第五节 美国服务贸易管理体制

一 美国服务贸易政策的制定

美国服务贸易政策的制定是一个多机构共同决策，多利益集团共同博弈的复杂过程。服务贸易由于其涉及部门的广泛性与复杂性，服务贸易政策的制定涉及的机构与程序更加复杂。图2-12描述的是美国贸易政策的制定流程，涉及国会与行政部门两套体系，双方交互影响促成了贸易政策的制定，然而对于服务贸易政策的制定，还涉及相关的服务行业管理部门，国会中其他相关委员会以及复杂而庞大的服务行业利益集团。本部分仅就服务贸易政策制定中的国会与政府部门进行论述。

众议院筹款委员会是涉及对外贸易问题的重要机构之一，下辖六个小组委员会，分别是社会保障委员会、贸易委员会、监管委员会、卫生委员会、收入保障及家庭养老委员会、选择性财政税收委员会。其中，贸易委员会的职能涉及贸易法案及相关事项，包括进口贸易事项，如反倾销和反补贴规定；双边和多边的贸易谈判、贸易协定；市场准入问题；出口政策和出口促进等。参议院财政委员会下辖包括国际贸易与全球竞争力委员会在内的5个委员会，在贸易政策方面具有较强的影响力。

图2-12 美国贸易政策的制定流程
资料来源：WTO对美国的《贸易政策审议报告（2013）》。

国家经济委员会是20世纪70年代创立的贸易与经济政策的跨部门协调机制，由多个部门的代表组成，总统亲自担任主席，协调贸易与经济政策。国家安全委员会在贸易政策方面负责就贸易政策中的国家安全问题协调国防部与其他贸易政策制定部门的关系。

贸易政策审议小组（TPRG）和贸易政策工作委员会（TPSC）由美国贸易代表办公室管理。TPSC是一线的执行小组，共有80个附属委员会就相关议题为TPSC提供建议。TPSC通常通过《联邦公告》和听证会来听取公众对于贸易政策制定和协商的建议。

美国国会1974年创立了咨询委员会体系，以保证美国贸易政策和贸易谈判目标能够充分反映美国公众和私有部门的利益，这个体系包括了28个咨询委员会，共有700多个咨询专家。USTR的政府间事务办公室同其他相关部委一起管理这些咨询委员会。这些委员会大多与贸易和行业事务相关，如贸易政策与协调咨询委员会（Advisory Committee for Trade Policy and Negotiation，ACTPN）等^[4]。

二 美国服务贸易的主要管理机构

美国的服务贸易管理是以商务部为核心，其他各政府部门分工协作，有效沟通，进行服务贸易的管理。与此同时，行业协会和中介组织在美国服务业发展当中同样具有很重要的地位，主要发挥自律功能，规范和约束企业行为。

（一）政府机构

1.商务部（Department of Commerce）

美国商务部致力于促进就业、经济增长、可持续发展以及生活水平的改善，涉及的领域包括贸易、经济发展、技术、企业和商业发展、环境管理和统计研究与分析。在国际市场方面，增强美国的国际贸易竞争力，为美国产品和服务打开新的市场。

在商务部的架构中，与服务贸易管理相关的机构主要有五个。分别是隶属于国际贸易管理局（International Trade Administration）的贸易促进与对外商务服务司（Trade Promotion and DG of the U.S.Foreign & Commercial Service）、制造业与服务业司（Manufacturing and Services）以及市场准入与条约执行司（Market Access and Compliance），以及商务部直属的经济分析局（Bureau of Economic Analysis）和普查局（Bureau of the Census）。

贸易促进与对外商务服务司主要负责美国的出口促进，其职能覆盖了几乎所有面向企业的出口促进事务，包括对服务业出口的促进。

制造业与服务业司主要负责行业贸易分析，制定贸易政策和贸易市场扩张计划，评估相关国内外经济政策对行业贸易的影响等。该司下设三个与服务贸易管理相关的办公室，分别是旅游办公室、金融办公室和服务业办公室。旅游办公室主要负责与国际旅游服务相关的工作；金融办公室负责美国金融服务的出口促进工作；服务业办公室主管除旅游和金融外的所有服务贸易出口。

市场准入与条约执行司主要负责监督美国对外签订的贸易条约的执行情况，保证各条约、协定能够得到良好的执行，确保国外市场对美国企业开放，并就美国企业在条约执行中所遭遇的问题提供援助。

商务部普查局负责对外贸易统计及与贸易统计相关的各种调查，负责服务贸易的部分统计。商务部经济分析局，负责对外贸易FATS统计及相关分析。

2.美国国际贸易委员会（International Trade Commission，ITC）

美国国际贸易委员会是国会设立的一个独立的、无党派的，介于行政部门和司法部门之间的准司法机构，由总统任命，具有与贸易相关的广泛法定职责。ITC在服务贸易方面的职责主要有两点：（1）ITC负责执行《1974年贸易法案》授予总统的“301条款”，调查贸易伙伴不公平的贸易行为；（2）作为政府在国际贸易方面的智囊团，ITC进行贸易数据收集与分析，将情报与分析结果提供给美国总统与国会，协助其制定美国贸易政策。ITC通过提供有关服务贸易问题的专业知识与客观信息，来支持行政机构与国会的贸易政策决策。ITC每年会定期发布《美国服务贸易近期趋势》（Recent Trends in U.S.Services Trade）及其他服务贸易相关的研究报告，为贸易政策的决策者提供参考。

表2-9 2001—2013年ITC有关服务贸易的报告

3.美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，USTR）

USTR是美国总统代表办公室之一，负责协调美国国际贸易和直接投资政策，审查同国外的谈判，对外引导或指导与其他国家的谈判，并代表美国利益。通过跨部门的机制，协调贸易政策，协调各政府机构，为总统提供谈判方案和意见。

在服务贸易方面，服务贸易谈判已经成为贸易代表办公室的工作重点，其致力于扩大服务市场准入谈判，为美国的服务出口和服务企业开拓更为广阔的国外市场。USTR下设服务与投资办公室（Office of Services & Investment，SI），负责服务贸易双边、区域和多边协定的谈判、监控和实施，协调各部门的谈判利益，其负责领域涵盖了所有的服务部门，特别是金融、电信、能源、环境、快递和分销服务等核心基础设施部门。

总之，美国贸易代表办公室有关服务贸易的职能领域包括：

（1）为美国服务开拓国外市场，扩大市场准入；

（2）双边、区域和多边服务贸易议题；

（3）有关影响美国进口政策的协商、谈判；

（4）世界贸易组织议题；

（5）由国际组织（如经合组织和联合国贸发会议等）管理的服务贸易事务。

4.参与美国服务贸易政策制定和管理的其他政府机构

国家经济委员会是有关贸易与经济政策的跨部门协调机构，直接指导经济与贸易政策。总统经济顾问委员会负责向总统提供有关国内和国际经济政策的信息和建议。总统出口理事会成立于1973年，负责向总统提供关于促进出口的建议。由于服务贸易涉及广泛，联邦机构中如美联储、联邦通信委员会、交通部等均负责管理相关的国内服务产业，也会参与到对应产业的服务贸易政策制定中。

（二）行业协会和中介组织

行业协会和中介组织在美国服务业发展当中具有很重要的地位，每个协会都代表本行业或本地区的利益。协会通过各种方式向政府反映本部门诉求，提出建议，影响服务贸易政策的制定；同时向企业提供咨询服务，帮助企业经营发展和开拓国际市场；协会还扮演了政府与企业桥梁的角色，在政府与企业之间传递双方信息与意见。

全美服务行业联合会（Confederation of Services Industry，CSI）成立于1982年，是美国全部服务行业的一个联合会，是美国最主要的服务贸易利益团体，其主要宗旨是减少美国服务业出口的障碍，提出美国服务业发展政策，以增强美国服务业企业的全球竞争力。与此同时，各个行业均有相应的行业协会，如美国旅游业协会（TIA），软件及信息产业协会（SIIA），美国信息技术协会（ITAA），服务雇员国际工会（SEIU）等。

（三）各管理机构之间的协调机制

美国各政府机构和行业协会并不是孤立工作的，由于服务业涉及的部门众多并且存在许多职能交叉，各部门之间已经形成了十分成熟与有效的协调体系，注重跨部门的合作，联合促进服务业和服务贸易的发展。以出口促进为例，在联邦政府内与出口相关的机构就多达几十个，各机构之间职责不清，功能重叠。为协调不同的出口机构，1993年，根据《1992年出口扩大法》，美国成立了联邦贸易促进协调委员会（Trade Promotion Coordination Committee，TPCC），现阶段TPCC由商务部、国务院、财政部、交通部、农业部、能源部、国防部、劳工部、内政部、国际开发署、贸易开发署、环境保护署、信息署、小企业管理局、海外私人投资公司、美国进出口银行、贸易代表办公室、经济顾问委员会、管理与预算办公室、国家经济委员会和国家安全委员会等21个部门组成，由商务部长担任主席。TPCC研究协调联邦政府各部门有关出口促进政策的重大事宜，提交年度《国家出口战略报告》，对各成员机构及其执行的出口贸易促进计划的绩效进行评估。1995年6月，TPCC成立了“服务出口工作组”，负责联邦各相关机构服务出口的协调，制订并协调落实“服务先行策略”方案。

美国各服务贸易管理部门之间有效的沟通协调机制为美国服务贸易的发展提供了强有力的保障。

三 美国服务贸易管理的法律体系

在服务贸易管理方面，美国已经形成了完善的法律体系，在贸易层面有综合性的贸易法案，在产业层面有各个服务行业的行业性法律法规。

（一）综合性贸易法案

美国的综合贸易法案较少涉及服务贸易体制的具体内容，主要针对服务贸易不公平行为、服务贸易谈判、服务贸易协定履行与实施等方面进行规定，并对服务贸易的谈判权、制裁权等作出明确的界定。

《1974年贸易法》（Trade Act of 1974），首次明确提出国际贸易既包括货物贸易也包括服务贸易，该法案的“301条款”授权总统可以对设置服务贸易壁垒的国家实施报复。

1984年的《贸易与关税法》（Trade and Tariff Act of 1984），对《1974年贸易法》“301条款”进行修改，明确规定国际贸易内容包括服务贸易、尖端技术贸易和投资活动，要求政府对外谈判时，把服务贸易与货物贸易摆在同等重要的位置。

1988年《综合贸易与竞争法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988），将服务贸易与货物贸易并列作为扩大出口的两项重要内容，要求外国取消“不公平”、“不合理”和歧视性的贸易措施，否则将实行报复。

1992年《扩大出口法》（Export Enhancement Act of 1992），成立由商务部牵头的、跨部门的联合出口促进协调机构“贸易促进协调委员会”（Trade Promotion Coordination Commission，TPCC），负责加强美国产品与出口促进政策的制定与协调事务。1993年9月，克林顿政府公布了以TPCC名义向国会的第一份出口促进报告，即第一份《国家出口战略》（National Export Strategy），1994年10月第二份《国家出口战略》便提出了服务出口促进策略的系统报告。

（二）服务行业法律法规

美国还制定了十分广泛的服务行业法律法规，如1978年的《国际银行法》、1984年的《航运法》、1995年的《金融服务公平交易法》、1996年的《电信法》等。

各行业法规系统规定了该服务行业的管理方针，特别是对外国相关服务企业和行业进入美国市场做出了具体的限制和承诺，具有保护国内服务市场、限制外国竞争的作用，是美国相关服务业开放和服务贸易自由化的法律准则。每个具体的服务行业领域均有比较完善的法律法规体系，涵盖了行业管理、行业监管甚至技术层面。以美国信息服务业为例，其法律体系包括《联邦政府信息资源管理条例》、《信息自由法》、《电子情报自由法》、《计算机软件保护法》、《版权法》、《计算机欺诈与滥用法》与《高性能计算法》等。

四 美国服务出口促进体系

为了促进美国产品与服务更好地进入国际市场，美国一直致力于建立一个完善的出口促进体系，而且自20世纪90年代确立“出口先行”的策略以来，服务出口促进已经成为美国出口促进体系的重要内容。

（一）美国出口扶助中心

作为“国家出口战略”的一项举措，美国商务部在各州成立出口扶助中心，现已成立108个出口扶助中心，几乎覆盖了美国主要的贸易城市。各个州根据各自的外贸情况，有1—6个扶助中心，而且各个州之间已经建立了比较完善的服务中心网络，一般每两到三个州会有一个负责协调的中心，协调管理各中心的事务。这些中心与商务部国际贸易管理局、海外商务中心和全国的其他出口促进机构连成一个巨大的服务网络。

这些扶助中心的服务内容包括帮助提供目标市场定位建议，制定营销策略，提供出口前后的融资指导，代办出口信用保险，提供各种出口促进和出口资助方面的信息与咨询服务等。这些中心虽然由商务部直接管理，但往往与小企业管理局和进出口银行及国际开发署等机构联合开展业务，对简化出口影响和贸易融资支持的手续和程序有很大作用。

（二）美国贸易开发署

美国贸易开发署是根据1961年《美国对外援助法》由国会直接批准成立并且提供资金的独立机构，其主要使命是围绕美国的外交政策目标，通过向美国公司为国外规划的重大基础设施项目和开放贸易体系提供开发研究赠款，以及与多个跨国开发银团的合作，实施对外援助，同时帮助美国企业产品和服务出口，为美国创造就业机会。

由于美国贸易开发署提供的项目主要集中在与美国服务贸易出口关系密切的交通、能源、水利与环境保护、医疗、矿业、资源开发、电信和信息技术与服务上，其对美国服务出口的作用不断增强。

（三）进出口银行

美国进出口银行是按照《进出口银行法》经国会批准成立的独立机构，是美国官方的出口信用机构。其职责是通过向美国企业提供出口融资、出口信用保险等促进美国商品和服务的对外出口。近年来，进出口银行专门开办了面向中小服务企业服务出口的专项贷款。

五 美国服务贸易统计体系

1985年美国颁布了《国际投资与服务贸易调查法》，规定从事服务贸易的美国企业定期申报服务贸易额，不履行申报义务将会受到民事处罚，对于故意不履行该义务的，可以追究其刑事责任。该法案的颁布为美国的服务贸易统计奠定了法律基础，也显示出美国对于服务贸易统计的重视。

（一）BOP统计

该项统计由商务部经济分析局负责。美国服务贸易的BOP统计主要通过进行企业调查获取数据。首先，通过相关的政府机构、协会组织等获取调查企业的名录。其次，在获取名录后，统计部门会根据调查对象的不同确定不同的调查模式和调查期限，对于年营业额50万美元以上的企业，进行每5年一次的基准调查；对于年营业额100万美元以上的企业每年进行全面的调查；对于年营业额100万美元以下的企业每年进行目录抽样问卷调查。最后，对收集的数据进行整理和推算。

（二）FATS统计

美国自1977年起对外国附属机构服务贸易统计数据进行连续采集，采取外国附属机构服务贸易（Foreign Affiliates Trade in Service，FATS）统计体系，由商务部经济分析局负责，主要内容是对境内外商投资企业、境外投资企业的境内母公司进行调查，汇总其中绝对控股的外商投资企业、境外投资企业在境内外的服务交易数据，这样能统计出外国附属机构中居民与非居民、居民与居民之间的服务交易。

该统计调查采取基准调查与年度调查相结合的形式，基准调查每5年进行一次，年度调查在非基准调查年度进行。服务贸易的数据在首次发布一年后进行初步修订，两年后再次修订。

美国的服务贸易统计制度具有法制化、统计机构与队伍专业化、统计方法科学化等特点，完善的服务贸易统计体系为美国服务贸易的发展提供了翔实、准确的统计资料，为美国服务贸易的发展提供了保障。