二、对设区的市的地方性法规实施立法前评估的时间

一般而言，设区的市的地方性法规的出台过程分为三个阶段：一是立法准备阶段，包括立法规划（一般为五年期）与年度立法计划。二是正式立法阶段，包括地方性法规的提出、审议和表决程序。三是批准阶段，即将设区的市的地方性法规报请省、自治区人民代表大会常务委员会批准。

那么，立法前评估应当在前述哪个阶段进行？《陕西省地方立法评估工作规定》第2条第二款规定：“立法前评估是指对立法选题就其必要性、可行性和成本效益进行调查、论证和评价的活动。”《广东省人民代表大会及其常务委员会立法评估工作规定》第2条规定：“本规定所称立法评估包括法规案付表决前评估（以下简称表决前评估）和立法后评估。表决前评估是指地方性法规案提请省人民代表大会常务委员会表决前，对法规案出台的时机、立法可能产生的社会影响等进行预测和研判的活动。”可见，两者规定并不一致：前者发生于立法准备阶段，后者则具有广阔的解释空间——可以是正式立法阶段，也可以是立法准备阶段。笔者认为，从提高立法质量和立法效率角度出发，设区的市的地方性法规的立法前评估宜在立法准备阶段进行。这是因为，第一，未经立法前评估的项目，若直接进入正式立法程序，就可能无法通过审议，或者侥幸蒙混过关，最终因立法质量低而无法实现预期立法目的。无论何种结局，都是对立法资源的浪费。第二，进入正式立法阶段的立法项目都已经形成立法草案，此时进行评估，评估机构往往过多地关注“细节”，关注草案本身的立法质量，而忽略了立法的必要性等基础性问题。

另外，有的设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据具体情况，对列入年度立法计划的项目再进行划分，如《徐州市人民代表大会常务委员会2015年立法计划》[徐州市第十五届人民代表大会及其常务委员会公告（第20号）]由“立法制定项目”“立法预备项目”和“调研项目”构成，各项目之下仅列出地方性法规的名称；《宁波市人民代表大会常务委员会2015年立法计划》（2015年1月16日宁波市十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）由“制定项目”“继续审议”项目和“论证或调研项目”构成，其中“继续审议”项目仅列出地方性法规的名称，其他两类项目除列出地方性法规的名称外，“制定项目”还列出了“起草单位”与“联系工委”，“论证或调研项目”还列出了“牵头工委”和“参加单位”；《杭州市人民代表大会常务委员会2015年立法工作计划》（杭州市十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）由“继续审议立法项目”“正式立法项目”“预备立法项目”和“调研立法项目”构成，各项目之下仅列出地方性法规的名称。那么，立法前评估应针对哪些项目进行？对此，笔者认为应注意两点：一是遵循节约成本原则。立法前评估需要支付一定成本，因此除非有特殊情况，否则无须对地方性法规重复进行立法前评估。二是立法前评估的内容非常丰富，可以一次进行，也可以多次进行，但各次评估的侧重点是不同的。如，对“（论证或）调研（立法）项目”进行立法前评估时，主要是评估立法的必要性和立法时机是否成熟；对“立法制定项目”和“立法预备项目”进行立法前评估时，主要是评估已经起草完毕的地方性法规草案的立法质量及其实施的影响。