一、问题缘起：提高设区的市的地方性法规的立法质量

2011年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出：“中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。”学界认为，在中国特色社会主义法律体系形成之后，中国的法治建设需要从追求立法数量和速度的“前立法时代”，全面转向攻克立法难题、开拓立法深度、提高立法质量的“后立法时代”。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》。本次修改以“提高立法质量为重点”，举措之一是确立了法律的立法前评估制度。不过，笔者更关注的是设区的市的地方性法规的立法前评估制度。

中国特色社会主义法律体系在形成之时，即到2010年年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。其中，地方性法规的数量之多，令人瞠目。与此同时，中国拥有地方性法规制定权的设区的市仅有49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市）。如今，新修正的《立法法》赋予其他235个设区的市的人民代表大会及其常务委员会地方性法规制定权。同时，除设区的市的人民代表大会及其常务委员会外，自治州的人民代表大会及其常务委员会可以行使设区的市制定地方性法规的职权，广东省东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市，也将比照设区的市被授予地方立法权。

诚然，其他设区的市的人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的具体步骤和时间，尚有待于各省、自治区人民代表大会常务委员会批准。但在实践中，各省、自治区人民代表大会常务委员会的批准步伐都迈得很大。据统计，截至2016年7月底，在新赋予地方立法权的273个设区的市、自治州、不设区的地级市中，各省、自治区已经确定可以开始制定地方性法规的有263个，占96.3%；已经行使地方立法权的设区的市，陆续开展地方性法规制定工作，已有123个市、自治州人大及其常委会审议通过并经省、自治区人大常委会批准的地方性法规147件，其中，立法条例115件，其他地方性法规32件。可以预见，未来，中国社会主义法律体系的主体部分仍将是地方性法规。在这种情况下，提高地方性法规的立法质量之于提高中国整体的立法质量就具有了举足轻重的意义。与此同时，与省、自治区人民代表大会及其常务委员会相比，设区的市（特别是新增地方立法权的设区的市）的人民代表大会及其常务委员会立法经验不足，如何提高其立法质量更加值得关注。

确实，《立法法》没有明确规定设区的市的地方性法规应当进行立法前评估。不过，《立法法》第77条要求，地方性法规案的“提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定”。前述确立法律的立法前评估制度的《立法法》第39条正位于《立法法》第二章第三节。因此，设区的市的人民代表大会在规定地方性法规的制定程序时，可以明确规定立法前评估制度。或者说，建立设区的市的地方性法规的立法前评估制度具有《立法法》依据。

另外，在《立法法》修正前，中国地方性法规立法前评估的理论、立法与实践都有所发展。理论方面，学界对立法前评估的内涵、评估标准、评估方法、评估指标体系等进行了探讨；立法方面，如，《陕西省地方立法评估工作规定》（2012年11月21日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第107次主任会议通过）和《广东省人民代表大会及其常务委员会立法评估工作规定（试行）》（2013年7月17日广东省第十二届人民代表大会及其常务委员会第九次主任会议通过）明确规定了地方性法规的立法前评估制度；实践方面，2012年4月，山东省人民代表大会常务委员会把《山东省专利保护条例（修订）》和《山东省辐射污染防治条例》等立法项目委托给第三方山东省社会科学院和山东大学进行立法前评估。毋庸置疑，前述理论、立法与实践对建立健全设区的市的地方性法规的立法前评估制度具有重要意义。不过，修正后的《立法法》对设区的市的地方性法规有一些特别规定，这就对立法前评估提出了新的要求。下文将根据《立法法》，并借鉴已有的地方性法规立法前评估经验，对设区的市的地方性法规的立法前评估制度的构建发表浅见。