二 西部地方政府执政面临的行政生态环境

（一）行政生态系统内涵

行政生态环境是指直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。它揭示了行政系统与外部环境的互动关系。

行政学界对行政环境进行专门研究的时间并不长，而形成一门专门学科——行政生态学的时间则更短。对行政环境问题的关注与管理理论的发展紧密相连。管理理论发展进入系统理论阶段后，行政环境问题才开始受到关注。1936年，美国哈佛大学教授高斯（John Gous）发表了《美国社会与公共行政》一文，提出了行政管理与行政环境的关系问题。1947年，他又出版了《政府生态学》一书，强调外部环境因素对行政管理的重要性，正式把生态学一词引入行政学研究领域。1961年，哈佛大学教授里格斯（Fred W.Riggs）出版了《公共行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题，由此奠定了行政生态学的基本思想，从此创立了以生态方法研究行政活动的新的学科体系。里格斯认为，了解行政行为必须超出行政系统本身，从社会背景中去了解行政行为与外部环境之间的关系。每一个社会的生态环境都有其自身的特点，正是不同社会的生态环境的差异性，决定了其行政管理活动的差异性。人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会，每一种社会形态都各有其独特的生态行政环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型：即与农业社会相适应的是融合型行政模式（Fused Model）；与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Model）；与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（Prismatic Model）。^[2]并分别对不同社会形态的行政结构、行政职能、行政行为、行政风范作了深刻、细致的分析。

（二）西部地方政府执政能力所面临的主要行政生态环境

1.西部地方政府执政能力建设所面临的政治环境因素

（1）西部地区政府的行政管理理念落后。行政管理理念是地方政府在长期管理活动中逐渐形成的一种意识和精神，它反过来影响和支配着行政人员的行为。在进入21世纪以后，西部地方政府虽然经过三十多年的改革发展，但政府的行政管理观念还在很大程度上带有计划经济的痕迹。主要表现为：过分追求“政绩”，忽略了社会服务的基本功能的发挥，导致形式主义泛滥；政府服务公民的理念尚未形成，未能正确地处理政府与公民之间的关系；行政效率低下，人浮于事，推诿扯皮；政府公务员的素质相较经济发达的东部沿海地区还存在着较大的差距；政府治理过程中存在着大量的“腐败”和“寻租”行为，以及政府随意干预企业主体的微观运营，使得社会的制度成本上升，从而恶化了当地的投资和创业环境；使得政府与企业、各种社会组织和公民的关系日趋紧张。

（2）地方政府的职能转变不到位。西部地方政府自身改革仍然落后于经济体制改革的进程，政府职能转变力度也较小，政府对微观领域的直接干预和管制依然过多；部门职责交叉权责脱节和效率不高的问题仍比较突出，导致了政府功能的严重错位和越位。西部欠发达地区这种畸形的政府与市场、政府与企业之间的关系，反过来又进一步加大了该地区行政改革的难度。因此，如何让政府找到自己活动的界限和范围，充分发挥政府服务社会的各项功能，克服“越位、错位和缺位”的体制弊端，从“全能政府”向“有限政府”转变，是西部地区政府改革新时期要跨越的一道难关和西部地方政府执政能力提升面临的重要课题。

（3）社会控制能力欠佳。当前，我国正在致力于建立和完善社会主义市场经济，市场经济体制所引起的社会转型，也推动政府转型。转型过程中，不同社会阶层分化和利益主体的形成，也必然催生其价值观念、角色意识、参与意识的觉醒和强化，伴随社会结构的变化，由于经济组织的改组、生产关系的调整、政治机构的分化与整合，政府职能的重新配置、利益冲突的明朗化、社会矛盾的复杂化、价值取向多元化等等。要求和推进政府价值、政府职能、政府权力、政府行为方式、政府过程等多方面必然发生相应转变，无组织力量的迭现，致使社会转型中充满变革与保守、分化与整合、多元与一元、无序与有序等激烈的对抗与冲突。因此，要成功实现社会转型，离不开强有力的政府的保驾护航，特别是需要强劲的政府社会控制能力。从总体上看，西部地区政府在这方面的能力不容乐观，主要表现在政府制定的政策在执行过程中往往受到阻滞难以顺利贯彻实施，“上有政策，下有对策”的现象普遍存在；政府的组织、协调作用还没有充分表现出来，公民参与政府管理活动的主动性不强、积极性不高；政府与社会、公民、企业团体之间的关系还没有完全理顺，在有些地方破坏社会秩序、市场秩序和危害社会安定的违法犯罪活动时有发生；还有一些民族自治地区常常因民族、宗教问题引发出激烈的社会矛盾与冲突；一些地方封建迷信活动和黄赌毒等丑恶现象沉渣泛起；一些地方假冒伪劣、欺行霸市活动成为社会公害，文化事业受到消极因素的严重冲击，危害青少年身心健康的东西屡禁不止等等。这些对政府能力的挑战是显而易见的，如何在这一过程中维持和提升政府能力是一个十分突出的问题。

（4）法律法规不健全，法治建设不平衡。制度环境决定政府改革的方向、制约其基本价值选择以及具体的政策选择。市场经济是法治经济，因此，必须有一套完整的法律制度作保证，才能实现政府和整个社会灵活、高效、健康、有序地运转，在这方面，西部地区还有很长的路要走。

（5）公共精神和服务意识严重缺失。相对东部经济发达地区，西部地区政府公务员之间不是比绩效、比贡献、比责任，而是比权力、比待遇、比利益。对于公民而言，西部地区的公务员尚未确立一种真正的“公仆”意识，而是更像“主人”。上述表现，其根本原因就是西部地方政府中没有形成一种良性、健康的公共服务的氛围，缺少从事公共服务的基本精神和承诺，无法对自身的定位给予清晰的界定，有相当一部分公务员的素质亟待提高。

2.西部地方政府执政能力建设所面临的经济环境因素

（1）地方保护主义现象严重。地方政府作为一级行政代理人，拥有该地域内的公共权力，其行为目标是使本地区可支配的财政收入最大化，保护并发展地区微观主体的经济福利。随着行政性放权让利政策的推行，地方政府这种独立利益主体的地位得到了巩固，获得了比以前更大的资源配置权。地方政府最大化地谋求本地区的利益，而不顾及其他地区的利益或全局利益，造成地区与地区之间的过度竞争，最终形成地方保护主义，而一旦这种地方保护主义发展到一定程度，会使整个社会经济生活陷入严重的混乱和无序之中。

（2）地方市场化进程不平衡。地方政府管理创新是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。经济是基础，政府应如何设置、承担多少职能，主要受制于经济体制。在传统的计划经济体制得到彻底改造之前，在社会主义市场经济体制建立之前，西部地区行政改革不可能取得根本性的进展。

（3）西部地区人才缺乏，公务员整体素质不高。高素质的国家公务员队伍是西部开发中重要的人力资源。西部地区由于经济发展水平与沿海等其他大城市有显著差别，因此，在市场机制的作用下，大量的高级人才、知识分子选择向发达地区“迁移”，“孔雀东南飞”，导致西部地区人才匮乏，人力资源濒临枯竭，知识结构极不合理。而且，由于公务员制度的不完善以及公务员构成队伍的知识水平、能力结构、文化差异等因素导致西部地方公务员文化水平不高，在市场经济和全球化进程中，相当多的地方政府公务员对经济知识、法律知识、WTO规则和市场运行机制缺乏深入的了解，更谈不上熟知，再加上地方政府专业管理人才的普遍缺乏等问题，无法适应现代行政的专业化、规范化、高效率的要求，影响了地方政府管理水平和能力的提高。^[3]

3.西部地方政府执政能力建设所面临的社会环境因素

（1）社会服务能力较差。社会服务能力指的是政府向社会和公民提供信息和商业服务的能力，提供教育、文化、保健、交通等公益服务的能力；提供道路、水电、煤气等生产和生活所需的自然资源或公共资源的能力。在市场经济中，这些公共产品、公共服务只能由政府承担，政府是否具有这些能力，既是社会运行和发展的重要基础，还是政府合法性基础的重要来源。西部地区政府受传统管制行政理念的影响深刻，社会服务能力较东部地区低，这主要表现在：政府的服务意识淡薄。西部地区各级政府还停留在计划经济时代，习惯于运用行政手段强行干预市场，而不是通过法律、经济等手段进行宏观调控，服务于市场经济的发展；政府公共服务职能定位模糊。从西部地区经济和社会发展的现状看，许多现代社会所需要的政府服务还未能及时跟上，政府服务缺乏竞争意识。很多地方政府垄断了大部分社会服务，没有与社会、公众形成有机服务体系，使服务效率和服务质量低下，并创造了滋生腐败的土壤。这是政府社会服务职能的“越位”。另外，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立与完善，新的社会问题和社会矛盾也不断涌现，由于政府长期以来对社会发展的忽视，加上传统政府社会管理体制和管理方式越来越不适应新情况的要求，许多原本应由政府重点管理的领域和环节却因措施不到位，政策执行不得力甚至政府机关的漠视而问题重重。这是政府的职能“缺位”。由此导致了我国政府在维护社会公平、环境资源管理、公共安全管理、对弱势群体的保护等方面表现出明显的滞后。

（2）行政能力与面临的任务不平衡。西部地区政府面临的任务十分繁重，有别于其他地区的是：基础薄弱，基础建设工程项目多；自然环境恶劣，环保任务大；国有企业活力不足，大量下岗职工需要安置；多民族共存，民族与宗教问题任重道远；行政流程不透明、政务信息不公开等现象还大量存在，使得广大民众得不到应有的政治参与和诉求，合法、民主的意见、建议和决策得不到合适的反馈和沟通，造成“官民”关系不和、紧张甚至对立。而信息的不公开也可能会导致部门官员进一步的权力寻租等违法犯罪及腐败行为。这些任务仅仅依靠市场力量显然不行，需要有政府的参与、投入和推动。但西部地区政府的宏观经济管理协调能力严重不足，经济增长缓慢带来的财政困境使得公共物品供给短缺与经济发展形成一种相互遏制的格局，这种格局必然给西部欠发达地区政府职能的转换和行为的规范带来更多的压力。

（3）农民负担重，社会保障缺失。我国是农业大国，农业人口占70%，西部地区又是农业人口集中的地方，而政府的财政支出直接用于农业人口的比重只有七分之一到十分之一之间。为了提高广大人民群众的生活水平，改善农民的生活条件，国家三令五申减轻农民负担，但执行起来相当困难。主要是地方政府特别是县乡政府机构庞大，行政人员太多，超出了当地经济发展水平和财政负担能力，因而，为了维持庞大的政府开支，县乡政府及各部门自然会想方设法筹集经费。其中最简单易行的，也是采取最多的方法，就是出台各种形式的针对农业和农民的管理费用政策，以政府红头文件的形式，“合理合法”地增加农民负担。

4.西部地方政府执政能力建设所面临的文化环境因素

随着社会物质生产能力的不断提高，物质生活条件的不断改善，人们对精神生活也提出了越来越高的要求。从总体上看，西部地区政府文化倡导能力比较低，还不能适应时代的需要，主要表现在教育科学文化建设落后，西部地区人口整体受教育水平低，文盲半文盲人口比例还比较大。截至2008年年底，我国15岁及以上人口中，文盲半文盲率平均值为6.43%，而西部地区文盲半文盲率远高于全国平均水平，如西藏为43.82%，贵州为18.74%，云南为23.10%，宁夏为17.49%。^[4]另外，在西部每一万名劳动力中，中专以上学历及初级以上职称的只有92人，不及东部的十分之一。^[5]2008年度，西部地区普通小学生均教育经费只相当于东部生均的44.26%，西部与东部地区普通小学生均教育经费的差距高达2346.22元。另外，在义务教育免费政策逐步落实的情况下，教师的质量与西部地区发展的需求相比还有很大的差距。

上述现象，构成了当今西部地区政府执政能力建设的主要挑战和命题，结合前述的里格斯行政生态学理论的基本框架，不难作出基本判断，即当今的西部经济欠发达地区所具有的各项社会特征，都与里格斯所描述的“过渡型社会”特征高度拟合。据此，本书希望借此对西部经济欠发达地区的政府执政能力提升作出一些探索性的思考。