三 国家治理现代化的实现离不开对中国特色社会主义实践经验的反思
近二十年，中国府际合作实践积累了大量具有中国特色、反映中国现实的政治术语，而多层级、多部门联合参与的“专项治理”即为此中一例，该术语的类似替换性说法有“专项行动”“专项检查”“专项整治”等。
在社会主义建设实践中，专项治理的实践反思将有助于对未来国家治理现代化的建构提供借鉴。梳理党的文件，从十三大文件中提出“认真开展专项治理”[15]，到十四大文件中的“搞好专项治理”[16]，到十五大文件强调“开展专项治理”[17]，到十六大文件中指出“组织专项治理”和“加大专项治理力度”[18]，再到十七大文件中强调“深入开展专项治理”[19]，有关专项治理的使用频次和强调力度逐渐增加，专项治理的相关内容也从着力于传统的整党整风“党的建设”范畴，走向作为政府政策实践和政策工具使用的范畴（见表1），这也深刻体现出中国共产党在国家建设和发展中的“引擎”作用，折射出其作为国家治理手段的发展过程及时代特征。
表1 专项治理在党的文件中的出现频率
上述考察可见，专项治理在中国政治实践中呈现以下几层意蕴：理念上，专项治理继承了中国传统的政治管理文化；技术手段上，传承了党在革命战争时期的动员策略，包括对干部、群众等各方面动员；目标设置上，依然蕴涵国家建设初期“短平快”的追赶激进心态和时代发展特征。如果从政治学的角度来看，专项治理可看作政府特定时期用于达到特定目标的政策工具。当然，专项治理的“概念没有固定不变的意思”[20]，不同政治时期的语境变迁中，专项治理并非总是始终如一地涵盖上述意蕴的具体内容并充当政策工具的角色，本文仅从当代中国政治实践的整体视角给出较为宽泛的外延界定以利下文的进一步讨论，也因在此所给出的是描述性概念而非规范性概念所限。
（一）专项治理的特征和现实需求
专项治理作为我国长期采用的国家治理工具，内在的运行机制暗含其典型特征，这些特征在频繁实践过程中不断强化，并与运作机制紧密相关。基于上述案例剖析和理论分析，专项治理的特征主要集中在以下方面：
首先，在治理时机选择上，具有特定性。专项治理时间选择一般以重大政治经济社会变迁为契机，以大事件为切入点和机会窗口，针对一段时间内社会关注焦点实行有针对性的治理策略。如高铁开通和7·23温州高铁重大事故后的“高铁沿线存在的九类环境安全隐患专项治理”“安全生产事故隐患排查治理专项”“铁路工程建设专项治理”等，均体现时间选择的特定性和治理行业的专业性，虽然专项治理作为中国政治日常行为手段和主要工具，其内容指向应该关乎国计民生，且应该均衡政治、经济、社会等领域，但从现实来看，专项治理大多集中于工业经济发展、公共安全、社会稳定等方面。
其次，专项治理在决策机制方面，具有高度集中性。至少在全国性专项治理实践中可见，从资源配置、资产评估和处置、人员安排等，均由国家有关行政当局以行政指令或计划指令的形式进行决策。部委或地方政府只是简单地执行国家下达的计划指标，难以保证实现执行部门自身的主体意识和主体品格，也使得因地制宜的治理目标难以实现。
再次，在激励机制方面，具有利益刺激的行政性；在约束机制方面，具有疲软性。专项治理的成效评判对实践者的利益追求体现在非货币性的行政利益上，如行政级别或职务的晋升。而在监督约束机制上，专项治理往往多部委联合行政，导致权责不清，“人人负责”造成“人人无责”的责任界定困境。特别是专项治理所使用的行政经费等资金风险约束和预算约束相当疲软，因为作为非常态化的治理工具预算往往无法及时、透明地纳入预算和审计框架下。
最后，在专项治理的空间特征方面，具有全方位性。即从中央到地方实行全方位拉网式的整治，同时配以媒体铺天盖地的宣传报道，以及党政机构全面参与，辅以运用党组座谈会、干部学习会和党内组织生活会等形式，使各级领导干部和各机关工作人员深入参与专项治理的整个过程，共同推进专项治理。
以上专项治理的运行机制和表现特征，使得中国政府对其偏好和使用娴熟度有着自然的需求。从国家发展的阶段特征到复杂的政治环境等都有着专项治理在中国的成长空间，如在国家转型期不断增生的问题存在着高度异常性和相互依赖性，这使得政策执行存在相当程度的像马兹曼尼安和萨巴蒂尔所谓的技术性困难。[21]专项治理作为一种简单易操作的政策工具，具有技术可行性，同时由于其使用时的打击力度大、成果显效快，可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期的收益，并通过各类处罚宣传的规模效应，短期内避免了中央与地方关系权责界限混乱带来的治理不彰，削弱部门间职能交叉各自为政的负面影响，迎合了公共治理的现实需求。专项治理是当前经济发展的阶段性的需求，作为发展中国家，我国尚处于从传统农业社会向现代工业社会的转变过程中，城乡之间、区域之间、社会阶层之间发展不平衡问题突出。各类人均指标水平低、经济结构不合理、体制机制缺陷等问题正在成为进一步发展的瓶颈。经济发展仍然是一个长期任务，在此过程中不断降低行政开支成为必然的趋势，如何在有限的行政经费安排中实现治理效果的最大化成为各级政府部门亟须解决的问题，而专项治理模式和机制为各层公务员所熟知，减少培训和组织费用，最大限度节约行政成本，具有经济可行性。然后是复杂的政治与行政环境现实需求，由于我国政治现状复杂，采用专项治理策略易于受政策规划主体认可，使得相关权力或利益集团的影响和干涉能降至最低。另外，“专项治理”可实现国家权力的再生产与再扩充，摆脱在政策工具选择上的犹豫困境，确保政治秩序合法性的延续与维系，因此曾是政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种便捷管理模式和政策工具。而行政环境作为一个复杂系统，具有多样性和差异性，不同因素构成了对行政的不同门类层级的行政活动不同的影响。实施专项治理的政策工具在复杂行政活动中生存、发展空间较高，人员配备能够及时到位，实现与当前行政环境的匹配和部门间的短暂合作。
（二）专项治理成效
若要衡量专项治理作为政策工具的效能产出能否达到预期目的，从一系列专项治理的总结报告中即可管窥。在专项治理的报告中时常出现以下词汇：大批次地出动执法人员，大规模地印发宣传资料，大范围集中督察，然后再宣传挽回经济损失××万元，检查整顿××次，受理举报（投诉）案件及立案查处和查处结案××件等。这类表述还通过和国内外若干此类问题查处数据的纵横比较凸显专项治理的显著成就。本文所提供的案例结果中对上述分析也有着确切的显示。
此外，专项治理能最大限度地实现政府自我满意。“政府自我满意度”是指政府作为特定社会公共组织，其在机构执行、管理和服务国家社会过程中实现扩大自身利益的溢出效应，同时还表现为政府管理服务的实际效果在与其自身期望比较后，政府对政策工具及决策能力的认知。在资源匮乏和制度能力不足的背景下，治理效能的最大化实现了政府自我满意度提升的现实渴求，也是政府追求有效性和合法性的另外一种体现。
最后，专项治理能充分发挥矩阵式国家治理结构的优点。矩阵式治理结构是为实现特定政策目标，由纵横两套管理体系组成的方形结构，一套是职能系列，另一套是为完成某一任务而组成的项目系列，纵横两个系统交叉重叠起来组成一个矩阵（见图1）。在中国的传统中通常称为“条块结构”，这种结构下专项治理实践可实现利用各矩阵单元力量，协调各矩阵单元的活动，让职能与技能相匹配。矩阵式结构也相对稳定和静止，能有效聚集行政资源，满足国家社会快速变革时期的发展需求。
图1 矩阵式治理结果模型
（三）专项治理反思
在对专项治理的反思与批评的有限研究中，大多集中于专项治理造成的法制破坏、忽略长效机制建设，忽略了公共管理者对专项治理偏好与社会公众对其厌恶的背后相互冲突的期望值和价值观（见表2）。
表2 专项治理措施背后纳税者与公共管理者相互冲突的期望值和价值观
我们并不怀疑政府推行专项治理时所具有的良好用意，只是有着良好用意的政府推行那些“试图改善人类状况的项目”是如此巨大，如此忽视社会基本事实，甚至当其致命的结果已经显现出来，仍然被不顾一切地继续推行之时，“国家权力机构所赋予的薄弱刻板的简单化所带来的自然和社会失败，无论是从预期还是回顾的角度看，任何大型社会过程或事件一定比我们所能制作的图景更复杂”[22]。本文认为，在专项治理鲜明特征、现实需求和显著成效的光鲜外衣之下，从以下角度展开反思将有助于进一步优化我国的政策工具，改进我国的政策执行效能和水平，降低政策执行阻力。如科尔奈所言：“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深植根于制度自身，并且具有自我复制的倾向。”[23]
1.专项治理虽反映矩阵式国家治理结构特征，但片面强调以特定事件作为治理导向。参与者的责任往往大于权力，加之参与治理人员多来自不同部门，工作带有临时性，项目负责人对于项目成员的绩效表现没有足够的激励和惩罚手段，项目成员可能受到双重指挥，影响组织效率和稳定性。矩阵式国家治理措施对政策效力和效率的狭隘关注还导致忽视政策对公民权利所产生的负面后果，善意设计的政策也会导致建立某些特权或者形成某些授权，致使对一些关键性问题进行的意见交换被排除在政策协商过程之外。仓促建立的专项治理结构中显然无法做到“政策应建立广泛的目标，规定机制性的安排，详细说明相关的权力，并且规划所涉及人员的权限”[24]。
2.专项治理忽略了政府能力的长期建设。当政府治理能力不足时通过专项治理措施实现短期的治理效果，政府陶醉于自我满意之中，形成政治改革滞后的现实借口，却忽略了更具稳定性和规范性的制度建设，使得“头痛医头，脚痛医脚”的治理举措逐渐代替全局性的政府能力提升，造成解决问题的路径依赖。也就形成所谓治理过程的“棘轮效应”，即只能不断给向前而无法后退的齿轮加大计划任务，[25]使得路径优化变得更加艰难。当然，目前政府部门显然注意到这一点，几乎每次专项治理的过程之中都伴随对建立长效机制的呼吁，如在针对“长效机制”检索中可见国务院公告先后提到195次（内容时间跨度为2000年至今），远远超过前文专项治理的数值，但在现实的执行层面制度体系建立与实施显然还亟须进一步的加强。
3.专项治理造成治理模式单一，过度依赖中央政府。大部分专项治理均由中央政府首先发出号令，再层层推进，这造成横向联结不足、治理网络结构失衡、底层治理参与密度偏低、基层参与不足，造成政策执行的瓶颈及地方政府治理能力和权威缺失。专项治理所采取全国一盘棋的推行策略，还使得行政控制僭越法律控制，无法做到因地制宜的政策制定和实践，造成政府部门中不良的隐性权力显性化和合法化，而当前我国社会转型期急需多元化的治理模式，正如同当前对社会管理方式创新的强调一样，一元化的专项治理难以适应和实现社会管理的需求。
4.专项治理难以实现长效化解社会矛盾，使政策持续发展的能力受到损害，助长了执法部门投机心理和政府乏于长效的管理机制建设，造成相关部门责任感的缺失，导致懒政及腐败，寄希望于在专项治理中造成眼球效应和突出政绩。这也从侧面验证了西蒙·库兹涅茨所描述的一种怪现象：问题发生前，是“政府最小化”状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生后，是“政府最大化”状态，政府几乎耗费所有资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都为此付出了太多的代价。这也反映出“专项治理”经常重复，如十四大至十七大对“减轻农民负担，损害群众利益”的专项治理先后进行10次，如此高频次的重复却依然收效甚微。2000年以来出现在国务院公报上的“减轻农民负担”专项治理亦多达七次，国务院公报上“纠正行业不正之风”的专项治理更是每年一次。
5.盲目夸大群众的作用，却又违反群众的真正意愿和要求，同时不利于公民参与空间扩展，阻碍政府与社会协调沟通。由于专项治理带有浓厚的非理性色彩，容易被过多的情感因素所左右，寄希望于一蹴而就，往往过于夸大群众的参与作用，但随着专项治理频次的增加和群众实际政治效能感的流失，专项治理的效用递减，降低了政府治理的整体效益。因此，专项治理过程中的审慎思辨强制是一种有效的但同时也是非常微妙和棘手的政策手段。