第一章 导论
一 问题的提出与相关概念的界定
（一）问题的提出
进入21世纪，各种危机的频繁发生使人们突然感受到我们已置身在一个危机四伏的世界。世界各国正处于一个公共危机的高发期，在经济快速发展的过程中，社会各部分之间的联系会越来越密切，这使得各种不确定事件积聚成突发事件的概率会以几何级数增长，其影响力也会沿着网络化结构快速扩散，形成一种“链式爆发”的力量。在一个个痛苦的案例中，关于政府如何进行危机应对的研究也在全球范围内迅速展开。
在国内，地方突发性公共事件也不断增加：甲型H1N1流感、“南方冰灾”、“5·12地震”、“非典疫情”、重庆开县“井喷事件”、北京密云“游园踩踏事件”、吉林中百商厦“特大火灾”、“禽流感疫情”等一系列发生在各地的突发性公共事件不断提醒着人们，中国目前的公共危机事件已经进入常态化，并呈现出频次高、规模大、危机强、领域广、震动大等多方面的特点。各种公共危机不仅给人民群众的生命财产、环境资源和经济社会安全造成巨大损失，而且对正常的社会秩序和社会稳定造成破坏，对公共安全构成严重威胁，也对我国的政府执政能力提出了挑战。
“地震考量‘政府执政能力’”、“‘非典疫情’考验政府执政能力”、“食品质量安全考验‘政府执政能力’”、“房价检验‘政府执政能力’”、“群体性事件考验‘政府执政能力’”……面对社会中出现的种种危机事件，“政府执政能力”便成为理论界和公众关注的焦点。在建构社会主义和谐社会的过程中，预防、处理和应对社会公共危机能力的强弱就成为检验政府执政能力高低的一个重要因素，而提高政府应对社会公共危机的能力也就成为提高政府执政能力的一项重要标志。
然而，我国目前关于政府执政能力的研究，在理论和实践上都不够成熟和完善，尤其是在公共危机管理视阈下的地方政府执政能力问题的研究更是缺乏。因此，我们在借鉴西方发达国家政府危机管理理论和经验的同时，探索我国地方政府在面对公共危机时的能力结构和对策选择，进而构建地方政府执政能力的评估模型及监测预警机制，对于提高党和政府的执政能力，构建社会主义和谐社会具有十分重要的理论和现实意义。
（二）研究公共危机管理下的西部地方政府执政能力的意义
政府执政能力问题是现代政府关注的重要问题之一，公共危机管理是政府管理的重要内容。目前，国内外研究公共危机管理和政府执政能力理论成果颇多，但系统、专门研究公共危机管理能力与政府执政能力关系的尚难找寻，公共危机管理能力是衡量政府执政能力的重要指标，公共危机管理能力强弱直接关系到政府危机管理职能的实现与否，进而影响政府形象好坏。因此，本书对地方政府执政能力研究不是抽象意义的，而是对公共危机管理视阈下的西部地方政府执政能力的相关问题进行深入、具体的探讨。
1.理论意义
（1）加强公共危机管理下的西部地方政府执政能力建设，是落实科学发展观和构建和谐社会的迫切需要。科学发展观和构建和谐社会是我们全面建设小康社会的根本指针。解决中国的发展问题，实现又快又好的发展，必须坚持以科学发展观统领经济社会发展的全局。但是，科学发展观要由各级党委、政府和各级干部来落实。这里，就有一个树立什么样的执政能力的问题。现实生活中，一些地方政府部门及领导干部为了追求“政绩”，盲目攀比、不切实际地铺摊子、乱上项目；有的热衷于标新立异、贪大求全或急功近利、做表面文章等等。这些问题，不仅影响了政府部门的形象，而且影响了经济社会的持续协调健康发展。可见，执政能力的问题关系到我们发展的指导思想，也关系到政府管理的指导思想，这个问题不认真加以解决，实施“西部大开发”，用科学发展观统领经济社会发展全局就是一句空话。
（2）加强公共危机管理下的西部地方政府执政能力建设，是改进政府管理方式的重要手段。政府执政能力建设，有利于建立以结果为导向的公共管理体制。地方政府执政能力以提高政府绩效为最终目标，结果为本的绩效意识是政府执政能力评价的基本前提。当代公共管理认为程序和规则固然重要，然而，更为重要的是，是否产生好的结果、是否满足公民需求。实践证明，地方政府执政能力建设带来了一系列以绩效为本、以结果为导向的新的管理措施的运用。例如，政府围绕其使命进行绩效管理，采用了目标管理、标杆管理和全面质量管理等手段；实施顾客导向的管理，增加顾客选择的机会，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度；建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，从而降低行政成本；改革公务员制度，实行业绩奖励制和绩效工资制，从而增加了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力。因而，地方政府执政能力是改革政府管理的重要环节和有效工具。同时，地方政府执政能力评价有利于提高行政效率、降低行政成本，通过绩效评估，使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据。
（3）加强公共危机管理中的西部地方政府执政能力建设，将极大地改善政府公共部门与社会公众之间的关系，充分体现执政为民的政府治理宗旨。地方政府执政能力提高，可以在现存政治制度的基本框架内维系生产关系，建立和发展新的公共责任机制，为解决各种利益冲突和各种社会危机、社会公众表达利益和参与政府管理提供重要的途径与方法。它作为建设“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标所实行的重塑政府角色、界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，将极大地改进政府公共部门与社会公众之间的关系。
2.实践意义
首先，我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，政治与经济改革已进入社会结构的全面分化时期，改革开放触及深层次的体制性问题，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段。在变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，导致诸多不稳定因素出现，也就产生了形成不同危机的现实土壤。危机一旦发生，应该如何应对？政府怎样履行危机管理职能？可以说公共危机管理视阈下的政府执政能力建设是全球化时代政府的一项崭新课题。而我国西部地区，正处于人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，如生态环境保护问题、“三农”问题、城市职工下岗问题、土地征用中的纠纷问题、国有企业改革和社会保障方面存在的问题等，还有各式各样的突发公共事件与民族情绪和宗教感情等敏感问题交织，处理起来可能非常棘手。加之西部地方政府长期以来对公共危机管理的研究重视不够，没有建立科学的危机管理体系和危机事件应对协调机制。有些地方虽然已经设置专门的危机管理机构，但仍然存在严重缺陷，危机管理中职权不清、职责不明现象严重。面对公共危机事件给西部地区发展带来的严峻挑战，我们有必要对公共危机管理下的西部地方政府的执政能力进行深入研究，这直接关系到我国西部地区的稳定与发展，也关系到我国社会主义现代化建设的成败。
其次，是塑造良好政府形象的需要。当前我国西部地方政府形象整体还好，但还不理想，存在诸如政府管理理念滞后、政府形象意识不强、沟通公众手段不畅、政府公关重视不够等一些不容忽视的问题。完善的政府执政能力能够提升政府形象，良好的政府形象能使政府在社会公众心目中享有崇高的威望，能得到公众的信任、尊重、爱戴和支持。面对突发公共危机，一方面，地方政府的执政能力得到充分展现，成为政府执政能力评估的“考场”；另一方面，一个有能力的地方政府首先必须是一个有效率的政府，能够保证政府运行的效率及快速处理突发公共危机事件。总之，公共危机事件的处理是对地方政府执政能力的检验和考察，是衡量和反映政府执政能力高低的重要方面。
再次，公共危机管理的实施，使西部地方政府执政能力建设的问题彻底暴露，为西部地方政府执政能力建设的改进提供方向和动力。在特定的意义上和范围内，公共危机事件对于政府的执政能力建设具有启发、促进和推动意义。即在公共危机事件的冲击下，政府执政能力的不足比较集中地显示出来，会促使政府重新评估其政策和行为，从而促进政府执政能力的调整和变革，客观上起到了改进政府执政能力建设之缺失的作用。正如有的学者指出的那样：“发生的每一次危机，对组织都是一次新的考验，它可以从中获益，发现原来危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进。”[1]对于一个负责任的、善治的政府来说，提高公共危机管理能力已经成为一门必修的课程。因为，“公共危机对于一个理性的、有活力的政府而言，能够成为公共政策改进和完善的外部动力”。[2]在公共危机管理中，政府在动员一切必要的社会资源应对危机方面负有最高责任。公共危机通常来说，具有突发性、危害性、紧迫性、非常规性和高度不确定性、区域性和全球性等特点。这就决定了在公共危机管理中，政府为防范和化解危机，必须体现出强大的行政决策能力、决策执行能力和政府动员社会支援能力。
总之，公共危机管理对地方政府执政能力的结构分析、影响因素和对策选择等多方面发生作用，因此对其研究具有基础性意义，追本溯源，从公共危机管理视角考察现代政府执政能力的含义与结构，能够加深我们对地方政府执政能力的认识。
（三）本书核心概念的界定与辨析
执政能力在21世纪初引起中国共产党的广泛关注和高度重视，并把它作为一项重大的政治任务提到全党全国人民面前。问题一经提出，立即引起学术界、理论界的极大关注。一个重要原因是世纪之交的国际国内形势风云变幻，错综复杂，凸显了执政党能力建设的极端重要性；另一个原因是，东欧剧变和苏联解体使世界社会主义运动遭受了前所未有的挫折，使得仍在执政的中国共产党不得不对自身的能力进行深层反思。为了对公共危机管理视阈下的政府执政能力问题进行系统研究，我们必须界定清楚几个相关术语：公共危机和公共危机管理、政府与地方政府、政府执政与政府执政能力等。
1.公共危机与公共危机管理
关于“危机”，目前国内有不少称呼，如“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”、“群体性事件”、“群体性突发事件”等；为了区别企业等单个组织的危机，又有了“公共危机”、“公共部门危机”、“突发性公共事件”及“政府危机”等概念。随着国际范围内公共部门危机事件的频繁发生，相对于单个组织危机管理而言，学者们将更多的精力转向对公共危机管理的研究上，在我国尤其如此。近年来我国学者有关危机管理的研究，除了少数以“企业危机管理”或“企业危机公关”等为关键词外，其他冠以各种名称的有关危机管理的研究，一般都是指以政府为主体的公共危机管理。本书所说的“危机”和“危机管理”均指“公共危机”和“公共危机管理”。
（1）公共危机概念的提出与发展
“危机”一词最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。对“危机”这一术语的定义，不同研究者从不同角度阐述了自己的观点，所谓见仁见智。尽管表述方式不同，内容各有侧重，但都在一定程度上对危机的本质进行了诠释。在此我们将回顾一些有代表性的观点：
美国著名学者罗森塔尔（Rosenthal）认为：“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”[3]
赫尔曼（Herman）认为：“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标是受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间是有限的，其发生也出乎决策主体的意料。”[4]
巴顿（Barton）认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。[5]
班克思（Banks）对危机的定义也考虑了声誉方面的影响，将危机定义为对一个组织、公司及其产品或名声等产生潜在的负面影响的事故。[6]
桑德里尔斯（Sundelius）、斯特恩（Stern）和拜楠德尔（Bynander）认为：“作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对这样一种场景：重要的价值受到威胁，而且可以采取处理行动的时间十分有限，同时环境的变化具有高度的不可确定性。”[7]
按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。例如，战争、冲突、暴乱、灾害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等自然的、社会的、政治的现象都可能是危机。
近年来，国内一些学者也提出了自己对公共危机的见解，比较有代表性的有如下几种：
朱德武认为：“危机是指事物量变的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生质变和质变已经发生但未稳定的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。为阻止质变的发生或减少质变所带来的损害，需要在时间紧迫、人财物资源缺乏和信息不充分的情况下立即进行决策和行动。”[8]
公共危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。[9]
中国社会科学院的高世屹认为：“突发事件，是人们对出乎意料事件的总称。”[10]
南京大学的李泽洲认为：“突发性公共事件就是在某种状况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的，危害公共利益与公共安全的意外事件。”[11]
李燕凌、陈冬林和周长青认为：“公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险（危害或风险）的事件。”[12]
上述关于危机的各种解释和定义，都是从不同的侧面揭示了危机的特点。综合起来看，我们认为公共危机是紧急的、突发的、具有高度不确定性的，并会对一个社会系统的基本价值和行为准则构架造成重大威胁和损害的事件。危机也是一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下作出关键性决策和具体的危机应对措施。
根据以上对危机的定义，我们可以从中归纳出危机的几个特征：①威胁性：危机一定是对过去的稳定状态构成了一定的威胁，这种威胁既可能是重大的利益，也有可能是社会的基本结构，还有可能是某些核心价值观。②不确定性：一方面，很多危机的爆发都是极其突然的，在爆发前往往都被人们认为是不可能的。另一方面，几乎所有的危机在爆发时人们都无法获得全面的信息，因此对于危机的性质、危机未来发展的可能，人们往往不能准确把握，这就造成了危机的不确定性。③紧迫性：在危机过程中，危机管理者必须在很短的时间里依靠有限的信息作出重大判断，这就给他们的心理造成了很大的压力，即决策压力。
（2）对“公共危机管理”的界定
不同的学者对危机管理内涵有不同的界定。国外有许多学者从各自不同的角度对其作出了自己的界定。比较有代表性的有如下几种：
格林（Green）认为：危机管理的一个特征是“事态已发展到无法控制的程度”。他声称：“一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主要任务”，并认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。[13]
罗伯特·希斯认为危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。[14]
米特罗夫和皮尔逊（Mirtoff and Pearson）认为：收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生的最初几个小时（或危机持续时间很长时的最初几天），管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”。[15]
对于什么是公共危机管理，在借鉴国外学者观点的基础上，国内一些学者也提出了自己的看法。
中国人民大学的张成福认为：“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”[16]
何志武、贾蓉治认为危机管理就是对没有预料到的且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理。[17]
吴兴军认为：“公共危机管理”是公共管理的一个重要领域，它是政府及其他公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人。[18]
以上这些学者对公共危机管理的界定，从不同的角度反映了公共危机管理的特性。总的来说，公共危机管理就是收集、分析和传播信息，并在掌握充分信息的情况下，对危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以便有效地防止和减轻危机的管理活动。
2.政府、地方政府和西部地方政府
（1）政府
对政府的概念，不宜做非常复杂的解释，在人们还不能准确地区分国家和政府的差别时，很难给政府准确的定义。政府就是国家机构，是国家的权力组织，是国家为了对内行使政治权力，对外代表国家而组建的一种政权机构。而作为本书论题的政府不是狭义上的政府——国家行政机关，而是广义上的政府，即国家机构的总体。
截至目前，在不同的国家，对广义上的政府主要有三种不同的理解：[19]
其一，国家机构的总体，即人们常说的当局。比如，国家主席、国务院总理、人大常委会委员长、外交部长、大使等在讲话和行文中用到“我代表中国政府”时所说的“政府”显然不局限于国家行政机关，而是代表中国国家主权的中国政府总体。我国改革开放以来，经常使用的“转变政府职能”中的政府指的也是国家机构的总体、总和。不可能仅仅转变国家行政机关职能，而国家权力机关和司法机关不需要转变职能。
其二，国家机构的总体与执政党之和。现代政治基本上是政党政治。在政党政治的含义上，政府和执政党的核心部分是重合的，这是当代大多数国家的现实；在西方学术界有一定影响的《牛津法律大辞典》也持这种观点，它认为：（政府是）指统治和领导国家或国家某一部分事务的程序和实际机制。其次指享有这种统治和领导职能的人所组成的机构。再次是指议会中产生的内阁及其组成这个内阁的那个执政党，以区别于反对党。[20]
如果具体一点，此种类型可以分为以下三种情况：
第一种情况是，以我国为代表。执政党对国家机关和国家各方面的工作实行政治领导、组织领导和思想领导，对国家的大政方针和重大事项直接决策（经法律手续后，由行政机关执行）。因此，中国共产党是执政党，但又不是一般意义上的执政党，而是在国家政权和社会生活中居于领导地位的执政党。一方面，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，通过对社会的直接领导体现着自己的执政地位；另一方面，中国共产党通过执掌（广义上的）政府，将自己的政治纲领付诸实施，通过执政实现党的领导。
第二种情况是，以英美为代表的西方国家，虽然“政”和“党”在载体和职能上是分开的，但是，执政党是政府背后的“一体化向心力量”，它通过其在立法机关的多数地位控制立法、政府预算和人事任免，通过其在立法机关、行政机关中任职的党员，对政府的决策和决策的施行过程施加重要影响。
第三种情况是，某些实行一党制的国家，以法律形式规定执政党是国家的唯一合法政党，处于至高无上的政治地位，党的主席是总统的唯一候选人，党的中央领导机关甚至有权终止总统职务和解散议会。
其三，在一些全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团之和。
而政党是阶级的政治组织，表达和综合一定阶级、集团和阶层的利益。政党是现代政治的产物，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的行为主体。从本质上讲，政党是代表一定阶级利益的社会政治组织，是现代政治的主角和政治权力的实际操作者。自近代政党出现以后，政府往往成为政党进行统治调控的枢纽，现代政府一般也都是政党政府，各国政党尤其是执政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政府和领导政府。世界上大多数国家的政权都是由政党来执掌的，差别在于各国执政党掌握政权的方式。执政党主要通过以下两种方式实现对政权的掌握。第一，进入政权内部，通过任命官员、组织政府以及控制议会的方式成为政权内部的实际主导力量。政党取得执政地位后，面临的一个重要任务是通过任命政府官员的方式组织政府，把党的重要成员推荐为政府各部门主要负责人，负责国家政策和大政方针的制定和实施，从而实现党的政治纲领和政治目标。第二，执政党从外部直接控制和领导政府。
（2）西部地方政府
西部地区不是一个完全意义上的地理学概念，而是一个涵盖多种内容的综合概念。中国经济理论界为了研究中国区域间经济社会发展差别的需要，从比较的角度把中国的行政区划分成“三大经济地带”，即东部沿海地区、中部地区和西部地区三大块[21]；关于西部，《国务院西部地区开发领导小组第一次会议纪要》正式确认了西部的范围，按西南、西北10个省（自治区、直辖市）加上内蒙古、广西界定，具体是指陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、云南、贵州、四川、重庆、西藏、广西、内蒙古12个省区。此外，对湖南湘西州、湖北恩施州，比照西部开发的有关政策酌情予以照顾。本书研究的西部，遵循上述文件的规定。西部地区总面积676.83万平方公里，占全国总面积的70.5%；总人口3.553亿人，占全国总人口的27.33%。
地方政府是指中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而依法设置的政府单位。不同国家对于地方政府的定义有所不同：在英国，“地方政府”一词是指那些对所在地域进行直接治理的政府，即“当地的政府”、“本地的政府”，而这类“地方政府”在中国则称为基层地方政府，只是中国地方政府中的一部分；《美利坚百科全书》认为：“地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。”因此，在美国，联邦国家的成员政府（如美国的州）不属于地方政府的范围。“地方政府”是州的下属政府，此外还包括学区、公园等。由地方政府单位间的隶属关系而形成地方政府层级。我国现行的宪法规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。关于地方政府的含义和范围，中国学者在“地方政府”所指的范围上，也存在着类似不同的看法。《辞海》认为：“地方政府是中央政府的对称，是设置在地方各级行政域内负责行政工作的国家机关。”[22]在这里，它一方面把地方政府定义为地方国家行政机关，另一方面则把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府。《中外政治制度大辞典》认为：“地方政府有广义与狭义两种解释。广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府的。”[23]地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央政府所制定的宏观政策的执行职能，以及对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。[24]我们认为“地方政府”指的是“由中国中央政府为治理国家一部分地域或者部分地域某些社会事务而依法设置的政府单位”。[25]这一定义表明了以下几层意思：第一，中国的地方政府由中央政府设置，其存在、权限、范围的变化，都由中央政府决定，也就是说，中国的地方政府所拥有的权力不具有主权性质。第二，地方政府具有地域和权力双重限制，它治理的是国家的一部分地区的某些社会事务，权力具有局部性特征，而职责则是地方社会管理。第三，地方政府并非单一的行政机关，而是一个由地方立法机关（地方人大）、地方行政机关（地方人民政府）和地方执行机关组成的完整的政府单位。
对地方政府的分析表明：地方政府在层级结构中的位置离中央政府越近，拥有的权限越大，受中央的控制也越严，所承担的国家职能越具有政治性质；而地方政府在层级结构中的位置与地方居民距离越近，则其承担的国家职能越显示出社会管理的性质，管理方式也越直接，居民对政府的行为也越关注，受到来自民众的压力也越大、越直接。可见，地方政府在层级结构中的位置，对于地方政府的活动有直接的关联，深刻影响着地方政府的地位、作用、组织、结构、管理等各个方面。
3.地方政府执政能力
在现代政治含义上，“执政”是反映国家政权的归属关系的概念，是执政党对公共权力的控制，是政党从事政治活动的最高形式。执政是针对国家政权而言的，主要发生在国家政权活动领域。从严格意义上，执政是现代国家中一种独立的权力运行形态，具有不同于“行政”、“管理”、“领导”、“治理”的意义，政党政治形态下的“执政”，系指政党经过宪法程序或其他政治程序，执掌国家公共权力。
本书中作为核心概念的“执政”，是一个相对宽泛的概念，是指政党和政府作为国家代理人的行为，执政主体不仅指执政党，也指执政党负责组阁的政府，执政过程则涵括了政治—行政过程。在我国特定的制度条件下，我们党是执政党，是全国人民的领导核心。执政是党的领导地位在国家政治活动中的必然体现。这样，我们党就有两个角色和两种活动：一是作为政治组织，对社会和政府的控制不是通过强制力而是通过“动员”、“组织”等“领导”活动即政治活动来实现的；二是作为国家和公共管理者，通过制定和执行全社会的共同规则——宪法与法律，来从事管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的活动。在高中政治常识中，也有“政党执政”和“政府执政”之说，同时，现实生活中也经常遇到这样的说法。在一个国家里，国家政权由这两方面执掌，二者的联系主要表现在以下几个方面。
第一，中国共产党是执政党，代表人民的利益，集中人民的意志，制定路线、方针、政策和社会发展的总目标，通过全国人大，经过法定的程序，把党的意志上升为国家的意志，实现阶级统治和阶级利益。这些都是由政府最终具体执行，在全国得到贯彻落实。而政府作为一个管理公共领域的组织者，它的使命在于为公共利益服务，为公民服务。我国的宪法也规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是行使权力的主体，人民是国家和社会的主人，人民是国家权力的源泉。无论是从政府的起源还是从政府得以存在的角度看，政府存在的目的都在于为人民服务，否则，政府就失去了存在的意义。由此我们不难看出，加强党的执政能力建设同提高政府执政能力在内在逻辑上是一致的。加强党的执政能力建设有利于推动政府执政能力建设，政府执政能力的提升又得以突出党的执政能力的成效，进而增强党的合法性基础，巩固党的执政地位。一方面，二者之间是指导与被指导的关系。这是由我国的根本的政治制度和体制决定的。在我国实行的是中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度，人民当家做主并不是说全体人民都来直接执掌国家的权力。人民只有通过工人阶级的先锋队（共产党）的领导，当家做主才能使真正实现。共产党领导国家与“一切权力属于人民”实质上是一致的。中国共产党作为执政党，把执政能力建设当作党执政后的一项根本建设，这种认识和定位不仅对党自身的建设会产生重大影响，同时必将对政府执政能力建设产生深刻的影响，党关于执政能力建设的理论、指导思想、总体目标和主要任务，从根本上指导着政府执政能力的建设，为其指明了方向。另一方面，二者之间是整体与部分之间的关系。党的执政能力建设，带有更为总体、宏观、战略的特征，党的十六大报告在提出执政党执政能力问题的时候，提到了五个方面的执政能力，即科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。这“五个能力”构成了党的执政能力的基本方面。这“五大能力”，既具有高度也具有广度，它总揽了两个大局，即国内大局和国际大局，着眼于两大事业，即党的伟大事业和社会主义现代化事业。同时它具有极广的覆盖面，涉及我国改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防、经济政治文化社会等众多领域，作为一个战略性的决策和部署，其中自然涵盖了政府执政能力建设的主要内容。如党要不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，就要完善党领导经济工作的体制机制和方式，其中“党委要支持政府充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。可见，政府执政能力的建设，是党的执政能力建设战略中的关键环节，是它重要的组成部分，是最实质性的内容。
第二，在我国的政权组织体系中，存在着政党与政府的“二元制结构”体制，即既有中共执政党的组织结构，又有政府的组织结构。两种结构形式虽然有很大的区别，但在一定程度上，都履行了管理国家和社会公共事务的职责，具有相同的职责和目的。其权力来源于人民，并服务于人民。
第三，政党和政府组织与活动的准则，必须是宪法和法律。其活动和组织的原则都要求坚持民主集中制原则、对人民负责原则和依法治国原则。其宗旨是对人民负责，为人民服务。
第四，不管是政党还是政府，其执政方式必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。坚持以人为本，执政为民。坚持科学的发展观，走可持续发展的道路，构建社会主义的和谐社会。在新的形势和环境下，政党和政府应该努力加强、改进和提高执政能力与水平。
中国共产党是中国的执政党，享有对国家和社会的领导，这是执政的政治前提。而政府即国家行政机关，其职能是对国家和社会进行管理，也是执政，尽管二者存在一定的联系，但是，政党与政府在执政过程中无论是职能的定位，还是角色的扮演，以及目标任务的锁定，都具有自身的特点。
第一，从执政的本质及特点看，政党执政是执政党对国家和社会公共权力的控制，是政党从事政治活动的最高形式，执政是针对国家政权而言的。在我国，政党执政是指作为执政党的中国共产党执掌国家政权的功能及其有效性问题。政党执政的“政”，它主要是指对“政权”的控制。政府执政也叫政府行政，主要体现在管理国家和社会公共事务方面所表现出来的功能及其有效性，它侧重于管理。相对于政党执政来说，政府执政更加具体，更加实在。政府执政的“政”，主要是指“行政”，即行使国家权力。政党执政具有鲜明的阶级性，而政府执政则具有广泛的社会性，二者各有侧重点。
在我国的政治权力关系和政治体制的格局中，政府与政党、人大不是平起平坐的“三权分立”的关系，我国的各级政府行政必须接受各级党委的领导，接受各级人大的监督。因而，作为国家权力机关的执行机构，各级政府必须着眼于提高自身的“执行能力”。首先要善于正确理解和严格执行党的大政方针、路线，保证政府活动在宪法和法律范围内活动，依法向人大报告工作，自觉接受其监督，从而提高自身“依法行政”的能力。其次要提高推进发展的能力，筑牢党的执政根基。只有不断发展，才能解决前进中遇到的困难和问题，才能巩固党的执政地位。再次是要努力提高依法行政能力。我们要从践行“三个代表”重要思想，巩固党的执政地位的高度，按照“职权法定、依法行政、有效监督、高效便民”的要求，努力建设行为规范的法治政府、责任政府、信用政府、有限政府。最后，要提高保持稳定的能力，努力构建社会主义和谐社会。随着市场经济的发展和经济社会转型的深入，协调社会利益，推进社会管理体制创新，形成全体人民各尽其能、各得其所、和谐相处的社会，是提高党的执政能力的重要内容之一。对政府工作来说，处理和协调好各种利益关系，实现和维护好最广大人民的根本利益，必须把握好关键环节。比如要兼顾社会各阶层利益。要正确处理人民群众整体利益与个体利益、长远利益与眼前利益的关系。
第二，从执政的手段看，中共的执政是集中人民的意志，制定大的路线、方针、政策，明确国家和社会发展的总任务、总目标，指明方向，在宏观上管理国家和社会。政府执政则体现在对国家和社会的具体事务方面，相对于政党执政来说，是微观上的执政。
党的十六届四中全会《决定》的一个重大的创新就是首次对党领导经济工作的职责，同时对政府管理经济的职责作了明确的界定，这就是“党委领导经济工作，主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境”，强调“涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理”。这实际上是对“党政关系”的深化认识，如果说在“政企关系”上，政府的执政能力要体现为去管那些“应该管、管得了、管得好”的事，退出那些“不该管、管不了、管不好”的领域。政府负责与党委领导，这种角色的定位决定着政府必须侧重自身担当直接责任的能力建设，塑造“责任型政府”、“服务型政府”。
第三，从执政的内容看，中国共产党的执政是对国家和社会的领导，主要表现在政治、思想和组织三大方面；而政府的角色和职能处于管理社会、领导国家经济的第一线，承担着更为具体和直接的责任。深入到社会的经济、科教文卫体、公共管理与服务、社会稳定、人民生活以及国家对外关系等各个方面。
第四，从执政地位看，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执掌国家权力的核心。而我国政府是人大的执行机关，对人大负责，直接接受其监督。同时政府也要接受党的领导，是领导和被领导的关系。
本书研究的地方政府执政能力，相当于从广义政府的角度来研究其执政能力。确立这样的政府范畴作为研究对象，主要有以下原因：
第一，是由我国的政治制度和政治体制决定。以现实的政治结构和政治实践，即现行的政治制度、政治体制为基础来确定研究对象，才能客观真实地反映和揭示政治制度、政治体制中的政府本质、特征以及发展变化规律。我国实行人民民主专政和人民代表大会的根本政治制度，人民民主专政的政权通过人民代表大会制度这样一种组织形式得以实现。中国共产党作为国家的政治核心领导人民执掌政权。而没有像西方国家那样实行立法权、行政权、司法权分离。因此，在我国的政治制度和政治实践中，从广义的角度研究政府执政能力，应该更接近于现实状况。
第二，我国现行的国家权力结构和运行机制也适宜从广义政府的角度来研究政府执政能力。在理论上和宪政制度上，我国采用议行合一的权力结构，人民代表大会及其常委会掌握和行使最高权力，政府行政机关只是国家权力机关的执行机构。立法权、行政权、司法权只是相对独立，而没有分离。原则上来说，国家立法权和重大方针政策的决策权或决定权由人民代表大会及其常委会代表人民行使。行政机关主要是执行国家权力机关的意志和决策。立法权、决策权和执行权是紧密联系在一起的。而且从政府权力的运行机制来看，决策权、执行权、监督权结合在一起。这样一种权力结构和运行机制，需要从广义角度研究政府执政能力。
第三，反映了我国的政党制度。从广义政府角度研究政府执政能力，更全面、客观、准确地反映我国的政治体制基本特点。在我国的政治体制和政府过程中，共产党居于核心地位，领导国家政治生活的各个方面和整个过程，掌握和行使着广泛的政治决策权。要研究政府执政能力，就必须考虑到政党制度的因素和影响。只有从广义角度来研究，政府执政能力才能包含政党因素及其作用。
第四，关于政府执政能力与政府行政能力。所谓政府执政能力是指政府为了实现职能目标，并保证其政策和意志的有效性，同时也是为了维持自身的稳定存在与发展，从事社会公共管理活动中所拥有的能量和力量的总和。政府执政能力是一个综合的概念，它涵盖了政府的各种能力，其中包括人力资源能力、财力资源能力、权力资源能力、信息资源能力等，并以人力、财力、公信力等形式发挥作用。政府执政能力的内涵要比行政能力的内涵更为宽泛，既包括行政能力，也包括立法能力和司法能力等。相对而言，政府行政能力是政府执政能力的重要组成部分，它既与国家能力、政府执政能力密切相关，又与之有所区别。由于政府的基本功能中很大一部分属于行政管理活动和服务活动，政府行政管理与服务活动是政府执政能力的主要表现领域，因此，从某种意义上说，政府执政能力主要是指政府行政能力和服务能力。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府执政能力的高低，政府执政能力的高低决定着政府职能的实现程度。