经济转型升级相配套的科技创新政策体系研究

内容提要：本文首先从我国加快经济转型升级的需要出发，从大力运用高新技术改造传统产业、努力攻克和掌握引进发展的战略性新兴产业和高技术产业的核心技术、尽快形成自主培育发展新兴产业的能力等几个方面研究了科技创新的任务及其特点；从供应侧、需求侧和环境侧等三个方面归纳了可以运用的主要科技创新政策，借鉴创新型国家的经验，运用相关调查数据，分析了我国科技创新政策体系的建设现状和存在问题，明确了未来我国加强科技创新政策体系建设的原则；从大力营造鼓励科技创新的经济社会发展环境和制度环境、充分运用需求侧的政策、把设计创新作为科技创新的核心任务之一、加强应用型科技计划中的需求分析和绩效评估等几个方面提出了具体的对策建议。

一　经济转型升级相应的科技创新与科技创新政策

当前我国经济社会发展有显著的阶段性特征。从经济发展水平看，我国还是中等收入国家，需要提高劳动生产率，突破中等收入陷阱，向高收入国家攀登；从科技创新看，我国还处于追随者的位置，以技术引进和模仿创新为主，需要增强原始创新能力；从发展环境看，我国的现代市场体系建设还在推进，需要通过深化改革让市场在资源配置中起决定性作用。总体上看，当前我国经济转型升级的要求非常紧迫，通过建立有效的科技创新政策体系促进科技创新以及使得科技与经济更紧密结合的任务非常艰巨，需要明确我国经济转型升级对科技创新的要求。

（一）科技创新任务

实现经济转型升级，核心是要更好地发挥科技创新的支撑引领作用，提升产业发展质量和国际竞争力。为此，当前我国一是要大力运用高新技术改造传统产业，提高劳动生产率；二是对引进发展的战略性新兴产业和高技术产业，尽快攻克和掌控一批产业核心技术，改变我国企业处于产业链国际分工低端的格局，向产业链的高端攀升；三是要加强原始创新，尽快形成自主培育发展新兴产业的能力，使我国成为国际上新兴产业的策源地。为此，必须大力开展科学研究、技术开发和技术创新等多种类型的科技创新活动。

1.科学研究

科学研究是在好奇心的驱动下，努力发现世界上客观存在却未知的东西，旨在揭示客观事物的本质和运动规律，并将其作为人们改造世界的指南。科学研究的目的是寻找“是什么”、“为什么”、“能不能”。科学研究的结果是新的发现和新的知识，其成果以科学论文和著作为主。

2.技术开发

技术开发是指在技术上有较大突破，并创造出与已有产品原型或方法完全不同或有很大改进的新产品原型或新的方法。技术开发是解决具体技术问题的活动，是发明世界上没有的东西，是科学的演绎、具体化、实用化，是科学理论的应用。技术开发寻找“做什么”、“怎么做”、“做出来有什么用”，其成果以科学论文和著作、原理性模型和发明专利为主。

3.技术创新

技术创新是指根据新的需求和/或新的技术机会产生技术新构想之后，经过应用研究、试验开发或技术集成与组合，开发新产品和新工艺，或改进已有产品和生产工艺，并实际应用和商业化，产生经济效益的所有活动构成的过程。技术创新是一种以满足需求为核心的活动；是一种以技术为手段，实现经济和社会目的的活动。检验技术创新成功与否的主要指标是经济和社会效益。

实际上，技术创新还可以再行分类，常见的有：渐进性技术创新与突破性技术创新、设计创新和替代性技术创新等。

（1）渐进性与突破性技术创新。

技术创新既有渐进性创新，又有突破性创新。渐进性创新是指产品和工艺上的持续细小改进；突破性创新是超越现有的技术范式，开拓新的技术及其应用。一般而言，突破性技术创新是很难和很少发生的。渐进性创新和突破性创新不是孤立存在的，不是对立的，而是相辅相成的。一次突破性技术创新后往往是一步一步地改进，是大量的持续的渐进性创新。当前，我国的产业发展还处于技术引进和模仿创新阶段，处于追随者的行列，产业技术创新的核心任务之一是渐进性创新。大量的研究也发现，渐进性创新是产业竞争力和竞争优势的重要来源，日本20世纪创造的工业“奇迹”主要归功于渐进性创新。对我国这样的技术追随型的发展中国家，不应忽视渐进性创新的巨大作用，应当同时大力推进渐进性和突破性技术创新。

（2）设计创新。

所谓设计创新，是指创新产品的设计，使之具备理想的特性，以更好地满足需求。产品特性既包括与情感相对应的审美要素，也有与功能相对应的性能要素。一个产品的设计创新能否成功，关键是要实现“技术和需求相匹配”。一般而言，产品设计创新的驱动力主要来自市场和需求，相关技术只是为产品能满足新的市场和需求提供支撑，技术是否先进不是主要问题，关键是要能超前和准确地挖掘用户的潜在需求。因此，设计创新与技术开发既密切相关又很不相同。对一个国家而言，无论处在何种技术发展水平上，都可以推进设计创新，都可以达到国际上设计创新的前沿。通过设计创新可以支持技术追随者开发全新的产品，占据国际上部分高附加值的市场，获得良好的经济效益。

设计创新对我国具有特别重要的意义，目前我国的原始创新能力还很缺乏，突破性技术发明还极少，这种情况下完全可以充分利用我国人口多、市场规模大、需求独特等优势，超越渐进性创新，加强设计创新，形成独特和强大的设计创新能力，提升产业发展质量和效益。

（3）替代性技术创新。

全球化背景下产业发展的国际分工特征非常明显，新兴产业和高技术产业的不同环节往往分布于不同的国家，一般而言，价值链的中低端环节处于技术追随者位置的发展中国家，包含核心技术的高端环节位于发达的创新型国家。这种情况下，由于产业发展的核心技术和高端环节被发达国家的企业掌控，我国这样处于低端环节、不掌控核心技术的国家在产业发展中，虽然消耗大量的人力、原材料和能源，并产生较大的环境代价，往往只能获得微薄的利润和很低的产业发展效益。提升产业发展质量和效益，必须开发自己的技术，打破发达国家的核心技术垄断，实现对发达国家拥有核心技术的替代，即必须开展替代性技术创新。这是提升我国产业发展质量和效益的必然要求。

（二）科技创新政策内容

理论分析和实证研究表明，运用科技创新政策解决国家和区域创新体系建设中的市场失灵和系统失灵，可选择的政策工具多种多样。目前国际上对科技创新政策的分类，非常重视从需求侧、供应侧和环境侧等三个维度进行，具体见表1至表3。

科技创新的需求侧政策，是指政府部门通过政策促进需求总量增加，扩大产品的市场规模，带动科技创新。按照政策的作用点不同，可以将需求侧的政策划分为多种类型：一类是通过政府采购，直接扩大需求；另一类是通过提供更好的产品和信息服务以及给予新产品消费者激励等间接支持扩大需求；还有一类是制定更加严格的节能减排、安全标准等扩大需求。

科技创新的供应侧政策，是指政府部门通过政策促进人才、资金、技术和信息等资源的高效供给，支持科技创新活动的开展。一般而言，供应侧的政策包含风险分担、税收优惠、财政投入、支持新知识和新技术产生、支持教育培训及人才流动、科技信息和中介服务以及科技创新园区服务等多个方面。

科技创新的环境侧政策，是指政府部门通过构建更好的知识产权保护制度、公平竞争的市场环境、鼓励科技创新的经济社会制度和文化、科技创新的基础实施和机构建设、促进创新体系高效运行等为科技创新营造良好的环境，促进科技创新活动的开展。显然，环境侧的政策也比较多样，其中，促进创新体系建设的各类参与者之间加强联系与合作，是解决系统失灵的主要途径。

二　创新型国家运用政策促进科技创新的经验

当前，科技创新能力已经成为国家竞争力的核心来源，世界主要国家都不遗余力地运用各种政策大力支持科技创新。以美国、德国、日本等为代表的创新型国家支持科技创新有许多成功的经验。

（一）把营造科技创新的良好经济社会发展环境摆在特别重要的位置

企业技术创新积极性能否提高，关键在于技术创新能否为企业带来良好的效益。为此，美国、欧盟等运用政策支持企业技术创新，都把营造鼓励科技创新的经济社会发展环境或称之为“创新友好环境”摆在特别重要的位置。一方面注重加强知识产权保护、政府采购、建立公平竞争的市场等，让企业技术创新有良好的回报；另一方面在全社会建立高水平的人力资源开发体系和金融创新体系，促进人才和资金等创新要素积极主动地向企业集聚。良好的发展环境从根本上催生美国、欧洲等国家和地区的企业形成了强大的技术创新动力和能力，不断涌现出微软、苹果、谷歌等引领世界潮流的创新型企业。

（二）注重加强鼓励科技创新的制度建设

政策制定有两种不同的导向：一种是积极培育鼓励科技创新的制度；另一种是干预具体的科技创新活动。一般而言，通过政策构建鼓励创新的制度，能惠及所有的创新者，具有普适性和公平性。如果把政策制定与希望获得的结果而不是制度很紧密地联系起来，虽然可以赢得短期的效益，但往往会把具体结果放在比维护规则和制度更高的位置上，不仅会削弱制度的作用，还会极大地削弱人们对规则的重视，长期来看将有可能使政策的作用大打折扣，甚至适得其反。

创新型国家都把通过政策建设鼓励创新的制度，特别是营造公平竞争的市场环境摆在特别重要的位置。这是因为竞争能促进知识创造。首先，竞争必然会引导人们积极搜寻能用于改善其竞争地位的新知识，竞争过程成为全力以赴进行信息搜寻和知识创造的过程；其次，竞争能促进知识扩散。市场竞争中，成功的企业会很快招来许多模仿者，成功的购买者也常常被他人竞相仿效，促进知识的扩散；再次，竞争能抑制错误发生。当人们在竞争中犯错误时，能很快从市场另一方的反应和竞争对手的竞争中发现自己没有以最有利于他人和自己利益的方式开展生产经营活动，由此进行调整和抑制错误继续发生。

（三）注意解决创新体系建设中的系统失灵

按照系统的观点，科技创新支撑引领经济社会发展的能力，不仅取决于各类参与者，而且与他们之间的相互联系、相互学习和相互协调水平密切相关。如果国家和区域创新体系建设中的各类参与者之间相互不匹配、不协调，或者配套和协调水平不高，就会出现系统失灵，由此政府也应该通过政策手段干预创新体系建设。经济合作与发展组织（OECD）认为，目前不管是在发达国家还是发展中国家，创新体系建设中都或多或少存在系统失灵现象，常见的如科技基础设施投资不足和供给失灵、技术转移失灵、过度保护带来的系统失灵、制度失灵等。因此，OECD国家很强调把需求侧、供应侧和环境侧的科技创新政策综合运用以解决创新体系建设中的系统失灵，避免创新体系建设上的短板效应，切实弥补其薄弱环节。

三　我国科技创新政策体系建设现状

（一）我国科技创新政策现状

自2006年国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》以来，我国政府有关部门如科技部、发改委、教育部等或单独或联合从国家层面出台了一系列的科技创新政策，经过仔细梳理发现至少有108份之多，涉及了科技创新可以运用的政策工具的几乎所有方面（表4）。

分析108份科技创新政策的具体条款发现，目前我国的科技创新政策兼顾到了供给侧、环境侧和需求侧的各个方面。但是，按照政策条款数量统计，重点仍然是供给侧，占67.59％；其次是环境侧，占22.22％；最少的是需求侧，只有10.19％。在供给侧的政策中，较多的是风险分担、支持新知识和新技术产生以及支持人才培养和培训及流动等；环境侧政策中，比较多的是营造鼓励科技创新的文化和制度；需求侧政策工具中，规制相关的占比最高，支持私人需求增加的较少。

总体上看，一系列科技创新政策的落实为加快提升我国科技创新水平发挥了极其重要的作用，近年来我国在国际高水平学术期刊上发表的论文以及发明专利申请和授权数量高速增长。同时，在激发企业成为技术创新主体方面也取得了比较大的进展，企业研发投入快速增加，创新能力显著提升。但是，当前我国鼓励科技创新的经济社会发展环境和制度环境还未完全形成，企业还没有成为技术创新的主体，技术创新动力不足、能力不强的问题还没有根本解决。

（二）科技创新政策体系建设的主要问题

2013年下半年，国务院发展研究中心课题组就“进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革”问题对北京、天津、唐山、哈尔滨、无锡、温州、武汉、成都、深圳等城市的1539家不同行业、不同规模、不同所有制企业进行了实地调研和问卷调查。关于“建立有利于企业创新的体制和政策环境”的调查，得出了一系列有意义的结论（表5）。

结合表4中现有的国家层面上的科技创新政策和表5中的调查结果进行综合分析可以发现，目前我国的科技创新政策体系建设还存在多方面的问题。

1.鼓励科技创新的经济社会发展环境和制度环境建设亟待加强

创新型国家的经验表明，促进科技创新，最根本的是要营造鼓励创新的经济社会发展环境和制度环境，让企业技术创新不仅能够有效获得人才、资金、信息等各种要素，而且能够取得良好的效益，成为具有显著比较优势的发展战略。然而，表5的调查结果表明，制约我国企业技术创新的主要因素，48.9％的企业归因于“创新门槛高、周期长、风险大，不如产能扩展稳妥”；22.7％的企业认为“行业利润严重失衡，投资创新不如房地产、金融业的比较收益高”。这实际上反映我国企业技术创新的经济社会发展环境需要改善，鼓励创新的基本制度如知识产权保护制度、公平的市场竞争制度、高层次人才的合理流动制度等需要构建。

2.需求侧和环境侧的科技创新政策没有得到充分运用

表4表明，目前我国的各类科技创新政策中，供应侧的政策条款占比67.59％，远多于需求侧和环境侧，这与当今创新型国家非常重视运用需求侧和环境侧政策有很大差异。我国科技创新政策体系的协调性不高，导致创新体系建设中的系统失灵问题未能得到有效的解决。根据国务院发展研究中心课题组的调查，超过60％的企业反映融资、人才、市场准入、标准缺乏等是制约创新的主要因素；40.7％的企业认为“创新缺乏人才和技术来源”。这些调查数据直接反映了当前的问题所在及其严重性。

3.科技创新政策落实成本高和难度大的问题突出

显然，科技创新政策不在于多，不在于新奇和刺激，有用才行。要让科技创新政策切实发挥作用，必须使其能有效落实。然而，目前我国科技创新政策落实难度大、成本高的问题突出存在。根据国务院发展研究中心课题组的调查，虽然我国已经建立了比较完备的知识产权保护法律法规体系，但是有46％的企业反映遭遇过知识产权侵权行为，高达39％的企业反映采用法律手段保护知识产权无效，55％的企业反映执法效果不明显。有企业反映，法律诉讼通常一审需要半年、二审需要一年以上，遇到地方保护还无人受理。为避免侵权，一些企业甚至放弃国内市场，专做国外市场；还有企业利用三年时间，花费大量人力、财力研究黑匣子以求自保，而不寄希望于法律保护。还有企业反映，政府财政补贴企业技术创新，补贴资金中的1/3到1/2成为补贴过程中的成本花费、中间代理人费用等，企业技术创新享受优惠政策的成本太高，得到的实惠太少。

4.科技计划方式不尽科学导致技术供给和需求不能有效对接

近年来，我国围绕多种类型的科技计划加大财政科技投入，成效显著，发表论文和授权专利数量快速增长。但是，对企业的调查发现，超过40％的企业认为人才和技术来源缺乏，我国的技术供给和需求之间出现了明显的不一致。这是由于企业的科技创新需求巨大，科技发展还不足以满足企业的需要；更重要的原因是培养的人才和发明的新技术不符合企业和产业发展需要。这与我国的科技计划方式有很大关系，当前各级政府设立的各种应用类研究开发计划，总强调产生的技术越多越先进越好，重视多出成果、快出成果，但是能否满足企业和产业发展的需要被严重忽视。如此的科技计划方式必然导致不少应用类研究开发项目完全脱离企业和产业技术创新需要开展工作，技术供给和需求不能有效对接。

5.部分科技创新政策设计不科学直接影响其作用的发挥和问题的解决

毋庸置疑，高水平创新人才短缺是制约我国自主创新能力提升的核心障碍，为此近年来我国出台了大量的人才政策。分析当前的人才政策可以发现，其重点一方面是采取各种举措大力引进高水平人才特别是海外人才，另一方面是通过设立人才计划等加大培养和奖励力度激发人才的积极性和创造性。显然，建立高质量的人力资源开发体系，一定程度上是需要的。但是，国际经验和人才成长规律表明，从根本上解决高水平创新人才短缺问题，关键是要建立高水平的人才市场，形成科学和有序的人才流动机制，使得各类人才通过流动和试错，找到最适合自己能力发挥的岗位，达到人岗相适、人尽其才，在对人才的科学和合理使用中培养人才。显然，当前人才政策的主要着力点不尽科学，不仅未能缓解高水平创新人才短缺问题，而且产生了“鼓励小部分、打击大部分”等负面影响。

6.对科技创新政策的公平性和绩效评估重视不够

科技创新政策体系建设，必须要考虑透明度和公平性，必须加强绩效评估，否则政策的科学性很难保证，甚至会出现“鼓励少数、打击多数”。然而，目前我国有关政府部门对科技创新政策的公平性重视不够，对政策绩效评估工作支持不够。根据国务院发展研究中心课题组的调查，企业普遍认为财政补贴政策缺乏透明度和公平性。32％的企业反映补贴评审过程缺乏透明度，38％反映补贴的资格、标准和程序不清楚，55％反映无法及时获取政府补贴信息。

四　加快科技创新政策体系建设的原则和建议

当前我国经济转型升级对科技创新提出了新的更高的要求，未来必须按照新的思路加强科技创新政策体系构建。

（一）科技创新政策体系建设应遵循的原则

1.把制度建设作为科技创新政策体系建设的主要着力点

未来科技创新政策体系建设，一方面要加快构建公平竞争的市场环境和良好的知识产权保护制度，另一方面要切实推进人事制度、社会保障制度、信息公开制度等的改革，建构高水平创新人才市场和资本市场，消除人才、资金和信息等创新要素自由流动的制度障碍，增加其流动进入科技创新领域可以获得的效益，促进各类要素向其集聚。

2.注重组合运用多种科技创新政策纠正创新体系建设中的系统失灵

未来科技创新政策体系建设，应把需求侧和环境侧的政策运用摆到特别重要的位置，并高度重视不同类型政策的相互协同和配套运用，加快解决科技基础设施投资不足和供给失灵、技术转移失灵、制度失灵等系统失灵问题，切实弥补创新体系建设中的薄弱环节，而不是容易做什么就尽量多做什么，喜欢做什么就尽量多做什么。

3.充分考虑经济转型升级阶段科技创新的特点运用政策工具

作为技术追赶型的国家，运用各种政策促进科技创新，应注重遵循其客观规律。首先，不一定是“技术越多、越先进”越好，“华丽”的技术在市场上遭遇重大失败的案例屡见不鲜。其次，也不一定是“高技术永远比低技术好”，实际上，20世纪日本的成功很大程度上归因于重视运用已有的先进技术开发新产品、新工艺和改造传统产业。再次，技术转移是不容易的，因为技术有显性和隐性之分，通常技术的隐性部分的价值更大，但是处于研发人员的头脑中，他人要获得隐性知识，必须有很强的吸收能力，最有效的技术转移方式是人才流动。为此，未来科技创新政策体系建设，不仅要注意增加先进技术的供给，更要注重促进技术的转移和运用；不仅要重视创新驱动新兴产业和高技术产业发展，而且要重视运用高新技术改造传统产业；不仅要重视技术的力量，而且要充分运用市场的力量，把设计创新摆到特别重要的位置。

4.注重从创新驱动经济社会发展的视角加强科技创新政策的绩效评估

未来应把政策评估作为我国科技创新政策体系建设的核心环节之一。对科技创新政策的评估，不能简单地认为研发投入、发表的论文和授权的专利增加了就是科技创新水平提高了，关键要评价科技创新的制度环境有没有形成，科技创新是否能有力地支撑引领经济社会发展。

（二）加强科技创新政策体系建设的建议

1.大力营造鼓励科技创新的经济社会发展环境和制度环境

一是完善市场体系，加快消减行业垄断、地方保护等影响公平竞争的障碍因素，营造公平竞争的市场环境，让竞争成为促进知识产生和扩散的关键力量；二是围绕建立高水平创新人才的市场流动机制，加快人事制度和社会保障制度等的改革，支持民营企业和中小企业提升吸引高水平创新人才的能力；三是加快资本市场的培育，拓展企业技术创新的融资渠道，降低融资成本，让社会资金更多地分担企业技术创新的风险；四是按照国家的法律法规严厉打击侵犯知识产权等行为，降低维权的难度和成本。

2.充分运用需求侧的政策促进科技创新

一是把运用需求侧政策促进科技创新摆到更加突出的位置，制定严格的环境保护、节能减排、安全和卫生等方面的技术标准，并严格执行，倒逼企业加快运用新技术和提升创新能力；二是对积极消费我国自主创新产品的消费者，从财政补贴和税收优惠等方面予以支持，增加新产品的消费和市场规模；三是更科学和充分地发挥政府采购的作用，对政府部门有需求的新产品，要采取有效手段使其作为新产品的第一个购买者和使用者。

3.把设计创新作为科技创新的核心任务之一

一是充分认识增强设计创新能力对我国这样的技术追随型国家具有的重要战略意义，在各级政府的科技计划中增设支持设计创新的专项计划；二是大力支持开展创新设计需要的用户需求挖掘技术和方法、技术和市场有机结合的创新模式等新问题的研究；三是在政府部门组织下，开展多种类型的设计创新竞赛，在全社会营造重视设计创新的浓厚氛围。

4.优化科技计划布局，加强应用型科技计划中的需求分析和绩效评估

首先要优化科技计划布局，既大力支持高技术产业和战略性新兴产业的技术创新，也积极促进运用高新技术改造传统产业；既支持突破性创新，也扶持渐进性创新。其次，政府部门设立的应用型研发计划，要把我国产业发展的技术需求分析作为项目设立和研发中核心环节之一，紧密围绕产业发展需求设计研发计划和项目。再次，大力支持社会力量开展科技计划和科技政策评估工作，客观分析其发挥的作用，解决相关评估非常薄弱的问题。

参考文献：

1.仲伟俊、胡钰、梅姝娥：《自主培育发展新兴产业的路径与政策》，科学出版社2014年版。

2.仲伟俊、梅姝娥、黄超：《国家创新体系与科技公共服务》，科学出版社2013年版。

3.Edler J.and Georghiou L.，“Public procurement and innovation—Resurrecting the demand side”，Research Policy，Vol.36，2007.

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5.柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2008年版。

6.Box，S.，OECD Work on Innovation-A Stocktaking of Existing Work，2009.

7.国务院发展研究中心课题组：《深化改革，为发展注入新动力——当前企业对进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革的看法和建议》，《光明日报》2013年10月29日。

8.[印度]纳谢德•福布斯、[英]戴维•韦尔德：《从追随者到领先者——管理新兴工业化经济的技术与创新》，高等教育出版社2005年版。

作者信息：

研究基地：江苏创新驱动研究基地

承担单位：东南大学

首席专家：胡敏强、王秦、迟计、仲伟俊

课题负责人：仲伟俊、梅姝娥

主要参加人员：黄超、浦正宁、高星