第六节 海关对违规走私案件的处理

无论是从保证海关顺利履行职务的角度，还是从监督保障进出境活动合法性的角度说，海关代表国家（地区）对进出境运输工具、货物和物品活动进行监管的责任重大。

一、海关监管的法律依据

（一）海关监管的法律依据概述

海关监管的法律依据是判断海关进出境监管活动合法与否的标准，是海关监督工作的基础，同时是海关开展监管业务的重要依据。海关监管的法律依据包括海关监管内容的法律依据和海关监管行为的法律依据。海关监督人员应用监管的方法依法行使监管权时，以国家（地区）对监督内容规定的法律、法规和规章等作为衡量进出境活动合法性的标准，海关及其工作人员采取的监管行为必须有法律上的依据，不得违反法律规定，更不能滥用职权侵犯公民和企、事业单位开展进出境活动的合法权益。海关监督工作是一项严肃的行政执法工作，通过监管，对进出境活动提出合法与否的结论，进而做出验放、注销或查扣处理等决定，此时必须有法律依据。例如，判断进出口货物的报关人有无报关和经营所申报货物的资格，就需要根据海关对报关单位实施注册登记制度的规定和外经贸部对进口货物监管分工许可证管理的规定，去衡量和判断海关依法行使这些权力的法律依据。我国海关监管的法律依据大致有以下几个方面。

（1）《中华人民共和国海关法》。这是海关监管的主要法律依据，它由全国人大常委会通过，于1987年7月1日起施行，2000年7月8日九届全国人大常委会第16次会议做了修订。

（2）依据《中华人民共和国海关法》制定的各项海关监督的行政法规。海关现行法规主要是由国务院发布的有关海关工作的规范，例如《中华人民共和国进出口关税条例》。同时，也包括由海关总署拟定（或与其他部委联合拟定）报国务院批准并仍然以海关总署名义发布的行政法规，例如《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》《中华人民共和国海关稽查条例》。

（3）依据《中华人民共和国海关法》，由海关总署或由海关总署会同其他部门制定的海关规章，它是法律和行政法规的具体化和操作方法。例如，我国海关对加工装配业务的管理规定，海关总署、中国人民银行对金银进出境的管理办法等。

（4）其他有关进出境管理的法律、法规，包括进出口贸易管理、外汇、金融、保险、商品品质检验、动植物检疫、涉外经济合同管理、涉外经济合作管理等法律、法规。

（二）海关在监管工作中应具备的条件

海关在监管工作中执行上述法律、法规时，应注意具备三个条件：（1）必须经该法律、法规授权；（2）必须与海关监管业务直接相关，并在由政府主管部门规定的规章中涉及海关监管的；（3）必须经海关总署批准或认可。

上述四个方面海关监管的法律、规范，我们可以统称为海关监管法规。其基本特征是各项具体规范都直接涉及进出境运输工具、货物和物品的活动。为操作简便起见，应按进出境运输工具、货物和物品来划分并熟悉海关各项监管法规。

二、海关监管法律依据的运用

根据上述海关监管法律的分类不难看出，海关监管法律、法规具有数量多、内容复杂、条文具体、针对性强、稳定性相对较差的特征。因此，在监管工作中，实际运用监管法律依据时必须注意以下问题。

（一）必须注意准确适用监管法律依据

在监管中适用监管法律依据，必须坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则和“法律面前，人人平等”的原则，对有关当事人的进出境合法行为予以保护，给予方便，并尽快办理有关手续；对违法走私的行为在查清事实的基础上，准确适用监管法律依据，定性处理。准确适用监管法律依据，还必须熟悉有关法规、规章的效力。法规、规章的效力是指该法规或规章在什么情况下有效，什么情况下无效。海关监管的法规或规章都有一个在什么范围内才有效的问题，包括空间、时间、人、物。法规或规章在空间上的效力主要指地域上的效力，一般地说，国务院发布或批准发布的海关行政法规和海关总署制定的规章在全部中国海关关境内的监管区内有效，地方海关制定的规章在本关区内有效，但也有一些海关总署制定的规章中的部分内容或整个规章不适用或只适用于某个、某些特定区域。例如，海关关于进出特区的货物和物品、运输工具的管理规定显然只适用于经济特区。法规或规章在时间上的效力，主要指开始生效的时间和废止或自然失效的时间以及追究法律责任的时效、接受办理手续的时效等。海关监管法规或规章对人的效力是指对哪些人才有效的问题，不同的法规或规章适用于不同资格或身份的人，不能混淆。

（二）必须注意编制执法操作简便手册

依法行政是海关监管的显著特点，但在具体的执法活动中却可能存在法律依据操作不便的问题，在一定程度上影响有关规定被全面、准确地执行，或在某些监管环节造成执法的随意性。产生这种情况的原因主要是现有监管法规、规章数量多，范围广；对不同监管业务的管理规定有可能分散在多个文件之中，比较零乱；文件的时间跨度大，不易查找；补充、修改、调整比较频繁等。要解决好上述问题，在具体做法上可以编制简便的《法规操作指南》，将现有监管的法律、规章按照其内容和属性分类，对主要监管规定进行摘录、简化和集中，形成既简要又系统完整的操作手册。操作手册在编制上按法律、规章的属性及监管程序分类进行摘要和集中，注明文号，以便查找原件，每一类规定要留出空白，以解决修改、增补法规（或规章）的需要。

（三）必须注意在监管实践中既严格又灵活地运用原则

海关在监管工作中要依法行政，监管行为要合法，随着经济国际化的发展及我国对外经贸、科技、文化交流的增加，海关监管工作将呈现多样性、广泛性和复杂性。对于某一具体的进出境活动，海关监管法规可能只规定了原则或者一定的幅度范围，此时海关就需要运用法律赋予的自由裁量权。例如，海关对加工装配业务规定了合同中必须列明用料定额和损耗率，正式合同副本必须在办理登记备案时向海关呈交，海关在审核确认正确后才发给《登记手册》。由于用料定额和损耗率能否正确核定直接关系到现场监管和后续管理阶段的有效监管，所以，如何正确合理断定用料定额和损耗率标准，需要海关在实践中既严格又灵活地运用原则。

海关监管法律依据是否运用得当，直接影响监管工作的成败，既可能使监管工作劳而无功，也可能损害进出境活动当事人的利益，甚至会客观放纵非法进出境，所以需要认真加以对待。

三、海关监管的证据

在海关监管过程中，监管人员要通过各个监管环节的审核检查来查实进出境活动的真相，然后对照监管依据，做出合法与否的结论和相应的验放、核销或查扣、处理的决定。因此，掌握进出境活动的真相，既是海关监管工作的核心，也是决定海关监管工作质量的关键。

（一）海关监管证据的概念

所谓海关监管证据，是指海关在监管工作中按照监管目标，遵循监管依据而收集并据以得出监管结论、形成监管决定的有关资料和物资等。它是对被监管的进出境运输工具、货物和物品活动有关情况的真实反映。海关监管证据是海关监管决定形成的基础，客观公正的监管决定来源于高质量的充分的监管证据。

海关监管证据按照其反映进出境活动是否真实可以分为真实证据和不真实证据两类。真实证据是指真实反映进出境活动实际情况的证据，但它并不说明这种进出境活动是否合法或合理。例如，货物进口后，当事人按照进口的实际情况填制的报关单；对实际货物开箱查验所做的记录等。不真实证据是指没有真实客观地反映进出境活动实际情况的证据。它还可以进一步分为不实证据、篡改证据和伪证三种。不实证据指无意识地夸大、缩小或歪曲反映进出境活动的证据。篡改证据指当事人用作弊的手段蓄意改动或歪曲了的证据。伪证指在根本没有发生证据所指的进出境活动的情况下，用作假手法伪造的进出境活动业务凭证。

对于真实证据，应视需要进一步判断其内容的合法（合理）性；对于不真实证据，则应揭露其虚假行为的事实。这在海关监管中具有特别重要的意义。因为篡改证据和伪造证据正是掩盖走私行为的惯用伎俩，而篡改和伪造证据本身就可能构成一种违法甚至犯罪的行为。在海关监管过程中，海关不了解监管对象的真实情况，进出境活动合法与否的结论就无法得出。如果对监管对象的实际情况掌握的不准确、不全面，则海关监管结论及向海关征税、统计部门提供的资料和数据就会背离事实，还会使征税、统计工作失去真实的依据。海关监管证据与判断推理不同，判断推理在海关监管中是指海关监管人员运用逻辑思维分析进出境活动的性质和演变趋势后做出的判断。而海关监管证据说明进出境活动的客观存在。监管过程中，有时要做出各种判断和推理，它们都不属于海关监管证据的范围。

（二）海关监管证据的意义

做海关监管工作必须重视海关监管证据。因为令进出境活动当事人信服的监管决定必须以海关监管证据为基础，也就是必须以进出境的事实为根据。不重视证据，海关验放和查扣等监管决定充其量只是一种主观的判断，甚至只是一些没有根据的估计和推测。必须重视海关监管证据还因为它能够有力地支持海关对违规走私行为的立案审理，成为海关行政处罚的后盾。特别是在发生海关行政诉讼时，由海关监管环节收集的认定当事人行为的海关监管证据以及其他材料，将成为法院审理工作的主要证据。法院在做出最后判决前，海关要为被诉行政行为的认定证明做出辩护，并要针对原告起诉理由逐条予以驳斥，这时候海关手中最有力的武器就是证据，特别是在监管现场收集的证据。海关监管证据还是控制海关依法行政的重要工具。严格依法行政，是海关经得起司法合法性审查的关键条件。在海关监管工作中，任何一种失职、越权、滥权、瑕疵行为或证据不足的行为，都将经不起司法监督。

（三）海关监管取证工作步骤

从监管实践看，监管就是按照一定的依据、程序和方法去收集和判断证据并形成监管结论和决定的过程。海关监管证据的取证工作有收集、鉴定、综合等步骤。收集、鉴定、综合工作步骤是海关监管证据的核心工作。从某种意义上说，监管过程就是搜集证据、鉴定证据、综合证据，最后据以形成监管结论和决定的过程。从前面的叙述中可以看到，海关监管人员为形成正确的监管结论，从监管的第一个环节开始，就应当从审核申报单证中搜集证据并加以鉴定和综合，然后通过查验（或检查），甚至核查核销等环节不断地搜集、鉴定和综合证据。这一工作伴随着监管过程逐步深入，就会发现被监管的进出境活动有无问题。海关收集、鉴定和综合监管证据的方法，实际上就是监管方法。

四、海关监管的行政强制执行方法

在海关监管中，当事人不履行其法定义务时，海关可以采用法定的强制手段，强制当事人履行义务，这就是海关监管的行政强制执行以及中国对违规走私的处理。

行政强制执行是海关监管职权之一，它的方法一般可分为间接强制（又分为代执行和执行处罚）和直接强制。在间接强制不能达到目的时或者非常紧迫的情况下，也可以对法定义务人的人身（自然人）和财物加以直接强制，以促使当事人履行义务。在海关监管的法律、法规、规章中也规定了一些行政强制执行的程序，一般可采取以下强制执行方法。

（一）代执行

即进出境活动的当事人不履行义务，由他人代为履行。代执行必须具备相应的条件：一是代执行的义务是作为的义务并能由他人代替；二是当事人负有义务而不履行；三是由海关代为执行或命令第三人代为执行。代执行前，海关可以书面形式告诫并附有期限（特殊情况下也可不经告诫）。例如，海关查验货物时，收、发货人必须到场，并协助“开启”舱室门，开拆包装，搬移货物、物料。如果收、发货人不能履行上述义务，海关可以径行开验、复验或提取货样。代执行的方法一般也仅能针对他人不能代为履行的作为或不作为义务不及时履行的情况。

（二）征收滞报金

这是执行惩罚的一种具体方法。它是在当事人不能按海关规定期限办理进口货物报关手续时，海关为达到使当事人履行义务的目的，采用课以财产上的新的给付义务的办法，促使其履行义务。

（三）扣留

这是直接强制。当发现有逃避海关监管情况时，为进一步查证落实，可采用该方法。例如，扣留违反《中华人民共和国海关法》和其他有关法律、法规的运输工具、货物和物品；扣留与上述“物”有关的单证资料；扣留走私嫌疑人；将违抗海关监管逃逸的进出境运输工具或个人带回处理等。

（四）责令退运

这是指办理进出境业务当事人虽然已向海关申报，但是不符合进境规定的有关货物和物品，由海关通知其退运境外的直接强制执行的方法。例如，进口许可证管理商品，对收货人无法提供许可证的，除按规定罚款外，可责令收货人将货物退运境外。

（五）暂予封存

例如，海关在后续管理中，发现经营单位所报送报表的钩稽关系较为混乱并有揭发其违法犯罪行为材料的，可暂予封存该企业的会计核算的账册及货物，待进一步核查。

（六）限期办理手续

这是对进出境活动当事人行为的直接强制方法。例如，补偿贸易的抵偿产品已全部出口，但经营单位未按规定的1个月期限办理核销，海关可制发限期核销通知书（或催办核销通知书），要求经营单位在规定期限内向海关办理核销。

在运用上述海关监管的行政强制执行方法时必须注意，采取强制手段，不是海关监管的目的，只是由于进出境活动当事人不履行规定的义务，使海关监管无法继续，才不得不予以强制执行。所以，强制执行是以义务人不履行义务为前提的。如果海关监管的措施不是命令当事人履行一定义务，而是许可、批准等行为，或者当事人履行了义务，当然就没有强制执行的必要了。

根据2016年10月1日新修订的《中华人民共和国海关稽查条例》规定，经海关稽查，发现少征或者漏征的税款，应当从缴纳税款或者货物放行之日起1年内向被稽查人补征。因被稽查人违反规定而造成少征或者漏征的，海关可以在3年内向被稽查人追征。必要时，经海关关长批准，可以通知银行在被稽查人存款内扣缴。经海关稽查，发现被稽查人有其他违反海关监管规定行为的，由海关依据《中华人民共和国海关法》和其他有关法律、行政法规进行处理。

海关在对被稽查人做出行政处罚决定之前，应当告知被稽查人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知被稽查人依法享有的权利。对于符合《中华人民共和国海关行政处罚听证暂行办法》规定的听证申请，海关应当按规定予以受理。被稽查人逾期不履行海关行政处罚决定的，海关将依照《中华人民共和国行政处罚法》第51条和《中华人民共和国海关行政处罚实施细则》第30条的规定进行处理。经海关稽查，发现被稽查人涉嫌走私犯罪或者其他犯罪的，移送有关部门处理；不构成走私罪的行为，或者构成走私罪但不起诉以及免除处罚的行为，由海关依照《中华人民共和国海关法》和其他有关法律、行政法规进行处理。被稽查人有违反《稽查条例》法律责任行为的，海关应当制发《改正通知书》交被稽查人。《稽查条例》第31条规定被稽查人未按照规定编制或者保管报关单证、进出口单证、合同以及与进出口业务直接有关的其他资料的，由海关责令限期改正，逾期不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，撤销其报关注册登记；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员处1000元以上5000元以下的罚款。所谓负有直接责任的主管人员是指被稽查方的法定代表人及其指定代表、主要负责人以及相关部门负责人；其他直接责任人员是指被稽查方的财务人员、仓库管理人员以及其他直接从事进出口业务的相关人员。

对于海关工作人员在稽查中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权或者利用职务上的便利收受、索取被稽查人的财、物，构成犯罪的，将依法追究其刑事责任；未构成犯罪的，由海关依照《中华人民共和国海关法》《国家公务员暂行条例》和其他有关法律、行政法规予以处理。