二 中国国家赔偿法律制度发展
（一）1994年《国家赔偿法》实践
1.基本成绩
《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年1月1日正式实施至2010年修改之前，在国家权力机关全国和地方各级人民代表大会的监督下，在各级中共党委、政府的支持和行政机关、司法机关的配合下，经过国家赔偿法的实施机关——全国四级人民法院的艰苦努力，这部在中华大地首次出现的调整国家与公民侵权领域关系法律的贯彻实施工作，取得了初步进展。行政赔偿在既有行政审判框架内进一步规范和发展，司法赔偿也在从无到有一步步向前推进。具体表现在：
第一，依照国家赔偿法和司法解释规定，在全国法院系统设立了最高法院、高级法院和中级法院的赔偿委员会。由各法院从事刑事、民事、行政审判和审判监督、纪律监察等业务的资深法官组成。在赔偿委员会下设立赔偿办公室，作为赔偿案件的办理机构。基层法院设立理赔小组。各赔偿委员会及其办公室正常开展审判工作。
第二，各级法院及其赔偿委员会在情况复杂、政策性强、没有任何经验可资借鉴情况下，克服困难，排除干扰，严肃执法，深入细致地开展工作。1995年1月至2010年3月，全国法院共受理国家赔偿案件93342件，审结85279件，结案率90.59%。其中，受理刑事和非刑事司法赔偿案件29581件，审结28800件，决定赔偿9716件，获得赔偿的比例为33.74%；受理行政赔偿案件63761件，审结56479件，判决赔偿（1998年以后）8396件，获得赔偿的比例为14.87%；[1]依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益，维护了法律尊严，取得了社会效果。
第三，加强司法解释，建立规章制度。国家赔偿法实施15年来，最高法院和最高检察院根据赔偿法规定先后做出司法解释和规范性文件共7件。其中最高法院4件，最高检察院1件，联合发布2件。各地高、中级法院及检察院结合本地实际，制定了一些规章制度，规定了司法赔偿案件的办案规则和法官、检察官职责。使司法赔偿工作逐步规范化、制度化。
第四，为弥补国家赔偿决定程序不公开不透明之缺陷，在总结审判经验基础上，在国家赔偿案件审理中引入“听证”程序，实行确认程序与赔偿程序分离，健全国家赔偿案件的审判监督制度。
第五，经过15年不间断的专业知识培训和法制宣传教育，使法院系统从事国家赔偿审判工作的法官初步掌握了赔偿法的实体和程序规定，培养了一批能依法审理国家赔偿案件的业务骨干；增强了一些行政机关和司法机关依法行使职权、侵权即应赔偿的自觉性；提高了公民、法人和其他组织维护自身合法权益的法律意识，有效推动了国家赔偿工作的开展。
2.存在问题
关于对国家赔偿法实施15年情况的评价，国内理论界和实务界有许多热烈的议论。上述“基本成绩”中对国家赔偿法实施的肯定评价，基本代表了以司法界为主体的官方观点，与此观点并存的则是理论界部分学者、部分人大代表政协委员和群众的相左看法。
有学者认为，“环顾现实，赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让不少人对这部法律失去了信心”[2]。更有学者认为，国家赔偿法已“成为口惠而实不至，可望而不可及的摆设和花瓶”、“画饼充饥的样子货”，甚至被人称为“国家不赔偿法”。对国家赔偿现状的不满和加速修改国家赔偿法的呼声此起彼伏，成为社会热点。[3]截至2008年10月十一届全国人大常委会第五次会议，全国人大代表共有2053人次提出了61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。[4]不少专家学者和法官还在调查研究基础上自行起草了多份《中华人民共和国国家赔偿法》修改建议稿，提交立法机关参考。专家学者和人大代表政协委员提出的设想和建议[5]涉及赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿费用、赔偿程序等诸多方面：
（1）赔偿原则
国家赔偿法第2条确立的是违法责任原则。违法责任范围过于狭窄，将行政机关和司法机关虽不违法但明显不当、不公平、不人道行为的赔偿责任排除在外，同时与赔偿法司法赔偿的条款相冲突。如赔偿法第15条关于错拘、错捕、错判应予赔偿的规定，就与违法责任原则不相符合。建议：①行政赔偿适用违法责任原则，适当扩大解释范围；②刑事赔偿适用结果责任原则，即不论司法机关有无过错、是否违法，只要行为结果给公民造成损害，这种损害又无法律依据，均应进行赔偿。
（2）赔偿范围
国家赔偿法现行赔偿范围过窄，仅限于公民、法人和其他组织受到国家侵害的特定的人身权、财产权。建议扩大：
行政赔偿方面，建议：①将某些抽象行政行为，如规章以下具有普遍约束力的规范性文件造成的损害；②将严重不当的具体行为，如治安管理处罚条例第42条规定的违法行为造成的损害；③公民劳动权、受教育权等受到损害；④公有公共设施设置、管理不善造成的损害；⑤国家机关合法行使职权过程中造成的损害等纳入国家赔偿范围。
司法赔偿方面：①应与刑法、刑事诉讼法的相关规定适应，扩大刑事赔偿范围，如轻罪重判；违法搜查侵犯人身权或财产权，司法人员侮辱、体罚、虐待或纵容他人殴打、侮辱、体罚、虐待犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员造成严重后果的；对有犯罪事实但不应逮捕而逮捕的；再审改判轻罪而实际服刑已超过改判刑期的；对无罪之人错误定罪但未予羁押的；无罪之人被判处管制、有期徒刑缓刑、剥夺政治权利或被监视居住、取保候审的，国家应承担赔偿责任；②在人民法院民事诉讼、行政诉讼和执行过程中，对审判人员故意造成错判，导致当事人无法执行回转的损失，应纳入国家赔偿范围；③赔偿法第17条规定的国家免责条款太多、太宽，有的不够明确、含混不清，应当予以减少或加以限制。考虑到当前刑讯逼供比较严重，应适当增加司法机关责任，规定犯罪嫌疑人、被告人出于非自愿作出有罪供述而被羁押的，应列入赔偿范围。
（3）赔偿标准
国家赔偿法立法时，考虑经济发展水平和财政支付能力，将赔偿标准定得偏低。多年司法实践表明，问题不在于国家财力能否负担，而在于赔偿标准过低，受害人损害远远不足弥补，实现不了慰抚受害人、消除不稳定因素、促进国家机关依法行使职权的初衷。
世界各国国家赔偿标准一般分为慰抚性、弥补性和惩罚性三种。我国目前采用慰抚性标准——对侵犯人身自由、生命健康权的损害，仅赔偿身体所受损害和限制自由期间的工资损失，不赔偿精神损失和间接损失，并且对身体损害赔偿有最高额限制。对侵犯财产权损害只赔偿直接损失，不赔偿可得利益损失，如：对于违法罚没、征收的，只返还本金、不计利息；财产已经拍卖的，只给付拍卖价款，不考虑拍卖价明显低于实际价格；吊销许可证和执照、责令停产停业的，只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，不赔偿可得利益和预期利益损失。
建议：①对侵犯公民生命健康权的，可参照民法通则规定按受害人的实际损失予以赔偿。对侵犯公民人身自由的，应赔偿其工资损失和间接损失并应考虑精神赔偿；②对侵犯财产权的，应赔偿直接损失和间接损失，包括可得利益、预期利益损失；③对国家机关及工作人员的故意或重大过失造成的侵权行为增设惩罚性赔偿，以与民事立法中现有的惩罚性赔偿规定相适应，遏制重大违法侵权事件的发生；④增设对行政机关和司法机关依法应予赔偿而不予赔偿承担法律责任的规定，比照行政诉讼法，加收滞纳金、给予行政处分，追究其经济责任甚至刑事责任。
（4）费用支付
赔偿法和赔偿费用管理办法规定，国家赔偿费用，由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。但实践中，义务机关大多从本单位经费或“小金库”中支付后不向财政部门申请。据报道，某开放城市1995年设立的5000万元赔偿经费至2000年尚无人问津。某自治区财政单列国家赔偿专用资金数百万元，六年来只有一家单位申请核拨，而该区仅1999年就有赔偿案件76件，赔偿金额47万元，外加全区一审行政诉讼案件1100件中很大一部分附带行政赔偿。赔偿义务机关出于各种考虑宁愿本单位解决也不去财政核拨。这种赔偿费用暗箱操作的情况既增加了受害人获赔的难度，又使国家赔偿的监督功能丧失。建议：
①对赔偿费用的预算列支加强监督。同级人大及其常委会在审议预算时，发现赔偿费用未列入预算或数额过低时，应不予通过。对财政收入困难地区应由中央财政拨付赔偿补助金；②赔偿费用支付方式上，赔偿请求人可凭赔偿决定书直接向财政部门申领赔偿金；③或将财政单独列支的赔偿金设为独立的国家赔偿基金，平时按市场资金运作取得收益，有赔偿申请时，赔偿请求人凭决定书直接从该基金中申领；④采取政府向保险公司投保的方式，请求人凭决定书向保险机构申领赔偿金。
（5）赔偿程序
虽然赔偿范围窄，赔偿标准低，但如果赔偿程序合理，至少还能保障“低水平的正义”，反之，连“低水平的正义”都可能无法实现。现行赔偿法规定的行政赔偿程序比较合理，但刑事赔偿程序在设计和构造中存在着严重缺陷。
①关于确认程序。当事人要求司法赔偿，必须先确认有关机关行为违法，未经确认不能进入申请程序。确认已经成为受害人获得赔偿的重大障碍。此种规定的立法原意是给违法机关一个“有错必纠”的机会，以维护其形象和威信。但在缺少制度依托的情况下，容易异化为“有错不纠”的护身符。事实说明，此种“自己任自己案件法官”的做法难以保证确认结果的公正性，甚至有专家认为“简直是与虎谋皮”。加上法律未对确认期限和不确认责任作出规定，赔偿委员会及其办公室没有确认权，使得相当多的司法侵权事实行为得不到确认。关于刑讯逼供、以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力致人伤亡的确认，更因受害人举证困难而难于确认。举证责任的分配原则是强者承担、弱者免除，从而使弱势地位的公民能与强大的国家机器有平等对话的可能。而赔偿法中的确认程序只能使强者更强、弱者更弱。建议规定统一的确认主体，使确认权相对集中。从目前现实需要看，统一由人民法院管辖较为适宜，但法院本身的确认应由另一主体承担。②关于期限和代理。赔偿法规定义务机关自收到申请之日起两个月内给予赔偿。如果侵害已被确认违法，没有必要拖延两个月，应当规定得短一些；应当增加申请人委托律师进行代理及向有关机关调查取证的权利。③关于赔偿委员会的性质和设置。国家赔偿法关于赔偿委员会的性质没有定位。赔偿委员会是否为法院的审判机构、有何权力不清楚。这种既不是审判委员会、也不是合议庭的机构是否常设、单独设置还是合并设置等涉及司法赔偿案件审判机构的根本问题极不明确。赔偿法关于由中级以上法院内设的赔偿委员会审理司法赔偿案件的规定，与我国现行司法体制不相协调。下级法院经常就案件审理中的疑难事项向上级法院请示汇报。当法院作为赔偿义务机关时，赔偿委员会审理案件的公正性难以保证，也不符合任何人不得成为自己案件的法官的法治原则。审判机关与检察机关在目前司法体制中的地位与职权关系微妙，赔偿委员会也不适于审理检察机关作为赔偿义务机关的案件。作出的赔偿决定也无法强制执行。赔偿委员会设置在法院系统内导致其功能丧失，影响司法赔偿案件的合理解决，必须考虑从根本上改变。④关于赔偿案件的决定程序。赔偿法规定，司法赔偿采用非诉方式是极不公正的，基本属于民主集中制为原则的行政程序。实行“一审终审”的不公开审理，双方当事人不见面、不开庭，一切不透明。既无双方质证、辩论，也无上诉、申诉，采用书面开会式、讨论式的少数服从多数的典型行政程序，实际上同行政复议并无多大区别，还缺少复议的听证环节，与公正、公平、公开的诉讼程序相距甚远。建议进行根本性的改革。
3.修改情况
正是在专家学者、人大代表、政协委员、司法官员和人民大众的强烈要求和热切呼唤下，十届全国人大常委会将修改国家赔偿法列入了五年立法规划。根据立法规划要求，法制工作委员会从2005年年底开始着手国家赔偿法的修改工作，向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、国务院法制办等中央有关部门及部分地方发函征求修改意见，并先后召开了领衔提出修改国家赔偿法议案和建议的全国人大代表座谈会、中央有关部门座谈会、法学专家座谈会以及国际研讨会，还分别到十个省市进行了调研。此外，对一些国家的国家赔偿法律制度进行了比较研究。2008年，按照常委会立法工作计划，法制工作委员会加紧了修改研究工作，在深入调研并认真研究各方面意见的基础上，经同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、国务院法制办等部门协商沟通，起草了国家赔偿法修正案（草案），于2008年10月23日提交十一届全国人大常委会第五次会议审议。
十一届全国人大常委会第五次会议初次审议后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门、部分企事业单位、社会团体和法学教学研究机构等单位征求意见，并召开座谈会，听取最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、国务院法制办等有关部门以及部分专家学者的意见。中国人大网站全文公布草案，向社会征求意见。
法律委员会于2009年5月31日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。内务司法委员会和国务院法制办的有关负责同志列席了会议。2009年6月15日，法律委员会召开会议再次进行审议。2009年6月22日，全国人大法律委员会副主任委员洪虎，向十一届全国人大常委会第九次会议作“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国国家赔偿法修正案（草案）》修改情况的汇报”。
十一届全国人大常委会第九次会议对国家赔偿法修正案（草案）进行第二次审议后，法制工作委员会就有关问题与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、国务院法制办等部门交换意见，共同研究，并召开了部分法学专家座谈会，进一步听取意见。法律委员会于2009年10月10日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了审议。内务司法委员会和国务院法制办的有关负责同志列席了会议。2009年10月20日，法律委员会召开会议再次进行审议。2009年10月27日，全国人大法律委员会副主任委员洪虎，向十一届全国人大常委会第十一次会议作“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国国家赔偿法修正案（草案）》审理结果的报告”。
十一届全国人大常委会第十一次会议在审议中，有些常委委员提出，考虑到刑事案件情况复杂，公安机关对拘留的犯罪嫌疑人，特别是流窜、多次、结伙作案的重大嫌疑人，需要一定时间进行侦查甄别，因此，对犯罪嫌疑人依法采取刑事拘留措施后予以释放的，是否应予以国家赔偿，建议慎重研究。会后，全国人大法律委员会就这一问题与内务司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、财政部、国务院法制办等部门作了研究，并与公安部反复沟通。2010年4月6日，法律委员会召开会议，对决定草案进行了审议，内务司法委员会和国务院法制办的有关负责同志列席了会议。2010年4月19日，法律委员会召开会议再次进行了审议。2010年4月26日，全国人大法律委员会副主任委员洪虎，向十一届全国人大常委会第十四次会议作“全国人民代表大会常务委员会关于修改《〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定（草案）》修改情况的汇报”。
全国人大常委会第十四次会议于2010年4月27日上午，对关于修改国家赔偿法的决定（草案）进行了分组审议。普遍认为，修改决定草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过。同时，有些常委委员还提出了一些修改意见。法律委员会于4月27日下午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。内务司法委员会和国务院法制办的负责同志列席了会议。2010年4月29日，全国人大法律委员会主任委员胡康生，向十一届全国人大常委会第十四次会议作“全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定（草案）》修改意见的报告”。十一届全国人大常委会第十四次会议以128票赞成、6票反对、15票弃权、1人未按表决器的表决结果，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》。
至此，历时5年经过举国上下反复讨论修改的《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》正式诞生，1994年颁布、在激烈争议中实施15年的《国家赔偿法》终于翻开了新的一页，中国国家赔偿法律制度的新时代终于到来！