二 国内外研究现状述评
（一）公共危机管理研究现状评析
1.国外研究状况
危机管理理论是西方政治学研究的传统课题，最初主要分析政治危机，包括政权与政府的变更、政治冲突和战争等。其目的在于探索政治危机的根源，寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。
第二次世界大战后，美国等西方发达国家开始重视公共突发事件的危机管理方面的研究，最初主要研究国家安全和国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争、政权更迭等。同时也比较重视与灾害有关的一些专业技术领域的研究，如对洪水、飓风、地震、火灾等各类灾害的预防和紧急救援等。C.F.赫尔曼（C.F.Hermann）于1972年编辑出版的论文集《国际危机：行为研究视角》，[26]可以说是有关公共危机管理研究的比较早的著作之一。
20世纪60年代后期，美国政治学界“政治学新革命”的兴起，增强了政治学研究者解决现实社会危机的责任感；科学技术的进步与研究方法的更新，使学者们有能力构筑全新的危机分析框架。学者们开始超越对单个危机事件的分析，而走向横向、纵向的比较研究、综合研究，从而将危机管理研究向前大大推进了。
1979年美国成立了联邦紧急事务管理局，全面负责突发事件的预防及应对，政府对公共突发事件的危机管理得到加强，对公共危机管理的研究也给予了更大的支持。
20世纪80年代初，西方国家开始重视对恐怖主义威胁的研究，如理查德·沙尔慈（Richard Shultz）等学者于1980年编辑出版了研究文集《应对恐怖主义威胁：安全与危机管理》[27]，对核设施可能受到的恐怖袭击等进行了分析。1986年，史蒂芬·芬克（Steven Fink）在《危机管理》一书中，结合自己处理突发事件的经验，比较系统地阐述了危机管理的基本理论。[28]他将危机管理分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期四个阶段，为建立危机管理理论体系奠定了基础。1989年，罗森塔尔等学者出版了研究文集《处理危机：灾害、暴乱及恐怖主义管理》，对突发事件和危机管理的概念及突发事件的分类进行了讨论，认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件”[29]，并首次对组织结构与危机管理的关系进行了探讨，指出传统科层制的组织结构在突发事件紧急应对中暴露出的问题，强调了影响危机有效应对的潜在的深层次的社会管理系统问题。
20世纪90年代以后，伴随着冷战的结束，危机管理的研究范围和重点也有所改变。国家之间重大危机事件以及一国国内的重大政治事件虽然仍属危机管理研究的重要内容，但是非传统安全问题的重要性也大大上升，成为新的研究重点。
“9·11”事件之后，学术界加强了针对恐怖主义突发事件应对的研究，出现了很多新的研究成果。如《恐怖主义和有害物质犯罪的特别措施》[30]，主要研究对有害物质等恐怖袭击的应对，提供应对行动的训练方法；《保护突发事件的应对者：恐怖袭击的教训》[31]一书从现场紧急应对者的视角分析了恐怖袭击中紧急应对者人身保护装备的有效性；《突发事件中的指挥：危机情境中的紧急招集》[32]以以往的个案经验研究为基础，对危机情境中的决策进行了评估；《当暴力突发：紧急应对者的一个生存指南》[33]一书则为暴力事件和高度压力情境中危机管理人员提供了安全指导，对各类危险情境的性质进行了分析，提出了安全程序和各种防卫技术。
“非典”疫情以来，公共卫生危机又迅速成为新的研究焦点。目前，国外的公共危机管理主要有以下五个研究领域：国际关系研究、灾害研究（包括自然灾害和人为灾害）、社会冲突研究、危机管理中的决策研究、全面综合研究。
从以上分析可以看出，现代西方对公共危机管理研究具有如下特点：其一，研究内容从单一的政治危机扩展到公共管理的各个领域，这是因为现代社会是一个大系统，牵一发而动全身，任何领域的突发事件都有可能带来公共危机；其二，研究重点由原来重视危机爆发应对到危机的全生命周期，尤其重视危机前的预警研究；研究目的也由过去主要侧重于政治稳定等问题的研究逐步转向对确定危机的临近指标、构建危机预警以及危机管理的数学模型等定量化问题的研究，建立整合的公共危机管理体系，实现有效的危机管理，维护稳定，确保经济、社会的正常发展；其三，研究导向由重本国研究走向跨国全球化比较研究，现代公共危机管理理论是在总结各国危机实践基础上发展起来的，这一点对研究刚刚起步的我国尤为重要；其四，研究方法上体现了当代公共危机管理研究多元化和全面融合的趋向，从定性化研究向定量化研究转移，从单一学科研究转向多学科研究。当代西方危机管理研究由过去的主要采用政治学的研究方法发展为政治学、管理学、社会学、统计学以及数学等多种学科研究方法的综合运用。可以说，西方现代危机管理的理论研究已渐趋成熟，这为我们研究我国西部地区的公共危机管理提供了有益的借鉴。
2.国内研究状况
在我国，“居安思危、未雨绸缪”是自古就有的强烈的危机意识，但与一些西方发达国家相比，我国学术界对现代公共危机事件进行系统研究的起步比较晚，其中主要关注的是国际政治领域的危机管理，比较早的研究成果出现在20世纪80年代末期，如1989年出版了由潘光主编的《当代国际危机研究》[34]，1993年出版了胡平的专著《国际冲突分析与危机管理研究》等。[35]
进入21世纪后，尤其在2001年美国发生了“9·11”恐怖袭击事件以后，我国对国际政治类突发事件的危机管理研究也出现了许多新的研究成果，如北京太平洋国际战略研究所出版了《应对危机：美国国家安全决策机制》，许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》一书于1997年出版，这是国内所见到的比较全面、系统地研究公共突发事件危机管理的最早的著作。另一部出现比较早的有关公共危机管理的著作是朱德武编著的《危机管理——面对突发事件的抉择》一书等。学术界对国内突发事件的公共危机管理的研究论文也陆续出现，如1994年魏加宁发表的论文《危机与危机管理》[36]是国内比较早研究公共危机管理的文献之一，该文对危机管理理论的产生背景、危机管理的方法原则、危机中的决策机制等进行了论述。一些论文对社会转型时期突发事件成因、特点的分析[37]，对群体性突发事件的特点及预防处置机制的研究[38]等。2003年非典型肺炎疫情的爆发引发了我国学者对公共突发事件研究的重视，陆续出版了一些研究论著，其中影响比较大的是薛澜等著的由清华大学出版社出版的《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书，该书对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等进行了分析，对美国等国家的危机管理体系和管理机构作了比较全面的介绍，对中国危机管理体系的现状进行了剖析等。
其他相关的研究论著还有迟福林主编的《警钟——中国：SARS危机与制度变革》[39]，阎梁、翟昆的《社会危机事件处理的理论与实践》[40]，李经中编著的《政府危机管理》[41]，杨开忠、陆军等编著的《国外公共卫生突发事件管理要览》[42]等。另外还出版了一些指导突发事件紧急应对的手册，如任生德、解冰等编著的《危机处理手册》，郭济主编的《政府应急管理实务》等。
近年来，国内学术界对公共危机管理问题的研究日趋深入，众多学者从多个层面和角度对公共危机管理的内涵、特征、提高公共危机管理能力的必要性，以及构建政府公共危机管理机制的路径选择等方面进行了论述，并取得了丰硕成果。但同时，由于国内学界在该领域的研究起步晚，对公共危机及公共危机管理研究目前尚处于起步阶段，对公共危机管理的研究还处在比较零碎的层面，专门对公共危机管理下的政府执政能力进行研究的并不多，有的也只是从抽象、宽泛的角度出发来探讨。这为我们进一步的研究提供了广阔的空间。
（二）政府执政能力的研究状况及评析
1.国外研究状况
对政府执政能力的定义学术界尚未形成定论。在现代政治含义上，“执政”是反映国家政权的归属关系的概念，从严格意义上说，执政是现代国家中一种独立的权力运行形态，具有不同于“行政”、“管理”、“领导”、“治理”的意义，政党政治形态下的“执政”，系指政党经过宪法程序或其他政治程序，执掌国家公共权力。[43]英国著名政治哲学家威廉·葛德文说过“严格地说，一切政权都是行政性的”，[44]本书中作为核心概念的“执政”，是一个相对宽泛的概念，大体上指政党和政府作为国家代理人的行为，执政主体不仅指执政党，也指执政党负责组阁的政府，执政过程则涵括了政治—行政过程。
因此，国外对政府执政能力的研究主要集中在政府能力维度的探索上。具有代表性的主要有以下几种观点：阿尔蒙德等人认为，政府能力具有以下几个特征：一是整体性或系统性，二是对环境的适应性，三是可变性。柯尔曼等人认为政府能力具有服务性和复杂性。斯通认为，政府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的机关能力。A.布朗指出，政府能力建立的主要目标在发展各机关的能力，管理自己的事务，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱点。在1997年世界银行报告中，《变革世界中的政府》在很大程度上吸收了政府理论的研究成果，成为研究非西方国家政府能力很有影响的文献之一。它不仅涉及政府能力对经济社会发展的意义、政府能力的衡量等问题，还比较详细地探讨了政府职能与政府能力相适应问题以及政府能力的提升策略。
2.国内研究状况
目前，学者们对执政能力的关注主要集中在党的执政能力方面，很少涉及政府执政能力。仅有少量研究关注政府执政能力。
戈世平认为，政府执政能力在一定意义上就是政府能力。在我国市场经济条件下的政府执政能力，就是要使在全面建设小康社会进程中的政府能力得到充分发挥，以全面推动各项经济建设与社会发展事业。政府执政能力的大小，就在于政府对政治、经济、文化和社会等公共事务管理绩效的高低。[45]
南京农业大学公共管理学院周海玲、刘祖云也认为，政府执政能力在一定的意义上就是政府能力。政府能力主要指现代国家政府，在既定的国家宪政体内，通过制定和执行公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。[46]
清华大学管理学院陈安国、杨阳认为全球化为中国政府提高执政能力，既带来了机遇，又带来了挑战。中国政府必须趋利避害抓住时机，迅速提高执政能力。[47]
韦信宽提出，基层政府的执政能力既包含党的十六届四中全会《决定》提出的五大执政能力，也包含《中国共产党农村基层组织工作条例》中规定的“六项职责”。基层政府执政能力，就是指基层政府贯彻执行党的路线、方针、政策，驾驭发展经济、领导基层组织、依法执政、服务群众及凝聚人心的综合能力。驾驭发展经济的能力，是指基层政府驾驭市场经济，团结带领广大农民群众发展农村经济，建设小康社会的能力；领导基层组织的能力，是指基层政府支持并保证经济组织和群众组织依法履行职权，协调各方面开展工作的能力；依法执政的能力，是指基层政府贯彻依法治国方略，善于运用宪法和法律执政为民的能力；服务群众及凝聚人心的能力，是指基层政府在各种情况下协调群众的利益，化解矛盾，服务群众，有效凝聚人心的能力。[48]
西南财经大学经济学院张天瑞采用经济学的分析，认为一切地方政府的行为，都是降低某些个体所面临的交易费用的行为，提出了所谓地方政府的执政能力，就是指降低社会中交易费用的能力。地方政府执政能力的强弱体现在对社会中交易费用节约的多少，换句话说，如果一个地方政府对社会中交易费用的节约越多，那么它的执政能力就越强，反之就越弱。[49]
南京师范大学公共管理学院施从美认为，政策执行的水平直接反映着政府执政能力的高低。政策执行失灵对政府领导发展的能力、政府发展民主政治的能力和政府构建和谐社会的能力都有着深刻的影响。克服政策执行失灵、提高执政能力的路径，主要依赖于制定科学合理的政策、强化政治社会化功能、构建有效的政策执行机制和发挥民间组织的桥梁作用等。[50]
陈宜安探讨了政府系统的组织情商问题及其与政府执政能力的相关性问题。[51]
湘潭大学管理学院罗依平说，近几年来“三农”问题、大学生就业问题与行业收入分配等问题上发生了多起公共危机事件，并且还潜伏着爆发类似公共危机的可能性。因此，在建构社会主义和谐社会的过程中，预防、处理和应对社会公共危机能力的强弱就成为检验政府执政能力高低的一个重要因素，而提高政府应对社会公共危机的能力也就成为提高政府执政能力的一项重要标志。[52]
李颖杰说执政能力应包括：洞察力、决策力、感召力、引领力、管理力，当然也包括公关力，因为公关力是形象力的基础和前提。一个不精于沟通、不懂得传播、不擅长培树形象、不会取悦公众、不知道公众真实评价的政府和领导干部，根本谈不上执政能力。为此，各级政府要提高执政能力必须把公关研究和实践纳入执政能力的视野。[53]
湖南师范大学公共管理学院许和平认为，制度的优劣，直接体现了政府执政能力。这里的执政能力包括是否能够制定出品质优良的政策及有效地执行。[54]
云南民族大学胡同洲、李盈盈认为，基层政府是国家政权的基石，群体性事件对其执政能力提出严峻挑战。地方政府应在加强民主执政、依法执政、科学执政等方面作出积极努力，以促进执政能力的全面提高。[55]
宋天和、雷文慧认为，所谓政府执政能力是指政府为了实现职能目标，并保证其政策和意志的有效性，同时也是为了维持自身的稳定存在与发展，在治理社会的过程中所发挥的能量和力量的总和。政府的作用能否得到充分发挥，政府的社会管理是否有效，在一定意义上说，直接取决于政府执政能力的高低，政府执政能力的高低决定着政府职能的实现程度。[56]
杨超认为各级政府执政能力尚存在诸多问题，究其原因，从根本上都源于执政理念的落后和执政能力的偏低。这些问题也事实上成为我们构建和谐社会的体制性羁绊和现实性障碍。[57]
当然，我国学者对政府执政能力建设这一重大战略课题的研究还刚刚兴起，就目前的研究成果来看，现阶段讨论的热点集中在两个基本主题上，一是关于政府执政能力含义与分类，二是关于政府执政能力建设问题。就目前我国学者对政府执政能力的研究现状来看，还存在许多不足。表现在：
1.现有研究成果大多是分散的单项成果，还没有对政府执政能力进行系统的全方位研究。
2.现有的研究工作多停留于概念探讨、理论分析阶段，尚未形成一套完整的结构、评价、预警体系。
基于以上原因，本书研究的目标有：一是对公共危机管理下的地方政府执政能力进行全方位多角度系统的综合研究；二是针对西部地方政府应对公共危机的能力现状，提出公共危机管理下的西部地方政府执政能力提升的对策选择；三是构建一个比较科学、完整的地方政府执政能力评价指标体系和综合评价模型；四是构建基于电子政务平台的西部地方政府执政能力监测预警系统。
综上所述，众位学者关于政府执政能力和公共危机管理方面的研究，已经取得了相当的成就。例如，对公共危机、公共危机管理、政府执政能力等基础概念作了界定，建立了一定的研究体系，并在各自的领域内作了一些深入的研究和探讨。公共危机作为一种特殊状态，是对政府执政能力的一个严峻考验。本书在借鉴前贤的研究基础上，试图将政府执政能力与公共危机管理两者相融合，以公共危机管理角度下的地方政府执政能力为研究对象，探析公共危机管理过程中提升地方政府执政能力的路径。
[1] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第91页。
[2] 胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1999年版。
[3] Uriel Rosenthal，Charles Michael T.ed.，Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism，Springfield：Charles C.Thomas，1989：27.
[4] C.F.Hermann，（ed.）International Crises：Insight from Behavioral Research，N.Y.：Free Press，1972.
[5] ［澳］罗伯特·希斯：《危机管理》，中信出版社2004年版，第13页。
[6] Kathleen Feam Banks，Crisis Communications：A Case Book Preach，New Jersey：Lawrence Erlubaurn Associates，1996：22.
[7] ［美］诺曼·R.奥古斯丁等著：《危机管理》，中国人民大学出版社2001年版。
[8] 朱德武：《危机管理：面对突发事件的抉择》，广东经济出版社2002年版，第4—5页。
[9] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第25页。
[10] 高世屹：《媒体在政府危机管理中的作用》，中评网，2003—06—14。
[11] 李泽洲：《构建危机时期的政府治理机制》，《中国行政管理》2003年第6期。
[12] 李燕凌、陈冬林、周长青：《农村公共危机的经济研究及管理机制建设》，《江西农业大学学报》（社会科学版）2004年第1期。
[13] 杨建顺：《论危机管理中的权力配置与责任机制》，《法学家》2003年第4期。
[14] ［澳］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，中信出版社2001年版，第19页。
[15] Mirtoff，E.&Pearson.（2000）.Corporate Social Responsibility，Harvard Business Review，pp.149-158.
[16] 张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》2003年第7期。
[17] 何志武、贾蓉治：《政府危机管理述评》，《理论月刊》2004年第1期。
[18] 吴兴军：《公共危机管理的基本特征与机制构建》，《华东经济管理》2004年第3期。
[19] 朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第2—5页。
[20] ［英］沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1998年版。
[21] 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第220—222页。
[22] 夏征农主编：《辞海》（上），普及本，上海辞书出版社1999年版，第1503页。
[23] 杨逢春：《中外政治制度大辞典》，人民日报出版社1994年版，第987页。
[24] 陈尧：《当代中国政府体制》，上海交通大学出版社2005年版，第7页。
[25] 曾伟、罗辉主编：《地方政府管理学》，北京大学出版社2006年版，第3页。
[26] C.F.Hermann，（Ed.）International Crises：Insight from Behavioral Research，N.Y.：Free Press，1972.
[27] Richard Shultz，Jr.and Stephen Sloan，ed.Responding to the Terrorist Threat：Security and Crisis Management：134-173.
[28] Steven Fink，Crisis Management：Planning for the Inevitable，New York：American Management Association，1986.
[29] Uriel Rosenthal ，Charles Michael.Coping with Crisis：The Management of Disasters，Riots and Terrorism.Springfield：Charles C.Thomas，1989.
[30] 苗兴壮：《国内外公共突发事件应对研究述评》，《广东培正学院学报》2006年第3期。
[31] 同上。
[32] 同上。
[33] 同上。
[34] 潘光：《当代国际危机研究》，中国社会科学出版社1989年版。
[35] 胡平：《国际冲突分析与危机管理研究》，军事谊文出版社1993年版。
[36] 魏加宁：《危机与危机管理》，《管理世界》1994年第6期。
[37] 翟进：《社会结构转型与突发事件》，《社会科学研究》1998年第4期。
[38] 严励：《论群体性突发事件的特点及预防处置机制》，《政法学刊》2000年第1期。
[39] 迟福林：《警钟——中国：SARS危机与制度变革》，民主与建设出版社2000年版。
[40] 阎梁、翟昆：《社会危机事件处理的理论与实践》，中共中央党校出版社2003年版。
[41] 李经中：《政府危机管理》，中国城市出版社2003年版。
[42] 杨开忠、陆军等：《国外公共卫生突发事件管理要览》，中国城市出版社2003年版。
[43] 秦德君：《执政绩效探微战略、评估及设计》，上海人民出版社2006年版，第3页。
[44] ［英］威廉·葛德文：《政治正义论》第1卷，商务印书馆1982年版，第150页。
[45] 戈世平：《以“三个代表”重要思想为指导不断提高政府执政能力》，《国家行政学院学报》2004年第3期。
[46] 周海玲、刘祖云：《建设高素质公务员队伍 提升政府执政能力》，《行政改革》2005年第5期。
[47] 陈安国、杨阳：《全球化语境中的中国政府执政能力探析》，《理论探讨》2005年第4期。
[48] 韦信宽：《提高基层政府执政能力建设的若干思考》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2005年第11期。
[49] 张天瑞：《试论我国现阶段公车改革思路》，《北方经济》2005年第9期。
[50] 施从美：《政策执行失灵视角下的政府执政能力提升》，《湖北社会科学》2005年第12期。
[51] 陈宜安：《政府情商与执政能力》，《中国行政管理》2006年第3期。
[52] 罗依平：《应对危机事件是对政府执政能力检验的重要尺度》，《理论探讨》2006年第1期。
[53] 李颖杰：《提高政府执政能力的基本途径》，《公关世界》2006年第3期。
[54] 许和平：《农业剩余劳动力的内涵及其对政府执政能力的挑战》，《湖南省社会主义学院学报》2007年第2期。
[55] 胡同洲、李盈盈：《基层政府执政能力探析》，《天中学刊》2009年第2期。
[56] 宋天和、雷文慧：《论政府执政能力与政府女性人力资源能力建设》，中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会，2005—08—01，第318—320页。
[57] 杨超：《提升政府执政能力努力构建和谐社会》，中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会，2005—08—01，第73—78页。