三 西部地方政府执政能力的构成要素分析
要从根本上认识西部地方政府执政能力的内涵、结构，就必须研究政府执政能力来源及其内在因素，深入考察政府与社会、政治与经济、结构与功能等基本关系，从政府能力、政府职能的相关性中把握政府执政能力。
（一）地方政府执政能力与地方政府职能相关性分析
从政府的起源及其目的来看，政府是由于公共利益和社会职能的需要而产生的，也是由于所承担和完成政府职能而必须依靠并垄断掌握公共权力。政府垄断掌握的公共权力是政府履行其职能，也即获得政府执政能力的物质力量。政府运用公共权力履行政府职能的那种能量就是政府执政能力，它表示政府履行职能的程度和状况。而政府职能的履行或执行又必须以一定的政府执政能力作为条件和保证。所以，联系政府职能、政府权力来界定政府执政能力，或者说是从政府职能角度界定政府执政能力，是从根本上或者从本质上把握政府能力的最有效的途径和方法，才可能深入地把握政府执政能力的实质。
从逻辑上来说，“政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能”。[6]指的是“政府需要干什么”和“政府应该干什么”的问题。但“能够干什么”、“怎样干”和“干得怎么样”则是政府执政能力范畴的问题。也就是说，政府执政能力是标示或表征政府履行其职能的状况和程度的主要指标。即政府应该做些什么?需要做些什么?是由政府职能范畴决定的。而政府能够干什么、怎样做、做得怎么样则是政府执政能力指示和表征的内容。政府执政能力应该是表征政府实际执行或履行政府所承担的职责和功能的程度指标。
据《辞海》解释，能力通常指完成一定活动的本领，包括完成一定活动的具体方式，以及顺利完成一定活动所必需的心理特征。也就是说能力是某种“物质力量”和主观力量的统一。据此我们认为，政府执政能力是表示政府依据和运用其所垄断的公共权力，履行政府职能，实现政府目标的组织力量或能量；是政府这个特殊的公共权力机构所具有的促进集体性行动的机构能力；表示的是政府履行其职能状况和程度。
政府职能是政府能力的基础，规定或决定了政府执政能力的基本内容和发展方向；政府执政能力的大小强弱则反映政府履行或执行政府职能的状况和程度，总是和完成或实现一定政府职能的政府行为联系在一起，政府执政能力只有在实现政府职能的政府行为中外显，作为表征政府职能履行状况和程度而存在，并被独立出来。
根据政府职能与政府执政能力的相关性，从理论上探索与政府职能相匹配的政府执政能力，符合历史与逻辑相统一、事实与规范相一致的认识规律。恩格斯指出，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。这为政府职能的划分提供了合理的理论依据。以此为标准，政府职能至少就可划分为政治统治和社会管理两种基本类型。那么相应地，政府执政能力也就至少包含执行和履行政治统治和社会管理职能的两种基本能力。
既然政府执政能力是政府凭借其垄断掌握的政府权力，在行使其固有的公共职能、实现其意志过程中所体现出的能量状况，它同时也就表现为某些绩效，具体包括政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度。政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即制度设计与实行、政策的形成与贯彻；经济绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中经济综合增长率、通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数；文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合；社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。
可见，从政府起源、政府职能、政府过程、政府绩效等方面来反映政府执政能力，是认识和反映政府执政能力的最佳视角和途径。
政府职能规定或决定了政府执政能力的基本内容和发展方向。政府职能的边界就是政府执政能力的边界，也就是说，政府职能所界定的就是政府能够活动、能够有效采取行政行为的范围和空间，而政府执政能力所表现的、标明的、指示的只能是政府行为的活动范围和维度。[7]由此看来，政府职能决定政府执政能力的状况。换句话说，政府职能范围会直接影响政府行为的合理性、有效性程度，从而影响政府执政能力状况。分析政府执政能力的结构，必须从其职能出发，并根据政府职能来界定政府执政能力的各个维度。因此，要分析地方政府执政能力结构，我们需要首先了解地方政府的职能。
首先，地方政府职能是指地方政府机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力、提供地方公共产品和服务过程中所承担的职责和功能。地方政府职能受到两个因素的影响：一是地方所需的公共产品和服务；二是政治体制和经济管理体制的内在要求。[8]
其次，与中央政府职能相比，地方政府所承担的政府职能必然是以纯属当地社会事务为主要内容。作为国家政府系统的组成部分，地方政府的活动服务于国家的政治统治，必须维护国家的统一和领土完整。当某一地方事务涉及国家的统一完整和全国的统一发展时，地方政府必然要接受国家规定的统一规范。至于对那些具有全国统一性质的地方事务（经济事务），地方政府不仅不可能从本地域的角度进行控制，而且也不应如此。因此对这方面的事务，地方政府所承担的职责是很有限的。
再次，在我国，随着新公共管理运动的兴起，地方政府的职能也日趋服务化。具体来讲，我国地方政府的职能主要为了满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，使地方政府职能转变到调控、引导、规范和服务上来。对内加强宏观调控能力，创造良好的区域创新环境。通过合法的行政干预手段，为企业提供良好的人才政策环境。积极培育科研机构与中介组织，从地方政府的运行看，政府把市场能解决的问题交给市场去解决，通过放松行政性管制，打破行政性垄断，将能按市场经济运作的审批项目尽量下放给市场，避免机构重叠，职能交叉。在市场机制难以发挥作用的领域，继续增强和强化新的职能，进一步加强对经济运行的监控，完善社会保障，提供信息服务。地级市作为地方政府系统中的主要组成部分，其职能与地方政府职能具有一致性。
（二）地方政府执政能力维度考察
通过对地方政府职能的分析，地方政府执政能力是一个整体性、综合性、系统性的能力，从不同的维度，表现出不同的能力，它是由各种各样的分支能力和能力要素有机组合而成的“合力”系统。
首先，从政府执政职能的维度看，表现为政府能力，特别是政府的公共危机管理能力。施雪华教授认为，政府能力是“为了完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和”。[9]陈国权也提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是“能干什么”或“会干什么”。[10]
地方政府执政能力是现代地方政府治理能力的外在表现。对“治理”理论的研究最早出现在市政管理中，主要是研究如何解决城市和地方的种种社会问题。20世纪90年代以来，“治理”的概念得到了的广泛关注和应用。由于分析的角度和对象不同，学者们对“治理”的内涵有着不同的理解，在定义上还未达成一致，但也有一些观点属于共识：治理是相对于传统的政府统治而言的。与传统的政府统治模式相比，治理有如下特征：（1）社会管理的权力中心不仅仅只有政府，还包括各种得到公众认可的公共和私人的组织机构。（2）组织结构由传统的等级严密的科层制结构向灵活多维网化结构转变。（3）协作与配合成为政府与各种社会组织之间的主要关系。（4）治理的目标在于治善，要求有严明的法制、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。治理理论是新公共管理运动的重要发展成果，尤其在我国政治民主建设迅速发展的今天，对治理的研究意义深远。地方政府在新的公共管理背景和治理理论指引下，政府职能、政府能力都有了新的内涵。地方政府执政能力的研究意义更为突出，地方政府执政能力强弱直接影响到地方政府治理水平的高低。
其次，从政府执政成效的维度看，表现为政府绩效。“绩效”用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府执政能力的基本体现。因此，政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
刘世军认为，政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度，并认为这几个方面绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱。[11]
任何能力都必须通过具体的实践活动来体现。地方政府执政能力主要体现在以下几方面：（1）依法履行政府职能。政府存在的主要原因在于“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立，维持并发展一个非常重要的政府组织”。[12]国家作为政治实体，其职能通过政府来发挥作用，实施社会管理活动。政府职能涉及的社会管理活动范围宽广，包含政治、经济、文化、科技等等。政府依法履行政府职能的过程就是政府依法实施社会管理的过程，政府依法进行社会管理所体现出的管理能力和管理绩效直接表现着政府执政能力的强弱。（2）服务公众。政府管理的目标就是为了满足社会公众的需要，尽可能地提供令公众满意的公共产品和公共服务。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调政府必须增强服务职能，增强透明度和公众参与度，中国要建设服务型政府。地方政府应当响应中央政府的号召，积极为创建服务型政府而努力，提高执政能力，为公众提供优质服务。（3）社会稳定和谐是社会发展的基础和重要保障。政府执政能力的强弱直接影响着社会的稳定和谐。执政能力强则政通人和，社会和谐发展；执政能力弱则社会动荡不稳，在此环境下，即使政府制定了科学、合理的发展规划也无力执行，难以实施。（4）社会发展。社会的进步与发展是人类共同的愿望，也是政府职能的最终落脚点。政府执政能力是政府治理能力的外在表现，政府治理的过程就是履行政府职能的过程，其直接结果表现为社会发展的状况。
最后，从政府执政的社会评价维度看，表现为政府形象。所谓政府形象，是指“政府这一组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价”。[13]政府执政能力和政府形象是相互制约的，良好的政府形象有助于促进政府执政能力的发挥。换言之，不仅政府执政能力影响公众对于政府形象的识别，而且，政府形象也会影响到政府执政能力。同时，政府执政能力也是良好的政府的重要构件，而基于政府形象而产生的政府公信力本身也是政府执政能力的有机构成部分。它与政府能力是交互发生作用的。政府作为政治权力主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是由人民授予的，必须对人民负责，政府行为的效果与人民的利益息息相关，所以从政府形象维度研究政府执政能力是十分必要的。例如，张成福在分析政府形象时认为，政府能力的本质是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度。政府能力作为政府在治理社会过程中所表现出来的潜力（可能性）和效力，它“绝非是政府一厢情愿的事情。……在政府与社会互动关系中，政府治理能力在一方面体现了政府实现自主目标的潜能，在另一方面则体现了政府向社会提供服务的供给状况”。[14]
通过以上分析，笔者认为，政府执政能力的三个维度是一个相互关联的内容结构体系。这是因为：首先，政府能力对经济社会发展所产生的实际的效果是政府执政能力的最直接体现；其次，政府绩效水平是政府执政能力的基础；最后，政府形象，即公民对政府的认同和支持是决定政府执政能力的重要因素。实际上，这三个方面的内容相互之间密切关联，政府能力是政府在推动经济社会环境发展中取得成就的基础，而政府绩效和政府能力建设的水平又是公众对政府的评价的根本依据。
（三）西部地方政府执政能力的构成要素
对于西部地方政府，正处在经济社会全面转型的关键时期，政府管理对于建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本质是提供良好的服务。根据新公共管理的观点，政府的有限基本职能是提供经济基础，提供各种公共产品和服务，协调与解决团队冲突，维护竞争，保护自然资源，促进可持续发展，为个人提供获得商品和服务的最低条件，保持经济稳定等。总的来说，公共危机管理下的西部地方政府必须具备以下方面能力：
第一，政府公共管理与服务能力。地方政府公共服务能力集中表现为提供公共物品。“公共物品”与“私人物品”相对应，是同时能够供许多人享用的物品，如公共教育、公共交通、邮电通信、供水供电、环境保护等。对于现代社会来说，公共物品的有效供给，是经济和社会发展的基本保证。但是，公共物品的消费具有非排他性，以价格机制为核心的市场不能达到生产和供给的最优，靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。私人经济或者由于投入多、效益低而不愿意或无力生产或提供，或者容易造成垄断。[15]因此，需要通过政府来保证其有效供给。西部很多地方政府在强调发挥市场作用的同时，有意无意地淡化了政府职责，甚至把一些社会管理和公共服务职能不合时宜地推向市场，导致社会的失序和混乱。
第二，社会资源汲取与平衡能力。社会资源汲取能力是政府履行各项公共行政管理职能的基础和前提，表现为政府通过税收等各种途径，动员、集中和征收财力、物力和人力等社会资源的能力。政府作为公共管理的主体，不仅需要通过一定的途径吸收外部资源为政府所用，而且对政府本身所拥有的资源还应妥善加以运用，而政府吸收和运用资源的能力也直接关系到整个国家资源的开发与整合，因此，有效开发、吸收、运用与整合资源的能力是现代政府必备的一种能力。
政府的社会平衡能力是通过政府制定社会资源和价值再分配政策开展这方面的有关活动表现出来的。在社会转型时期，利益冲突、阶层矛盾激化、贫富差距扩大，这些问题对政府平衡能力提出了更高的要求。政府要制定相应的福利政策、救济政策，缩小贫富差距，实现社会公平。通过法律法规和社会监督体系的完善，打击违法犯罪，维护社会公正。
西部地区从表面上看社会资源比较丰富，但实际上比较脆弱，而且这些资源并不会自动带来政府和社会的稳定与发展。在资源有限并有缺陷的情况下，社会资源汲取与平衡能力显得极为重要，这是西部地方政府普遍面临的问题之一。
第三，政府制度创新能力。制度资源是地方政府拥有的重要资源之一。制度创新是保持政府活力，防止政府能力衰减的前提。也是政府解决自身问题的关键。通过制度创新能有效提高政府的整合能力和公共权力运行的规范性，形成社会对政府的良好预期。通过提升地方政府的制度创新能力，使各项制度符合国家法律，与国际规则接轨，从而更好地维护政府的权威，适合市场需要。西部地区社会经济生活中存在的各种传统的制度规范所能提供的支持是极为有限的，甚至还可能产生阻碍作用。因此，只有改造旧有的制度规范，创造新的制度规范，发挥新制度的驱动能力。事实上，东部地区的迅速崛起，也是同制度创新分不开的。实现制度创新，既要靠经济、社会和文化领域内的各个具体的部门，更要靠处于主导地位的西部地方政府。西部地方政府能否充分发挥“后发优势”，在实践中勇于开拓，不断探索，增强制度供给能力，因地制宜地去引导、指导、推动和实施有利于发展的新制度的创建，直接影响着本地区的发展进程。
第四，政府执行力。作为行政管理学意义上的政府执行力，可理解为政府组织为达到既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量[16]。要达成既定目标，政府必须综合利用政治、行政、法律及经济等手段，不仅在组织内部进行动员，而且要在全社会实行动员，获得社会支持，为政府政策的实施提供良好的社会环境。政府执行能力主要表现在以下几个方面：一是建立政府权威的能力。政府的权威以政府的合法性为前提，建立在以往的政府行为基础之上，是政府在与个人、企业和非政府的重复博弈过程中所获得的信任和服从，也是政府在组织建设中所获得的内部人员的强烈认同。二是构建高效廉洁的行政组织和运作体系的能力。一个行政组织，必须学会平衡纪律性和创造性，必须在能保持核心文化的同时适应外部环境的变化，即保持相对稳定性和充分灵活性之间的平衡，必须保持目标和手段的一致性，即价值体系和运作体系的一致性。要达到高效廉洁，行政组织和运作体系必须以最小的成本创造最大的价值，必须持续不断地实现价值增值，夯实并提升国家信用。三是打造社会动员体系的能力。社会动员体系要求全社会集中精力搞建设，一心一意谋发展，万众一心渡难关。还要求地方政府下大力气去激发民族自豪感、政治认同感、文化归属感。
第五，协调能力。协调能力是协调社会经济发展，整合各种社会利益，调节各种社会矛盾和冲突的能力。政府所要处理的社会公共事务是多方面的，所要面对的社会利益主体也是多元的。而在许多领域之间，各个群体之间，其利益和活动方式是有矛盾或冲突的，这就需要政府通过综合性的协调来处理。从本质上说，协调能力是指正确认识互动关系，平衡利益，综合处理和统筹解决矛盾与冲突的一种工作艺术与方法。协调能力是政府成熟度的主要标志，也是体现政府执政水平高低的重要指标。对于我国西部地区，不同群体之间的利益，上下级政府关系和政府各部门之间的关系，各种社会矛盾等更为突出。如果地方政府协调能力较强，那么政府为改革所支付的一般性社会成本就较低。如果政府协调能力太差，会激化社会矛盾，酿成冲突（例如，处理群众闹事、上访）事件。
第六，预测和处理公共危机能力。当今社会，由于各种因素的相互作用，使得各种灾难和危机出现的可能性和几率增加，也使得灾难和危机的危害程度扩大。因此，危机管理便成为当代地方政府所共同面临的问题。政府危机管理就是以政府为主导的公共部门针对突发性公共危机事件的管理，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。2003年因“非典”爆发而引起的公共卫生危机，明显暴露了我国政府在危机管理方面存在的问题，因此，构建现代化的政府全面危机管理体系，提升我国地方政府的危机管理能力，是我国政府危机管理所面临的最大挑战和任务。
西部地方政府面临的危机分为三类。其一是由自然灾害和人为因素引起的危机，前者如台风、暴风雨、泥石流、地震、洪水等，后者如核泄漏、火灾、重大交通事故、集体中毒事件等。其二是社会矛盾激化和社会利益冲突所引发的社会危机，如示威、社会骚乱、聚众械斗、集体抢劫、恐怖袭击等。其三是运行不灵或失衡所引发的政治经济危机。社会政治经济是一个大系统，有其自身的运行规律和内在机理，有些是人类不能完全控制或加以预见的，这是由于社会的相对独立性和人类理性的有限性所决定的。政府对危机的预测要准确，反应要迅速，处理要果断，措施要得力，方法要正确。危机既是挑战也是机遇，危机到来时，往往是考验一个政府能力的重要时刻。
第七，政府形象力和公众满意度。政府形象力作为政府的行政软资源，是构成政府执政合法性的基础之一。它是指“政府这一巨型组织系统在运作中，即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作出的较为稳定的公认的评估”。[17]政府形象作为政府的依生物，虽然只是存在于公众头脑中的主观映象，但由于它是政府实在的一种曲折反映，它本身必然包含着与政府相联系的客观成分，因而政府形象对政府的存在与运行有相当大的影响。良好的政府形象能够提升政府的组织力、号召力、吸引力、凝结力和监控力，使政府能够得到公众理解、信任、支持，从而顺利地推进自己的路线、方针、政策，提高政府的执政能力；良好的政府形象有利于政府自身的现代化构建，从而保持社会稳定和经济的快速发展。
第八，生态平衡能力。这是指地方政府平衡行政生态环境的能力。行政生态环境包括社会经济结构、文化背景、历史传统、意识形态、社会体制、人口构成、自然地理等因素，对地方政府行政管理的影响是巨大的，甚至是不可抗拒的。其中起主要作用的是政治生态环境、经济生态环境和文化生态环境。近年来，西部地方政府的生态环境呈现出日益复杂多样化的特征。因此，地方政府的行政管理不能局限于具体的行政行为，就行政而论行政，而必须从本地的生态环境出发，运用系统的观念统筹兼顾，以求达到完美的生态平衡，这样才可能为经济社会的全面健康发展谋求一个好环境。
[1] 周海玲、刘祖云：《建设高素质公务员队伍 提升政府执政能力》，《行政改革》2005年第5期。
[2] 李成言、郭丽岩：《政府权能的行政生态学探讨》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2002年第6期。
[3] 匡自明、韦锋：《中国地方政府管理创新的悖论分析：动力与困境》，《云南行政学院学报》2006年第2期。
[4] 《中国统计年鉴2003年》，中国统计出版社2003年版，第105页。
[5] 肖建华：《西部大开发中地方政府治理棋式研究》，云南大学硕士毕业论文，2002年。
[6] 金太军：《政府职能与政府能力》，《中国行政管理》1998年第12期。
[7] 刘靖华、姜宪利：《中国政府管理创新》（施政卷），中国社会科学出版社2005年版。
[8] 张钢、徐贤春：《地方政府能力的评价和规划——以浙江省11个城市为例》，《政治学研究》2005年第2期。
[9] 施雪华：《政府权能理论》，浙江人民出版社1998年版，第309页。
[10] 陈国权：《政府能力的有限性与政府机构改革》，《求学》1999年第4期。
[11] 刘世军：《现代化过程中的政府能力》，《中国经济政治评论》1999年9月创刊号。
[12] ［美］R.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第43页。
[13] 胡宁生、张成福：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1998年版，第180页。
[14] 同上书，第222页。
[15] 陈振明：《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论与实践》，中国人民大学出版社1999年版，第176页。
[16] 莫勇波：《政府执行力：当前公共行政研究的新课题》，《中山大学学报》（社会科学版）2005年第1期。
[17] 胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1998年版。