一　民间组织国际化的背景

（一）全球治理需要INGO的参与

近几十年来，全球NGO国际化的趋势与时代的需要密切相关。20世纪80年代以后，全球化进程明显加快。全球化在推动世界经济发展、科技进步、财富增长的同时，也导致了世界贫富差距的扩大、环境污染、公共安全等诸多风险，再加上自然灾害、地区冲突等，人类社会所面临的风险越来越高。在这一背景下，全球治理越来越需要建立新的机制，需要在政府和企业等治理主体之外，出现新的治理主体，以此平衡政府和市场的力量，弥补政府和市场的不足，以新的理念和新的方法解决全球性社会问题，塑造世界新秩序。

战后初期到1960年代初是全球经济增长的“黄金时期”。但是，以市场体制为特征、以经济增长为中心的发展忽视了弱势群体的需求，并导致了公共资源与环境的破坏。在全球化的背景下，市场机制的局限性也日益凸显。市场机制和跨国公司的迅猛增长虽然带来世界经济的繁荣和全球财富的增长，但也加剧了南北之间的差距、环境资源的破坏，进而影响到世界的和平与稳定发展。1980年代以来，以经济增长为中心的发展战略逐渐演变为以人为中心的、注重公平分配的、在环境上和社会上可持续的发展战略，主张促进基本需求的满足、民众参与，以及社会公正的实现，以弥补市场体制的弊端。这些目标的实现一定程度上可以依靠各国政府，乃至联合国、世界银行等政府间的国际组织进行矫正，但政府这只“看得见的手”也并不是万能的。各民族国家的政府首先还是代表本国的利益，而政府间的国际组织也不得不受到各国政府、利益集团的影响。在全球化的背景下，世界面临的风险与挑战更趋复杂，各国政府及政府间的国际组织，同样也会失灵。全球治理因而需要有新的治理主体，积极参与全球公共规则、标准的制定，促进世界的公共利益，维护世界的公平公正，而NGO正可以在这方面扮演积极的角色。由于INGO的组织使命具有国际性，又在多国开展项目，在解决全球性社会问题方面的能力更强、影响力更大，因此，与在本国范围内开展活动的本土NGO相比，INGO在全球治理中的作用更为突出。

与跨国公司不同，INGO的存在不是为了追求利润，而是以使命为先。INGO往往以解决全球性社会问题为己任，追求全球的公共利益，代表的是世界公平与正义。通过在发展中国家开展人道救援、扶贫济困、环境保护等活动，努力缩小南北差距，促进贫困地区的发展；通过举办论坛等各种活动，开展政策倡导，积极影响各国的公共政策。自诞生以来，INGO就与政府、跨国公司一道参与全球政治经济与社会事务的治理进程，并发挥了政府、企业不可替代的独特作用。

事实上，NGO，特别是INGO在保护全球环境、维护人权、实现人类社会的可持续发展、缩小南北差距等方面开展了大量活动，其作用逐渐得到国际社会的普遍认可。1945年通过的《联合国宪章》，首次正式使用NGO一词，而且赋予部分NGO在联合国经社理事会的“谘商地位”，以便其参与联合国的各种活动和提出政策建议，从而在法律层面确立了NGO参与全球治理的地位，建立了NGO与政府间国际组织制度化合作的途径。在这一背景下，各国政府及政府间国际组织与NGO的合作也更为频繁，一些全球性会议或论坛，往往会同时举行NGO分论坛，NGO在全球治理中的作用也日益凸显。甚至能够对全球各个层次的决策过程产生不可低估的影响。例如，历次全球环境大会上，NGO作为应对全球环境问题以及其后谈判中的独立行为主体，与国际政府间组织以及民族国家之间形成了密切的互动关系。这种互动关系影响和改变着全球气候谈判的进程，推动着以国家为中心的环境治理式向多元中心的全球环境治理模式的转变。特别是1980年代以后，INGO参与全球治理的能力不断提升，各国政府及联合国等政府间组织开展的国际援助也大量依托INGO进行，INGO被视为其重要的合作伙伴，与政府、企业一道共同致力于全球问题的解决。

总的来说，世界范围内不断出现的市场失灵和政府失灵，期待全球出现新的治理主体。正是在这一背景下，世界各国NGO的国际化趋势日益明显，在全球范围内，INGO得以快速兴起。根据国际协会联盟的统计，1909年全世界有INGO176家，1951年增加到832家，1972年达到3733家，1985年超过2万家。截至2012年底，INGO已逾66000家，并且每年大约以1200家的速度在增长。[8]

（二）对外发展援助的变迁与INGO的参与

“二战”结束以后，联合国及其附属机构包括世界银行体系的诞生为发达国家官方对外援助提供了一个制度化的机制[9]，该体系接受了以增长为中心的发展思想，认为发展中国家要摆脱贫困，必须从国外获得外援和投资。为了实现经济增长，联合国要求发达国家提供必要的外援和外资[10]。自此之后，由发达国家主导的对外发展援助在全球范围内兴起并成为国际关系的重要内容。大规模的对外发展援助始于1947年的“马歇尔计划”，全面对受战争破坏的西欧各国进行经济援助和重建。20世纪六七十年代开始，以美国为首的世界主要发达国家也开始了对中东和地中海地区国家的发展援助，并把范围逐步扩展到亚洲和拉丁美洲地区。虽然国际对外发展援助的动机、理念、规模、援助的重点领域在不同时期都有所调整，但整体看来，其所涉资金数量庞大，并呈上升趋势。如1990年世界24个主要发达国家对外提供官方发展援助（ODA）的总金额为527亿美元； 2005年，ODA成员国对外提供的发展援助总金额达到1068亿美元[11]，2010年这一数字为1290亿美元，占这些国家国民纯收入的0.32％[12]。

规模宏大的对外发展援助对发展中国家的经济和社会发展产生了深远影响。通过财政、物资、理念、制度、技术和人员等方面的援助，一定程度上促进了发展中国家的经济发展，有助于推动全球一体化的实现。但是，官方对外发展援助的形式限制了援助的效果，影响了援助效率，致使其经常受到批评。一方面，批评者认为，发展中国家的贫困问题植根于全球经济体系，通过市场体制提供的发展援助项目往往与援助国的商业利益捆绑，不但难以触及贫困问题的核心根源，而且还很可能会加剧南北半球的贫富分化，给发展中国家带来不堪重负的债务，使它们的处境不断恶化。另一方面，通过政府体制提供的发展援助，在受援国政府的主导下，援助工作自上而下进行，易使受援国的政治和经济精英获益致富，从而忽略了最贫困群体的需求。[13]于是，1980年代以来，在发达国家中，越来越多的呼声要求改变发展援助的战略、提高援助效率。例如，美国草根左派运动主张通过草根民主，让草根大众提出自己的全球化主张，在对外援助中注重受援群体的需求，增强他们的参与意识和参与能力，从而促进可持续发展。人们认为，提高援助效率可以从以下几个方面进行：在援助主体上，由先前的专注于依靠政府和市场的力量，转而注意依靠民众的力量和民间组织[14]，注重满足民众的基本需求；在援助项目上，专注于小型的、当地化的发展项目，使援助真正惠及穷人。在援助方式上，注重对受援者的赋权并主张从根源入手解决问题。

同样，改革的呼声还来自ODA内部。冷战结束以后，对外援助的突出理由不再是地缘政治，援助是基于本国利益而不是道德责任。ODA成员国强调对外援助要对援助国的纳税人负责，援助是为了实现减轻移民压力、疾病、人口增长、促进贸易和经济增长，创造就业等目标。实现援助目标和提高援助效率，援助国政府强调附加的条件和绩效报告，并强调减少政府的作用。在这里，减少政府的作用有两层含义：一是将大量发展援助以私有化和承包的方式进行，吸纳NGO和私人企业作为对外发展援助的主体，以提高援助的灵活性和有效性；二是减少对受援国政府的援助，强调直接使受援国最贫穷的群体受益，真正将发展援助送至最贫穷、最需要的人群。

国际对外发展援助战略的转变，为NGO国际化提供了重要发展机遇。1980年代以来，国际发展援助大量依托国际NGO进行，是国际NGO的黄金时代。例如，经济合作与发展组织的成员国政府通过本国的非政府组织向发展中国家输送的援助资金占其全部对外援助资金的比重，1970年只有0.2％，1975年为0.7％，到1994年则上升到约15％。到1995年，在美国、瑞典等依托NGO开展援助比例较高的国家，这一数字上升到30％。[15]

吸纳NGO参与对外援助，往往能起到更好的援助效果。“（INGO）与受援国那些亟待援助的人口，比如城市贫民、农民以及边缘人群，有着频繁的日常接触，而美国国际开发署的代表团人员则很少与他们有往来”[16]，也因此，INGO可以为援助国对外政策服务，有时可以在援助国与受援国双边援助受限的情况下充当援助国政府的代言人[17]。例如，美国政府自1997年对缅甸实施制裁，在2012年之前，由于双方并未建立双边合作关系，许多援助不能通过官方途径进行，彼时大部分人道主义援助和发展援助都是通过国际NGO开展的。不少国际NGO都接受过美国政府的捐赠或委托，针对泰缅边境的难民开展基本的难民安置、医疗卫生服务、职业和技能培训、民主原则教育等方面的工作。[18]此外，在政府组织与民间组织合作的黄金时期，世界银行、联合国等国际政府间组织也把NGO特别是INGO视作合作伙伴和天然盟友，形成了ODA与INGO合作的国际准则和压力。正是在这些国际准则和压力的制约下，日本政府开始支持INGO的发展，并成立了专门的国际协调机构（JICA）[19]。的确，相对于官方援助，来自NGO的援助由于独立于政府之外，也更容易受到受援国民众的接受与认可，民间外交已经成为政府外交的重要补充。

当然，官方发展援助与NGO的合作并非一帆风顺，1997年，世界银行在其发展报告中指出，对外援助要通过与当地政府的合作，强化当地政府在公共服务方面的责任，促进政府能力建设和公共制度建设。1999年，世界银行与国际货币基金组织联合发起贫困消减战略，再次强调政府对消减贫困中政策制定的重要性。2002年，国际发展援助会议达成“蒙特雷共识”，将良好治理和明智的经济政策看作援助的主要目标，转而支持受援国政府而不是NGO[20]。事实上，1990年代以后，国际发展援助的理念进一步转变，新正统理论成为主流思想。新正统理论是由竞争的市场经济、好的治理和健康的公民社会三者协调发展构成的“三位一体”模式[21]。“三位一体”的思想是对之前发展援助战略的重大修正和补充，在继续支持NGO的同时，注重建起竞争的市场经济以及公平、有效和负责任的政府。

国际发展援助战略的再次转变对NGO国际化提出了挑战，NGO不再是最受青睐的合作伙伴，尤其是对许多中小规模的NGO而言。例如，在加拿大，1991年，官方发展援助（ODA）通过NGO执行的援助额为2.82亿加元，到2003年则降低到1350万加元；在英国，由英国国际发展署（DEFID）资助的NGO数量从1990年的229个降低到2000年的150个，并且倾向于选择口碑较好的老牌NGO；在美国，Care USA 1997年大约有75％的资金来源于美国政府的官方发展援助（ODA），但到了2002年，ODA所占的比重不到50％。对NGO而言，它们需要不断调整自己的角色定位和发展战略，以应对形势的变化。

在这一背景下，INGO开始反思与ODA的关系并重新对国际化的战略进行调整。首先，INGO确立了资金来源多元化的发展战略，以保持其独立性。事实上，即便是在与ODA合作最紧密的时期，INGO也经常感受到来自ODA的各种限制。作为官方发展援助，ODA需要对母国的纳税人负责，有自身的政治意愿和其他附加条件。例如，扶持与本国经济政治制度相同的国家和地区；建立和巩固在某一国家或地区的综合影响、提高本国的国际政治地位等。相反，INGO则具有非政治性和非政府性，在援助活动坚持公益价值。有观点认为，若NGO的经费来源超过50％来自于政府机构，便具有准官方性质[22]，这种情况下，确立多元化的资金来源战略有助于保持INGO的独立性。

其次，受新正统理论的影响，INGO在参与发展援助时注重市场机制、政治体制和公民社会三者的共同发展。一方面，继续坚持参与、平等、赋权等公益的基本价值理念；另一方面，注重商业化原则的运用，利用市场化的方式提高组织管理效率和项目运营效率。例如，国际美慈组织（Mercy Corp）确立了以市场驱动为核心的国际援助模式，将市场经济中的规律用于国际扶贫的公益项目，通过对本土市场的改进，建立购买者、销售者、生产者以及消费者之间的关系，最终让社区成员进入当地的市场循环并因此获益，以此促进社区参与。此外，在政治体制方面，INGO在提供公共服务的同时致力于完成对社区居民的赋权和对政府的政策倡导，以促进良治的实现。

（三）跨国公司的社会责任与INGO的参与

经济全球化时代的到来扩大了跨国公司和跨国资本的权力，在20世纪六七十年代，追求自由竞争和物质利润的跨国公司和跨国资本被认为是对环境、对劳工、对当地社区的可持续发展非常不友好的，其履行社会责任的意愿和能力非常有限。从那时起，INGO的活动范围和活动领域发生了巨大的改变，从关注影响政策决策，转向关注企业，尤其是跨国公司和国际金融机构的政策，以监督者和压力施加者的身份参与企业，特别是跨国公司生产准则的制订以及跨国公司与东道国的投资谈判，促进世界范围内的公平贸易。

发达国家企业社会责任运动兴起于20世纪80年代末期，而NGO在推动企业社会责任标准的制订过程中发挥了重要作用。例如，这一时期，美国劳工及人权组织针对成衣业和制鞋业所发动的“反血汗工厂运动”，在NGO和消费者的压力下，许多知名品牌公司相继建立了自己的生产守则，对社会做出必要的责任承诺，以应对不同利益集团的需要，这标志着跨国公司企业社会责任意识的提升。但是，这些由跨国公司自己制订的生产守则带有明显的商业目的，其实施状况无法得到社会的监督。于是，在劳工组织、人权组织等推动下，生产守则运动逐渐由跨国公司自我约束的内部生产守则演变为社会约束的外部生产守则，如1997年，总部设在美国的社会责任国际咨询委员会制定了全球第一个可用于第三方认证的社会责任标准SA8000。2003年，欧盟理事会通过ROHS指令，对进口产品的严格环保要求迫使涉及的所有对欧盟出口的企业都必须按照其要求对产品的材料和设计进行修改和替换。到2000年，全球共有246个企业生产守则产生，其中118个是由跨国公司自己制订的，其余皆是由商贸协会或国际机构制订[23]。

除了推动企业制订生产守则之外，INGO在跨国公司与东道国的谈判中也扮演了重要的角色。例如，为了保护热带雨林，绿色和平在与世界最大的私营棕榈种植园印尼金光集团交涉无果之后，2010年，将矛头转向了与其合作的全球500强企业。在递交给雀巢的公开信中，绿色和平谴责金光集团大面积毁灭热带雨林，将棕榈种植园向热带雨林及泥炭地扩张，侵占濒危物种红猩猩的栖息地。很快，雀巢公司正式发表声明，表示全球范围内不再使用导致热带雨林遭受破坏的产品。接下来，全球第二大棕榈油消费公司联合利华亦宣布终止与金光集团价值3000万美元的采购合同。随后，食品巨头卡夫集团、石油巨头壳牌公司、英国连锁超市Sainsbury's等公司也表示不再从金光集团购买棕榈油。再比如说，2002年，一家旨在帮助种族主义受害者的NGO （名为Khulamani），向美国纽约联邦法院提交诉讼，状告100多家国际知名银行和大企业曾助纣为虐，帮助过1994年前实施种族隔离政策的南非政府，索求数十亿乃至数百亿美元的赔偿。[24]而在此之前，已经有NGO不断向跨国公司施加压力，迫使200家美国公司和60家英国公司从南非撤离。[25]

NGO的参与使投资环境变得更加复杂，使跨国公司与东道国之间的双向谈判变为跨国公司、东道国与NGO之间的三方谈判[26]。在这些投资谈判中，NGO致力于环境保护、劳工权益维护、促进公平贸易等目标，被视为合法的利益相关者并在国际范围内赢得了信誉。这也迫使跨国企业必须学会与NGO打交道，共同推进企业社会责任。

与此同时，跨国公司也逐渐转变发展理念，由片面强调物质金钱到强调人的价值，开展公益项目、回报当地社区、履行社会责任成为企业增强竞争力的重要手段。在企业的战略管理中，多数跨国公司成立了专门的社会责任部门，负责制订企业社会责任的执行标准和实施方略，并开始主动与政府、NGO、企业员工、社区居民、其他企业等利益相关者寻求沟通与合作。继1995年世界发展首脑会议上，联合国秘书长安南提出“全球契约”的设想之后，一些跨国公司开始行动起来，与工会组织签订实施以基本劳工标准为核心的全面协议，倡导履行社会责任。迄今为止已经有来自世界上140个国家的10000多家企业和其他利益相关组织加入了全球契约，成为其正式成员。

在这些活动中，INGO通过推动跨国公司的企业社会责任运动和创造共享价值，发挥了重要的作用。同时，随着跨国公司企业社会责任意识的不断提高和管理战略的转变，INGO与跨国公司之间的关系也逐渐由对立转向互依，INGO从简单的外部监督者和压力施加者角色转变为对话者与合作者，为企业提供履行社会责任的平台。一方面，INGO以调查、咨询以及提供便利的网络、建立合作中心等方式为跨国公司提供各项有关社会责任的规范和建议，在某种程度上扮演了中介机构的角色；另一方面，由于INGO在开展公益服务方面具有专业化的优势，因此，越来越多的跨国公司开始委托INGO开展公益项目，帮助企业履行公益责任，回报当地社区。这进一步拓展了INGO的资金来源，加速了全球NGO国际化的进程。