第二章 电影的体制变革与产业开放
1949年之后，中国政府全面完成对电影行业的所有制改造，中国民族电影工业进入了公有制和计划经济时代，计划生产、统购统销。直到2002年之前，只有国有电影制片厂才有电影的出品权。中华人民共和国电影制度的建立，是以对电影是什么的判断为基础的。实际上，中国电影制度，包括电影行业（制作、发行、放映以及相关服务）准入制度、电影产品（摄制、公映）准入制度的形成、改变，都是源自对电影是什么的认知。实际上，直到现在，不同的社会阶层、不同的教育背景、不同的年龄群、不同的社会角色，都会导致对电影的不同认知，从而影响甚至决定着电影制度。而中国电影制度的复杂性恰恰在于人们对电影性质认知的复杂性。1949年以后，中国电影管理者曾经长期将电影视为“教育人民、打击敌人”的“有力武器”，而2002年开始的中国电影的全方位改革，在很大程度上源于人们在全球化背景下，将电影看作满足大众精神文化需求的“文化产品”。电影不是或者不仅是一种“宣传机器”，而是一种文化产业，在一定程度上为中国电影改革带来了观念上的解放。
一 当代中国电影制度的变迁
1949年，中国共产党在经过漫长的战争之后，统一了中国大陆，建立了中华人民共和国。中国电影被看作“打击敌人，教育人民”的一种有力的社会主义“文化武器”。当时中国的电影制度，在体制上，从私营为主体转化成为完全的国营；在性质上，从娱乐、教化、启蒙等多种功能的混合转向了以政治功能为主体；在传播上，从以城市市民为主要对象的娱乐文化转变为面向以“无产阶级”和“劳动人民”为主体的政治文化；在生产流通制度上实行国有国营、计划生产、中央审查、统购统销。
随着中国的改革开放，电影如同所有的文艺作品一样，从“为政治服务”转向“为人民服务”，中国电影的“社会主义计划体制”从20世纪80年代开始也有所改变。在电影生产立项审查和电影播映审查不变的前提下，中国电影从国有国营事业机构向企业化转变，电影生产向计划与市场共处转变，电影发行放映向市场转变。但是，90年代初以后，在用“中国特色”来搭建社会主义与市场经济之间的桥梁的过渡中，执政集团通过机制修复和国家意识形态机器的强化加固了政治的一体化体系，在加强对文化艺术业的总体调控的同时，国家政权特别重视和加强了对电影文化的具体规范。电影规划和生产的“主旋律”化，正面宣传为主，鼓励弘扬中国传统文化，淡化海外节目，保护国产电影的市场份额，加强对电影剧本的审批，制定电影审查制度等，都是国家政权加强电影调控采取的具体措施，电影似乎又强化了其意识形态的教育功能。
进入2000年以后，由于中国加入WTO（世界贸易组织），这种全球化的背景，使中国电影的产业化重新成为中国电影的关键词。一方面是全球化的外部威胁，另一方面是民众娱乐的内在需求，加上文化实力逐渐作为一种软实力成为国家力量的重要组成部分，客观上推动了中国的文化管理者对电影的重新认识。这种认识的最直接的结果，就是逐渐确认了电影的文化产业定位，确立了电影以市场为导向的产业化发展的道路。中国电影制度面临再一次调整。
在这样的大背景下，电影的政府主管部门加快了对中国电影产业化进程的推动。于是，2000年以后，政府相关管理部门出台了一系列推动电影产业发展的政策、文件和规定（见表2-1），在电影的行业准入、产品准入方面，都表现了越来越明显的开放态度。这些文件在推动国有电影机构改革生产关系的同时，采取了从制作到放映到发行、从内资到港资台资到外资的开放顺序，释放了电影的生产力，促进了多元投资、多种所有制、多种生产方式竞争共存的电影产业局面。
表2-1 主要电影政策法规
表2-1 主要电影政策法规续表
这些政策法规，对原有电影制度进行了调整，形成了目前的电影制度安排框架。
二 中国电影的审查与许可证制度
为了保障电影产品的政治合格和价值观的主流性，中国政府实行以审查制度为基础的电影“双许可证”制度。这种制度规定，任何合法的电影在拍摄以前，必须通过立项审查获得拍摄许可证。影片拍摄完成以后，必须通过公映审查获得公映许可证。电影的立项和公映许可证由政府最高电影行政管理机构颁发。2001年12月25日，国家广播电影电视总局颁布了修改后的《电影管理条例》，并于2002年2月1日开始实行，这一条例仍然明确规定中国实行电影许可证制度以及相应的电影审查制度。
这种双许可的办法，在政治合格性方面形成了严格的保证。但是，一方面由于许可条件本身的不确定，另一方面是进行许可审查的人在理解和使用许可条件方面的不确定性，必然导致许可审查的“宁紧勿松”，导致电影产品的娱乐性下降和“教育性”提升，使电影作为娱乐产品的可消费性几乎消失。中国电影从80年代开始，逐渐陷入低谷，到90年代后期，国产电影几近绝迹，电影市场日益缩减，人们消费的有限影片也基本上是好莱坞电影。
在这种危机背景下，中国电影管理机构强化了对电影作为“文化商品”的性质的判断，于是，在拍摄和公映许可证发放方面，2003年以后，出现了两方面的变化：一是降低了拍摄立项审批的条件；二是有限下放了放映审查的权限。
在电影审查方面，《电影管理条例》明确规定中国实行电影审查制度。在审查内容方面，提出除技术质量标准外的禁止内容共10条。这些条款都是原则性的定性条款，在具体操作方面容易出现不确定性，这也为原来的中央一级审查带来了难度。所以，在新颁布的规定中，虽然对电影审查标准并没有做出新的补充，但调整了过去那种中央一级审查的格局，规定中提出，除重大革命和历史题材影片、重大理论文献影片、涉及特殊题材的影片、中外合作摄制的影片、取得《摄制电影许可证（单片）》的5类影片仍然要由省级广播影视行政部门初审同意后报广电总局审查以外，一般情况下，“省级广播影视行政部门可以受广电总局委托，对本省持有《摄制电影许可证》并依法注册登记的国有、非国有单位制作的部分电影片进行审查”并颁发电影审查批准文件及技术鉴定书。审查权限的有限下放，从策略上减少了中央一级审查的压力，多少为影片的市场准入提供了相对宽松的条件。
随着社会的发展，世界各国的文化政策都越来越宽松，电影中的暴力、色情和不健康因素也有所增加，为了保护社会各个不同阶层成员的利益，世界上许多国家都有电影分级制度。这一制度一方面为电影提供了更大的自由，另一方面也为观众提供了一种保护措施。不仅像美国、中国香港这样的发达国家和地区实行了电影分级制度，许多发展中国家也实行了电影分级制，如秘鲁电影就分为了A级（适合所有人观看）、B级（14岁以下少儿不宜）和C级（18岁以下少儿不宜）3个级别。世界上许多主要的电影生产国——如美国、英国、日本、韩国——目前基本采用电影分级制度替代电影审查制度，分级大多由行业协会执行。
但是，在中国，一方面，电影与国家政治之间的直接联系已经成为传统，另一方面，中国社会的复杂性使电影产品的消费市场管理具有相当难度，所以，尽管行业内一直呼吁中国电影实现电影分级制，但是分级管理仍然难产。难产的原因有三：其一，中国管理部门不可能用分级制代替审查制，中国的文化宣传管理实行的是前期监管而不仅是后期惩罚的制度，这种防患于未然的策略是整个政治管理体系的组成部分。其二，分级意味着电影产品对某些消费者（如青少年）会有害。这种“有害”的假设，在中国目前的社会大环境中，很难被所有人认可。其三，标准操作的难度。如何确定分级的标准？谁来确定标准？如何使用标准？如何在市场上保证这些标准被实行？更重要的是，中国由于社会进程变化巨大，不同的人对文化商品的接受能力、有害无害的承受能力差距巨大，标准难以统一。这些因素都决定了中国电影的许可证制度必然会长期存在，也决定了电影分级充其量是对现有可许可的电影内容的一种标识性指示，不可能超越目前中国电影的内容许可范围。2017年，《电影产业促进法》的颁布实施，用备案制度基本代替了电影的拍摄许可证，将中国的双许可证制度改革为单许可证（公映许可），表明电影的开放政策得到了法律上的肯定和支持。
三 电影制作环节最大限度的开放
电影行业，从制作、发行到放映，在20世纪80年代以前，都是国有国营。中国电影生产，长期实行计划配额制度。在90年代以前，国有电影制片厂具有按照政府提供的配额生产电影的垄断权利。但是，这些国有电影制片厂，由于资金限制、题材和内容限制、体制性障碍等多种原因，一直难以提供具有市场流通能力的电影产品。因而，首先开放电影制作环节，增加电影产品的有效供应，成为中国电影改革的第一步。
最初，电影制作开始放开电影生产配额数量；然后允许国有电影制片厂融合社会资金生产电影；再以后，允许于海外境外合作拍摄电影；接着，允许民营和社会机构独立生产电影；最后，甚至可以允许中国电影制作机构与海外国外联合设立电影制作公司。
《电影管理条例》和《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》都阐明，虽然不允许外资在中国独立注册或者与国内非国有单位合资注册电影制片公司，也不允许外资在与国有电影制片单位合资的制片公司中注册资本比例超过49%，但是允许并“鼓励境内国有、非国有单位（不含外资）与现有国有电影制片单位合资、合作成立电影制片公司或单独成立制片公司；允许外资参股与境内现有国有电影制片单位合资、合作成立电影制片公司”。虽然这种规定，在以国有电影制片单位为主体的前提下，依然带有对目前国有电影企业的保护性质，但毕竟还是将制片环节向社会特别是向国内开放了。
在颁布的《中外合作摄制电影片管理规定》中，虽然仍规定国家对中外合作摄制电影实行许可制度，但是，在要求中外合作摄制电影遵循符合中国宪法、法律、法规及有关规定等六条原则的同时，放弃了过去对国内主创人员比例等方面的要求，为中外合作拍摄影片减少了障碍。
2003年7月，中央政府和香港特别行政区政府签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，减少了内地和香港电影内外有别的差距，内地电影业与香港电影业自此建立起来一种更为紧密的关系，香港电影的人才优势、商业运作经验和资金实力，对于正在进行适应市场经济改革的内地电影业来说，无疑是一个巨大的促进。中国内地电影在创作观念、专业水准、市场判断和敬业态度方面，也向香港电影习得了丰富的经验。2003年后，港产合拍片数量激增，合拍片（基本上都是内地与香港的合拍片）已经成为国产电影的绝对主力。2004年，国产片票房的前10名中仅有3部是纯国产片，其余全是内地与香港合拍片；2005年国产片票房前10名中有9部合拍片，其中除《无级》外全是内地与香港合拍片。可以说，2003年以来，中国几乎所有中大规模电影的制作和发行都有香港公司的参与，而内地发行的警匪、黑帮、功夫等类型片也大多为香港公司主导。同时，香港明星在国产电影中仍然是最有影响力的市场元素。2010年票房前20名的影片中，内地和香港合拍片计有11部，中外合拍片2部，其中票房过亿的达到13部，占该年度整个17部过亿国产影片的76%，合拍片的票房收益已经成为稳固本土电影市场的中坚力量。
随着中国的合拍政策逐渐放宽[1],2011年的合拍片立项继续增长，年度中国电影合作制片公司共接受合拍片申请99部，其中73部通过立项，57部拍摄完成。值得注意的是，2011年内地与香港合拍片占全年合拍片数量的70%，相比前几年比例有所下降，该年度出现了更多的国际合拍影片[2]，中国已经先后与加拿大、意大利、澳大利亚、英国、法国、新西兰、新加坡等国签署了合作拍摄协议。而随着2010年6月29日台湾与大陆签署“海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）”,2011年也成为台湾电影进入内地市场的标志性的时间节点，台湾的电影机构、电影人和资金进入中国大陆电影制作业而带来的新气象已在这两年显现。
目前，电影制作的资金的来源大约分为五个方面：其一，各级政府、国有企业出于宣传、鼓励、促进需要，给予电影制作的资助、赞助或者补贴资金；其二，国有民营电影企业自有资金；其三，其他行业和领域的电影投资；其四，金融机构提供的商业贷款；其五，境外国外的资助或投资。不同渠道的资金的进入，促进了电影产量的提升并且在继续生产部分主旋律电影的同时，也在一定程度上提高了国产电影的市场适应能力。最近几年，每年约有300家电影制作机构参与电影投资和制作，其中社会和民营机构占75%。
应该说，境外国外资金的进入，行业外资金的进入，对于资本积累不足的中国电影来说，都是强有力的推动。中国电影年产量很快从90年代末期的44部，增加到2012年的700多部，不仅电影的投资规模和生产数量大幅度上升，而且电影的市场化水平明显提高。
四 内外有别的电影发行与全面开放的电影放映
发行是电影产业的腰，也是电影产业的关键环节。中国电影过去长期是由中国电影公司垄断发行。从80年代后期开始改革，目前中国电影发行环节的主要特点，是由国有电影企业垄断进口电影的专营权；禁止国外资本和企业进入国内电影发行领域；允许民营和其他社会机构发行国产电影；开放电影出口权。
2001年，国家广播电影电视总局、文化部发布了《关于改革电影发行放映机制的实施细则》，要求有条件的地区，要尽快组建两条或两条以上的院线；鼓励有实力的院线跨省经营。而在2003年新的暂行规定中，除仍然禁止外资进入电影发行领域以外，明确“鼓励国有、非国有影视文化单位成立专营国产影片发行公司”“鼓励境内国有、非国有影视文化单位（外资除外）以参股、控股形式投资现有院线公司或单独组建院线公司”，这些措施，在一定程度上推动了中国电影发行业的竞争，丰富了国产影片的发行渠道。
《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》在电影进出口发行方面，指定“电影进口经营业务由广电总局批准的电影进口经营企业专营。进口影片全国发行业务由广电总局批准的具有进口影片全国发行权的发行公司发行”。但是，此规定相对开放了电影出口，提出影片摄制单位不必再经过广电总局批准，而是可以多渠道出口已经取得《电影片公映许可证》的国产影片。此外，与过去要求所有出国出境参加电影节展的影片必须由广电总局审查批准的规定不同，现在只要拥有《电影片公映许可证》，报广电总局备案，电影制片单位就可以自由参加国外电影节（展）。这些规定，虽然对电影进口依然有所限制，却开放了电影出口，这对于国产电影扩展海外市场会带来积极影响。
一方面，通过进口电影的国有专营，政府可以有效控制进口电影的内容和数量，减少境外电影对本土电影的冲击，也降低“政治有害性”的可能。另一方面，通过开放国产电影的发行，推动电影走向国内外市场。当然，这种制度同时决定了中国电影发行环节在进口与出口、内资与外资之间有许多政策性障碍，发行企业的发展壮大都面临困难。而发行环节的弱小，对中国电影产业的发展有很明显的制约。
电影放映是目前开放程度最高的中国电影环节，这种开放的结果，带来了中国电影院改建、新建、升级、多厅化的潮流。2017年上半年，中国市场的银幕总量已经突破4.5万块，高居全球第一。影院市场从大型城市向广大的中小城市扩展，为中国电影产业打下了坚实的市场基础。
五 面向大电影产业的政策环境
中国电影体制和机制改革已经走过了十多年历程，尽管中国电影产业仍然处于电影产业化改革开辟的上升通道当中，但是，几年前开始的改革措施对产业的助推力有所放缓，改革释放的积聚能量渐渐减弱，一些不适应产业化发展要求的体制性、结构性因素对电影产业的瓶颈作用开始显现，中国电影产业仍然面临着以下六大困境和危机。
第一，中国电影的促进措施不健全。由于种种原因，《电影产业促进法》的制定没有完成，从中央到地方，在财政、税收、补贴以及基金等方面的促进措施都不够完整和配套。特别是对民营公司、独立制作、青年导演的扶持支持力度太小，电影消费市场的支持尤其不足。这种结果不仅导致青年编剧和导演成长缓慢，也导致电影消费市场的经营压力较大，票价难以下降，观众的观影频次会受到影响。
第二，缺乏媒介整合的政策和平台。中国媒介体制机制复杂，行政、事业、企业、行业内、行业外、国有、民营、合资、外资各种机构混合在电影行业和媒介行业之中，条块分割、相互隔断，不能按照统一的市场机制进行整合，一个场地里的运动员按照完全不同的比赛规则比赛，结果造成产业内部无法进行资源整合，难以形成大电影产业必需的按照现代企业制度模式建构起来的大型综合媒介企业。政策现实，造成了目前的行业分割、机构分割、资源分割。
第三，行政决策的前瞻性、稳定性不够。由于各种复杂的政治经济因素的影响，目前行政部门的电影管理政策、制度保障不充分，不确定因素仍然很多，政策变化缺乏稳定性，人为因素时有作用，在市场风险之外仍然带给电影投资政策风险，也使产业发展往往缺乏连续性和积累性。电影审查中的分级管理制度至今不能实现，造成一方面现行的审查尺度，对青少年受到电影的负面影响缺乏保护和提示，另一方面也增加了电影产业发展的舆论风险和社会风险。
第四，国有电影企业的体制和机制改革没有充分解放生产力。目前，中影公司拥有进口电影发行权、电影频道等垄断性市场资源，但却并没有能够充分利用这些资源来改善电影产品结构、培育市场，整合为综合性的以发行为中枢环节的大媒介企业，效益偏低，浪费严重，在培育青年导演、发展现代类型电影、提高发行对制作和放映的支配作用等方面，对市场的引导性和产业的推动性都还明显不足。
第五，电影的宏观市场环境不好。在所有的行业中，知识产权保护不力，对创意行业的危害最大；而在创意行业中，知识产权保护不力，对电影的危害则最大。电影是高投资行业，需要通过市场的空间和时间来形成规模经济，抵消电影的巨大成本，但是，新技术的发展给中国电影带来新的市场契机和利润增长点相当有限，反而造成猖獗的盗版现象，严重影响到电影的产业链条的延伸。在美国，一部电影的市场周期至少是一年半，在中国却往往只能有一个月。消费者剩余都被不同渠道不同形态的盗版所榨取，电影的利益不能最大化。这是中国电影投资规模和市场规模难以做大的重要原因。同时，中国电影不仅遭受着非法盗版市场的“暗算”，还在一些公开的传播渠道遭受夹击。一些地方电视台侵权、盗版播出未获授权的国产影片、进口影片，也给刚刚走上发展之路的电影产业蒙上了阴影。而电影行业内部诸多环节也存在不少违背市场规范的行为，发行放映行业的偷漏瞒报行为和侵权放映行为时有发生。这些人为因素，在影响公平竞争的同时，也违背了电影业逐渐开放的大势，不利于形成统一开放、竞争有序的市场。
第六，电影消费缺乏公平引导，政府对恶意营销缺乏监管，社会舆论对电影文化发展缺乏压力。目前，中国电影的营销意识越来越强烈，但是，一方面是制作发行方不择手段设置议程，吸引关注，甚至打压不同批评，发布虚假信息（包括投资信息、票房信息），制造污点新闻；另一方面，中国电影又缺乏中立的、相对权威的引导市场的评奖、批评和推介，导致电影消费者处于严重的信息不对称或者严重的虚假信息环境中。随着电影制片方恶意营销行为的不受监管，中立的消费引导体系缺位，必然会带来电影消费的危机。应该建立由评奖、媒介批评、媒介推介、排行榜等引导手段构成的电影消费引导体系，促进电影市场繁荣。
高速发展的经济，不断增强的国际影响，电影产业改革的良好开端，国家文化产业政策的逐渐完善，为中国电影带来了难得的机遇。但是，中国电影体制、机制、环境、现状也存在种种危机。通过不断的改革调整，希望电影能够成为中国大众文化娱乐的主要形式。同时，电影作为世界上全球传播能力最强的文化载体，中国电影不仅能成为全球电影贸易的重要成员，也能成为中国文化传播的重要渠道。
[1]2010年，国内电影管理部门与新加坡签订电影合拍协议，协议规定：合拍片在两国均能享受与国产电影同等的政府资助及鼓励政策。