第二章 西部地方政府执政能力的构成要素分析

一 地方政府执政能力的内涵与特征

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出：“进入新世纪新阶段，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变。我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。”《决定》中并强调指出：“大力加强执政能力建设，关系中国社会主义事业兴衰成败，关系中华民族前途命运，关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。”

伴随着我国政府行政体制改革和服务型政府建设的不断深入，政府执政能力已成为社会各界日益关注的主要话题。政府如何管理社会事务，协调利益关系，处理人民内部间的矛盾，维护社会的稳定，已成为检验其执政能力的主要内容。关于政府执政能力内涵的阐述，大致可归纳为以下几种。

一是从政府执政职能的角度来界定政府执政能力。认为政府执政能力在一定意义上就是政府能力。是指现代国家政府，在既定的国家宪政体内，通过制定和执行公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。^[1]

二是从政府执政的社会评价角度来界定政府执政能力。认为政府执政能力与政府绩效的关系十分密切。政府执政能力的高低对政府绩效好坏有着直接的影响，而政府绩效可以说是政府执政能力发挥的一个重要的反映。

三是从政府执政与行政环境相互作用的角度界定政府执政能力。认为政府执政能力一方面体现了政府实现自主目标的潜能，另一方面则体现了政府向社会提供服务的供给状况——政府形象。完善的政府执政能力能够树立起政府在社会公众中的良好形象，良好的政府形象有助于促进政府执政能力的发挥。所以，基于政府形象而产生的政府的权威即政府公信力本身就是政府执政能力的有机构成部分。

政府执政能力的多角度解释，说明政府执政能力是一个综合概念，它与政府能力、政府绩效、政府形象等要素密切相关。归纳学界的研究，作者认为政府执政能力是指政府在既定的国家宪政体制内，为了实现职能目标，并保证其政策和意志的有效性，同时也是为了维持自身的稳定存在与发展，从事社会公共管理活动中所拥有的能量和力量的总和。其特征包括：

（1）政治性。这一特征主要是从政府执政能力的来源而言的：其来源于政府权力以及政府履行的各项职能，而权力和职能则是由统治阶级赋予或委托的，目的是为了让政府有能力完成统治阶级给予它的统治和管理任务。具体来讲，地方政府执政能力也来源于其拥有的权力和履行的职能，而其权力和职能则是它所管辖地区人民以及它的上级政府所赋予或委托的。因此，地方政府执政能力的目的是为了执行和贯彻所管辖地区人民以及上级政府的意志。

（2）公共性。地方政府执政能力的公共性特征包括两个方面，一是地方社会经济事务管理，即治理社会、维护公平、提供公共服务的方面；二是政治事务管理，即维护辖区社会治安、依法保障辖区的民主活动方式等。

（3）有限性。地方政府执政能力的有限性首先表现在能力增长空间的限度上。这是因为影响能力的因素，如物质基础、信息资源、技术手段和社会支持等是有一定限度的。其次，地方政府执政能力在作用的范围上也是有限的。社会上总是存在着一些政府无法作用或不宜作用的领域。尤其是随着科学技术的发展，特别是由于技术性和机构性的创新，政府执政能力作用的边界呈现出收缩性特点。同时从地域上讲，地方政府执政能力也只能对其所管辖的地区有效用，超出这一地区，其能力作用效果就微乎其微。最后，在地方政府执政能力作用的度上，也是有一定限度的。一般而言，其能力越强，作用的范围越大，作用的程度越深，社会危害可能性也就越大。所以，对其能力的无限扩张趋势，现代社会法律、制度等都给予种种限制。

（4）服务性。这是地方政府执政能力最显著的特征。它主要表现在对上和对下两方面：对上就是服务于国家，服务于实现和维护统治阶级的政治、经济、文化的根本利益。对下就是服务于该地区人民，为了地区社会的整体利益管理社会、治理社会。作为一个地区的政府，它必须采取一系列服务社会大众的政策、措施，如信息和商业服务，道路、水电、照明等市政服务，教育、文化、娱乐、社会福利、保险救济和慈善服务等等。这两方面是紧密相连的，同时也是任何社会形态下各类政府得以存在和发展的必要条件。

（5）发展性。地方政府执政能力的发展性主要体现在：一是政府执政能力结构的此消彼长的变化；在不同的历史时期，政府执政能力的内涵或重心是不断变化的，这种变化又往往与政府职能的变化交织在一起。随着生产力的发展，政府职能在总量上随着时间的变迁和条件的转化，导致政府执政能力的结构、各种能力的重要性和力量对比不断演进。二是从空间分布上来看，发展性主要体现在各个地方的政府执政能力在结构和强弱上的差异，我国沿海发达地区的政府不但服务能力和自我管理能力明显地高于西部地区，而且其整体能力也较高。随着经济社会的发展，落后地区的政府能力也必将得到提升。

（6）整体性。地方政府执政能力是一个整体的、综合的系统，由若干子能力组成。政府的整体能力却是大于各个单项的政府能力之和的。要提高政府执政的整体能力，必须首先强化政府的各个单项能力，如政府的规划发展能力、资源汲取能力、社会服务能力、学习创新能力等等。然而，各个单项政府能力的提高，并不一定带来政府整体能力的提高。因为，作为一个整体系统，政府能力的各个子能力之间就有可能存在多种相互关系：如政府能力各子能力之间存在着互相协作、正向递进的关系，也可能存在着互相矛盾、负向阻碍的关系。因此，政府能力的整体性要求政府各个子能力之间相互配合，互补长短。

（7）开放性：地方政府执政能力不是一成不变的，随着外部环境的变化，特别是政府职能的变化，地方政府执政能力需要不断调整，以适应环境发展的要求。地方政府执政能力的开放性主要体现在：一是政府组织与行政环境之间存在着物质、能量、人员、信息等方面的交流；二是政府能力的发挥也要依靠其他社会组织来完成，如地方政府整合、动员、自我管理、危机管理等能力的发挥都需要学校、政党、其他组织和单位的支持与配合；三是20世纪后半叶在西方兴起的新公共管理运动，主张采用商业管理理念，在政府的职能定位和运作方式两个方面采取市场化改革，在这一思想的指导下，非政府组织、私人公司、不同的政府机构都有可能参加到诸如保健、教育、环保等领域的公共物品的提供中来，并引进了合同制、出租制、公私合作制等具有竞争性的运营方式，打破了以往单一的政府供应形式，从而消解了政府组织与非政府组织之间的壁垒界限，使政府能力的发挥更具开放性。