2.宋代府、州、军、监

如果把监司看作中央派出的监察机构，则府州军监都是宋代的最高地方行政机构，宋代在制度上，也规定府州军监直属于朝廷。但在事实上，府州军监只能算作路以下的中间行政机构。

府的性质与州相同，一般比州略大，一部分系由唐代和五代之府（包括都护府）沿袭而来，一部分系由皇帝未即位前所封之州或所任职之州升格而来。宋代之府，大约领二至十五县。

州为宋代地方建制的主体，分为节度州（唐代节镇所在之州）、防御州、团练州、军事州，实为州的上中下区别。各州领县十馀至不领，但领县少或不领县的州，多领有寨、堡、城、关。

军有两种，一为原唐代节镇之称，相沿至宋代；一为由有军事驻防价值之县升格而来。军有的领县，但多数军领县较少甚至不领县。

监为矿区盐区专设行政建制，多不领县，所辖以坑冶、铸钱、牧马、制盐为主。

元丰年间（1078～1084年），全国有府州军监三百四十。

府州偏重于民政，军则偏重于军政，监则偏重于专门管理和财政。

“诸府置知府事一人，州、军、监亦如之。掌总理郡政，宣布条教，导民以善而纠其奸慝；岁时劝课农桑，旌别孝悌；其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉。凡法令条制，悉意奉行，以率所属；有赦宥则以时宣读，而班告于治境；举行祀典；察郡吏德义材能而保任之，若疲软不任事，或奸贪冒法，则按劾以闻；遇水旱，以法振济，安集流亡，无使失所。”[96]

宋代府、州的名义长官是府尹、刺史，但均为虚职，实际主管地方政务的府州军监长官为“权知某某府（州）军州事”，以军示军政，州示民政，习称知府知州。二品以上官员或带中书、枢密职衔者出任府州长官时，则称判某某府州。知府、知州均直接对中央负责，行文直达朝廷，表明其并非监司的属员。重要府州长官，则兼其他要职，如河南府、应天府、大名府知府，均兼任“留守司公事”，定州府知府兼任“河北缘边安抚使、马步军都总管”。一般知州亦兼本州提举学事，有的兼提举数州兵甲巡检公事。

宋代在府州设有较为特殊的通判一职，通判又称监州，全称为某某府或某某州“通判州军事”。通判与知府知州共领府州事，凡府州之事，无不过问。通判的主要职责是监督所在地的知府知州，“事得专达”，“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。所部官有善否及职事修废，得刺举以闻”[97]。知府知州公事，须通判连署方可行文，否则无效。

宋代府州下设有：签判、推判、幕职、六曹参军、巡检、教授。六曹参军由录事总理众务，户曹掌户籍赋税仓储，士曹掌刑狱司法，司理掌诉讼勘鞫，还有议曹、兵曹、工曹，所掌各如其名，但六曹多不全置。参军之下为属，办理曹务。巡检掌巡捕治安，教授掌府州之学。