第一章 问题提出与理论基础

第一节 问题的提出

国家中心城市的规划建设是当前推进深度城市化、实现高质量发展，建设全面现代化国家，以及提升全球竞争力的重要路径和手段，也是各地区和城市发展的重要抓手和竞争的重要领域。世界上所有的发达国家无一例外地都拥有一个或几个非常发达的中心城市即世界城市。这些城市不仅在本国发挥着重要的辐射和带动作用，甚至超出本国范围在洲际乃至全世界都发挥着举足轻重的作用。在城市功能的发挥方面，世界城市在国际金融、贸易、科技、交通、信息等方面都有重要的影响力。纽约、伦敦、巴黎、东京都是名副其实的世界城市，更代表着国家的先进性。在这样的背景之下，中国作为全球第二大经济体，为实现全面建成现代化国家、提高城市全球竞争力，必须将建设国家中心城市的设计和规划工作提上日程，迅速展开。

从地方城市的发展来看，国家中心城市从实践中来，是城市之间竞争的产物。有别于国外城市的层级趋同，我国在城市中实行严格的层级化行政管理体制。从20世纪80年代起，国家开始集中优势资源发展行政级别较高的城市，继而带动行政级别较低城市的发展。城市的层级越高，在集聚行政资源、经济资源、公共资源以及人力资源方面越具备优势，进而影响城市的人口集聚能力。因此，越来越多的城市希望通过提升城市层级争夺更多的资源，产生并提出了建设国家中心城市的需求，并由此展开争夺国家中心城市的竞争。

国家中心城市概念的正式提出，最早是在2005年。当时，中国城市规划设计研究院受建设部（现住房和城乡建设部）委托，在编制《全国城镇体系规划（2006—2010年）》的过程中，首次使用了这个概念。国家中心城市的正式设立始于2010年2月住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010—2020年）》，其中明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划和定位。2016年5月至2018年2月，国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部发函支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。国家中心城市是《全国城镇体系规划（2006—2010年）》中提出的处于城镇体系最高位置的城镇层级，在全国具备引领、辐射、集散功能的城市，这种功能表现在政治、科技、教育、文化、对外交流等多个方面。最近两年在全国范围内掀起了争创国家中心城市的热潮。

城市之间争夺国家中心城市的广泛竞争中存在很多混乱和问题。各副省级城市、计划单列市、省会城市都在竞相争夺国家中心城市的称号，对一个城市来说，一旦被确定为国家中心城市，不但是城市发展潜力、发展优势和发展前景在国家层面得到认可，实际上更是一种城市营销的成功。但由于缺乏基本的理论研究和科学的理论标准支撑，现实中很多城市将区域中心城市与国家中心城市的概念混淆，出现了国家中心城市定位与发展的混乱。区域中心城市不是国家中心城市，国家中心城市必须发挥服务、指挥、控制和管理整个国家的职能，一方面要集聚全国意义上的重要战略资源，另一方面要有辐射全国范围的功能，起到联系全国腹地的作用。因此，为解决目前国家中心城市在理解上和实践上的诸多问题，需要在理论上明确国家中心城市的内涵，同时通过构建国家中心城市的指标评价体系来支持和引导国家中心城市的建设，尤其要注重发挥好城市功能，以更好地服务于国家甚至服务于全球的经济发展。国家中心城市的确定必须在科学理论和现实发展的双管之下有序进行。本书一方面注重构建国家中心城市的理论研究框架，另一方面则根据国家中心城市的功能构建科学的指标体系，给出了国家中心城市评定的具体标准。并以此为基础，对国家中心城市进行跟踪评价，对于国家规划和地方建设国家中心城市具有重要的激励、引导和决策参考意义。

综合来看，本书课题组在五个方面坚持与国际标准一致，实现了关键创新：在内涵上，强调国家中心城市功能是全国性而非地方性的；在理论上，坚持综合功能和专业功能在全国具有唯一性（国家中心城市功能替代弹性为零或极小）；在评估上，创新性提出使用聚集度和联系度两个维度来刻画功能的中心性；指标上，使用的是代表全面而非区域、高端而非一般的资源、要素、主体；数据上，使用的是通过爬虫技术获得的大数据。