十字运动启蒙产生了重要影响。1904年3月10日，为救护在中国东北爆发的日俄战争中的难民，中、英、法、德、美五国代表联盟组成了上海万国红十字会，标志着中国红十字会前身的诞生。“上海万国红十字会与中国传统慈善机构不同，它由中西‘合办’，在45名董事会成员中，其中西董35人，华董10人；另从45名董事中推出9名‘办事董事’，其中西董7人，华董2人。”[6]无论从决策机构还是从办事机构的组成看，万国红十字会主要还是西方国家力量左右的社会组织。池子华的研究还原了这段历史：“清政府鉴于宣布在日俄战争‘局外中立’，只能‘幕后’指挥，通过时任工部尚书兼驻沪商约大臣吕海寰、工部侍郎盛宣怀等人密切关注万国红十字会筹办事宜，并鼓动沈敦和等与寓沪英、法、德、美官商合力经办红十字会。上海万国红十字会成立后，清政府转换角色，从幕后走到前台，命出使英国大臣张德彝赴瑞士补办加入国际红十字‘原议’手续，并取得红十字国际委员会的承认；又由吕海寰领衔，盛宣怀、吴重熹、沈敦和、施则敬、任锡汾等联名就‘拨助捐款’的通电发向全国各地将军、督抚、海关，确认上海万国红十字会为政府承认之合法社团，请各地给予协助。日俄战争两年间，万国红十字会共救护46.7万余人出境。光绪帝曾发上谕，‘颁发帑银十万两’作经费，以为褒奖。”1907年日俄战争停止，上海万国红十字会的国际联合同时终结。随着英、法、德、美代表的撤出，“上海万国红十字会”改名为“大清红十字会”，吕海寰自任会长。为主导红十字会，清政府1910年2月27日正式降旨：“著派盛宣怀充红十字会会长”，并于6月5日颁发关防。盛宣怀因此又成为政府任命的大清红十字会的首任会长。但驻扎上海的沈敦和不接受清政府的安排，另行组建“中国红十字会万国董事会”，中国红十字会在体制上出现京、沪对立的局面。1911年辛亥革命爆发，中华民国南京临时政府成立，两地红十字会进行了和谈，实现了统一。在同年10月召开的大会上，吕海寰被选为会长，常驻北京总会；沈敦和为副会长，常驻上海管理会务，并设立了常议会，对红十字会的资产进行实质性管理。1912年1月，南京临时政府大总统孙中山批准中国红十字会立案；10月，政府以袁世凯总统令形式任命吕海寰为中国红十字会会长。此后，吕海寰领导红十字会在国内主要进行救灾事宜，如1912年浙江水灾，1917年皖北大水，1919年苏、浙、皖、鄂水灾的救、医、赈，均成绩斐然。[7]
历史学者张建俅研究指出：“民国以来的政府，不断希望透过法令与相关的权力，加强对其控管——北洋政府主要不满的是上海方面借由设立总办事处与常议会，掌握了实权。北京总会的会长几乎皆由出身外交部官员出任，其幕后应有北洋政府的默许甚至首肯，故单就北京总会而言，其与北洋政府之关系尚属融洽，平津附近的战争灾荒等，甚至偶发的外交事件，北京总会与政府都会进行若干协商。但北京总会在会内的权力，实际上是有名无实的，相应地，北洋政府对于红十字会的控制也是事与愿违——或许一方面由于权威不足，对地处上海的总办事处与常议会鞭长莫及，另一方面则可能是当时上海商人仍是该会最主要的经济支柱，故北洋政府虽然会试图以直接发布人事任命，企图介入并主导红十字会的人事和运作，但最终功亏一篑。北伐统一之初，国民政府对红十字会并不友善，曾经拒绝同意任命新会长，并取消固有的优惠措施。后来更逐渐借由红十字会内部的人事纠纷，开始介入红十字会的改组争议，其间可能借由帮会势力的推波助澜，终于成功地压制红十字会的传统势力。1934年，红十字会的改革，象征着国府势力介入成功的开端，惟仍维持社团民主选举的形式。抗战中期以后，国府更直接将红十字会纳入军管，至此所有人事均改为官派，直至今日，海峡两岸的红十字会，官派特色仍然不变。”[8]
可以看出，从中国红十字会的发端来看，民间社会力量有着主要作用，而国家力量的试图掌控，带来了社会力量和国家权威的对立。这与国家掌权者的传统或现代特性无关，因为大清封建王朝与民国民主政府的选择如出一辙，面对业已存在的红十字会，它们不约而同地要派自己的官员去掌管。其中，大清王朝是在参与、协助中推出朝廷官员担任会长，逐步取得控制权；而民国政府则是从1934年到1943年借助法令对红十字会进行改组直至军管，直接取得控制权。从本质上看，二者最后都是国家权威派出自己的官员代替了社会力量。
新中国红十字会的体制发展可分为三个阶段，即1960年以前的协商改组和分离运作、1961年至1999年的隶属卫生系统的行政化运作以及2000年以来的分设发展
新中国对红十字会进行了改组。1950年8月2日改组中国红十字会协商会议通过了《中国红十字会会章》，同年9月6日中央人民政府政务院予以批准公布，标志着中国红十字会取得新中国合法身份和相关权威。会章对中国红十字会的身份、任务和经费来源进行了规定，身份：“本会为中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”（第二条）；任务：“团结群众，担任救护训练及宣传公共卫生；推动卫生防疫工作，进行医疗服务；办理灾害救助及救济性医药卫生工作；在必要情形下，经中央人民政府政务院批准，担负国际性救助及医疗服务”（第三条）；经费：“本会经费主要依靠会费及事业收入作为必要开支。不足时，得请求人民政府予以适当的补助，并得接受自愿捐献”（第二十三条）。1952年，外交部长周恩来代表中华人民共和国发表声明，承认1949年修订和签订的四部日内瓦公约及其附加议定书。[9]
1960年12月的卫生部办公会议决定，中国红十字总会与卫生部有关部门合署办公。从此至20世纪90年代的40余年，中国红十字会成为卫生系统的内设机构。其中，“文革”期间，红十字会国内工作几近停滞，“文革”后才逐步恢复。国务院在1978年的《关于恢复红十字会国内工作的报告》（国发〔1978〕63号）中，明确规定“红十字会国内工作由卫生部负责，红十字会对外工作直接由外交部领导”。隶属政府部门期间，中国红十字会谋求独立的努力没有停止过。1985年中国红十字会第四次全国会员代表大会（“四大”）把中国红十字会的性质由“人民卫生救护团体”修订为“全国性的人民卫生救护、社会福利团体”，其业务和宗旨走出了“卫生”的范畴。1988年，中国红十字会曾就协调处理与政府关系问题做了一番努力，在总会向国务院提交的《关于中国红十字会体制改革设想》中谈到，“红十字会的工作同政府的工作关系是补充而不是重复，也不是代替。红十字会的地位是政府的助手而不是某一个政府部门的下属机构”。1990年2月25日中国红十字会第五次全国会员代表大会（“五大”）通过的《中国红十字会章程》，第一次明确标明总会和各级地方红十字会在“国务院和各级地方政府领导下，独立自主地开展工作。具有社会团体的独立法人地位”，[10]中国红十字会的“独立性与自主权”第一次在章程中得到强调。1993年《中华人民共和国红十字会法》颁布，其中规定，“中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体”（第二条），并“依照中国参加的日内瓦公约及其附加议定书和中国红十字会章程，独立自主地开展工作”（第四条）。但是，直到1999年12月底，中央机构编制委员会下发《关于理顺中国红十字会总会管理体制的通知》，才真正结束了中国红十字会总会由“卫生部代管”的历史。从此，中国红十字总会转变为“由国务院领导联系”。
“理顺各级红十字会管理体制”是2000年以来中国红十字总会大力推展的组织建设工程，其核心任务是推动各级红十字会组织“定机构、定职能、定编制”，从卫生系统独立出来。笔者调查资料显示，截至2010年底，全国省级红十字会全部理顺体制，不再依附卫生系统。但全国尚有近20个地市级红十字会、近50%的县级红十字会没有理顺管理体制，依然与卫生系统合署办公，没有分离出来成为独立法人。但总的来看，中国红十字会在国际红十字与红新月运动基本原则、中国红十字会法的指导下，正在形式上与政府分离，实质上逐步独立运作，直接履行国家赋予、委托的相关义务，成为政府人道工作的助手和代理者。
新中国成立后中国红十字会的发展历程，与同期社会组织的发展轨迹是相似的
新中国成立以后，按照1950年政务院制定的《社会团体登记暂行办法》和1951年内务部制定的《社会团体登记暂行办法施行细则》，我国对存续的社会组织（当时称为“社会团体”）进行了社会主义改造，将社会组织主要区分为人民群体团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体五类，[11]并将它们分门别类地纳入了国家管理体制。中国红十字会的改组只是社会主义改造的一个特殊案例和形式。在1966年至1978年的“文化大革命”期间，全国的经济、社会管理陷入失序状态，社会组织发展因此停顿。[12]此间的红十字会组织的国内活动也几近停滞。
1978年以后，社会发展开始恢复。1988年和1989年，国务院集中发布了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》和《社会团体登记管理条例》（修订），初步奠定了我国社会组织发展的法律基础。紧随其后，《中国红十字会法》于1993年颁布实施，保持了全国红十字会组织的独特性和相对独立性。在行政管理体制上，1992年以后，社会团体的发展得到了国家民政部和中央政治局常委会的特别重视。1997年，党的十五大报告明确提出要培育和发展社会中介组织，以促进经济和政治体制改革。1998年至2004年期间，国务院先后发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《社会团体登记管理条例》（修订）和《基金会管理条例》，民办非企业单位成为社会组织中的新生类型，和社会团体、基金会一道构成了我国社会组织的生态谱系。到2006年底，民办非企业单位发展到16.1万个，占社会组织总数的45.5%。[13]中国红十字管理体制的变革也是在同一时期开始的，1999年末中央编办的文件下发之后，全国红十字会组织开始了理顺管理体制的历程。
中国共产党第十七次代表大会对社会组织发展具有战略意义。2007年10月发表的十七大报告使用了“社会组织”概念，提出在基层民主建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。十七届二中全会则进一步明确指出要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。从此，我国社会组织发展不再是自话自说，而是成为关乎社会建设大局的战略部署。截至2011年底，登记注册的社会组织总量接近45.7万个。其间，中国红十字会的发展也全面进入公众视野，在2008年汶川抗震救灾和2010年玉树抗震救灾中，红十字会的行动得到社会的高度认可。在公信力遭受“郭美美事件”巨大冲击之后，2012年7月10日，国务院发布了《关于促进红十字事业发展的意见》（国发〔2012〕25号），从中国特色社会主义事业的重要组成部分、加强和创新社会管理、保障和改善民生、加强社会主义核心价值体系建设等方面，再一次充分肯定了红十字会政府助手的地位和作用。