3.3 大都市边缘新城建设

3.3.1 新城的起源及其类型

（1）从卫星城到新城。新城建设的思想渊源可以追溯到19世纪末埃比尼泽·霍华德提出的“田园城市”理论（于洪俊，宁越敏，1983）。当前流行的新城概念来自于20世纪初期的“卫星城”（satellite city）,1915年由美国的泰勒首次提出，并深受“田园城市”理论的影响（张捷，赵民，2005）。卫星城是大都市发展到一定阶段的产物，位居大都市区管辖范围内但与中心城市有一定的距离，按规划建设有一定的规模，可以分担中心城市的一部分功能，是中心城市职能的延伸。卫星城可以是设施配套完整的“卧城”（sleeping town），也可以是功能较为综合的新城（new town）。

新城是大都市区发展到一定阶段的产物，也是郊区集中城市化的一种特定形式，基于大都市中心区功能提升以及人口疏散的需要，通过预先的整体规划控制，或在原有城镇和产业功能区基础上进行拓展，或选择新址进行兴建，提供居住、服务、就业等多种城市功能，具有优美宜人的生活设施和环境，进而形成新的对中心城区具有一定“反磁力”作用的新城。在全球城镇化的推进过程中，为了避免大城市郊区多度蔓延，新城在各国的城市规划中被普遍推广，如20世纪50年代的瑞典、日本和80年代的美国等。新城形成的核心驱动力和新城城市功能也被进一步拓展和丰富，在传统田园新城的基础上，演化出边缘新城、TOD新城、产业新城、副中心新城、空港新城，等等。

“卫星城”的建设思想以及当时的“有机疏散”理论，对20世纪国外发达国家大都市区的空间发展规划与新城建设具有重要的指引意义，其中以大伦敦规划和大巴黎规划最具代表性。例如，大伦敦规划完成于1945年，在大伦敦都市圈范围内规划了8个新城，以接纳伦敦市区的外溢人口，减少市区压力，疏散伦敦市区的服务功能，并提供相应的就业岗位。近50年来，伦敦大都市的“中心城—新城”结构一直没有发生变化，市区人口已经由当初的1200万人下降到了700多万人，市区空间也没有扩张，扩展的只有伦敦外部城市网络上的众多新城（张捷，赵民，2005）。另如，大巴黎规划完成于1965年，该项规划在更大的都市区范围内考虑工业和城市的分布，改变原有聚焦式向心发展的城市空间结构，使城市沿塞纳河向下游方向发展，形成线型城市。由此，在市区南北两边20公里范围内建设一批新城，沿塞纳河两岸组成两条轴线，并在近郊发展德芳斯、克雷泰、凡尔赛等9个副中心，形成理想的多中心大都市区空间形态。

（2）我国新城建设的类型。受西方城市规划思想影响，我国在20世纪50年代曾建设过一批卫星城，主要是满足产业空间发展的需要，通过政策性指令将一些工业项目安排在大城市中心城市周边，配套有工厂区、居住区及相应的公共设施，如上海。该时期的卫星城规模较小，对居民的吸引力较低，在疏解中心城市人口与产业方面所起作用也较为有限。至20世纪末期，在经济全球化和我国改革开放不断深入背景下，大城市开始成为经济社会发展的重心，但过度密集的人口与经济社会活动也会给大城市带来巨大的压力，一些大城市开始采取建设“新城”的方式来拓展城市空间，促进产业与人口的合理布局（张凡，宁越敏，2012）。该时期的“新城”有别于传统“卫星城”，已经具有更大的规模和综合性功能，不但能够疏解中心城市的人口与产业，也可以“截流”可能涌入到中心城市的人口，基本可以保持自我“平衡发展”。

进入21世纪以后，随着新时期我国城市化的快速推进，“新城”的概念不断出现在各种规划文本及新闻媒体中，对其规模范围与内涵特征并没有进行统一界定。其中，我国“新城”的内涵有别于发达国家的卫星城和新城，例如，许多新城距离城市中心或主城区相对比较近，没有永久性绿地进行隔离，甚至仅是老城区边缘更新升级后的商业办公中心（邵波等，2010）。例如，北京、上海相继规划建设的11座新城，南京、杭州分别提出要打造的三大副城，其中杭州还提出在市域范围内建设20座新城、100个城市综合体的发展战略。所以，当前我国涌现出的“形形色色”的新城并不是严格意义上的“新城”，更多的属于一种类新城。

同时，还出现了一些类新城概念，如“组团”，这属于一个中国式的城市规划新名词，其区位特征较为多样化，既有从属于主城、副城的城区型组团，也有功能相对单一的城郊型组团。前者如广州、南京，组团是主城或副城的重要空间构成单元。后者如成都、杭州，类新城或组团布局在主城或副城之外，承担起大城市部分功能或郊区中心城镇职能（图3-10），功能相对单一，并兼具城市与乡村发展特征，属于城市化新增人口的重要聚集地。可见，我国大城市中的“新城”内涵较为多样化，既包括规划建设比较成熟的新城，与主城形成“一主多副”或“新旧”并立的空间结构，各项公共设施相对完善，也有发育相对不够成熟的类新城或组团，规模与功能均次于新城或副城。

3.3.2 新城的区位规模

（1）与母城保持一定的空间距离。合理的空间区位是指新城选址既不能够太远也不要距离主城太近，否则难以发挥出“反磁力”中心的作用。从新城建设的经验和规律来看，西方发达国家新城距离母城较远，约在30～50km，东亚国家新城距离在15～30km之间，如日本、新加坡及我国香港地区等，这应该属于我国新城建设相对合理的空间区位。

在西欧地区，伦敦新城距离母城中心相对较远，约为40～50km，这是考虑到控制大城市的膨胀问题，避免新城的发展与大城市连成一片，或者新城的建设促使英国更多的人口迁移到伦敦地区。同时，新城的建设可以刺激英国不发达地区的经济发展，规划所确定的新城建设地点离大城市越来越远（图3-11）。与之相比，巴黎新城距离中心城区比较近，保持在30～40km左右，其出发点是考虑如何解决巴黎大城市当前发展的途径问题，并认为新城与巴黎母城之间不可避免地要有许多往来，所以新城选址相对接近于母城。

在东亚地区，东京新城距离母城中心约在30～50公里，如著名的多摩新城距离东京在30公里左右，和巴黎新城相近（图3-12）。这是由于东京新城多为卧城，为了疏散东京中心城市相对密集的人口，自身产业体系不够完善，而著名的筑波新城距离东京60公里，拥有一定的产业部门，但聚集人口能力较弱。相对于上述新城选址布局，香港新市镇距离母城最近，约为10～20公里，在疏散主城区人口方面发挥着举足轻重的作用，人口规模也相对较大，如荃湾、沙田已达到70万～80万人，人口密度较大，用地规模比较集约。

（2）中等城市的人口与用地规模。合适的城市规模更能够产生较强的城市集聚效应，西方发达国家新城人口规模平均为20万～30万人，而亚洲国家或地区新城的规模相对较大，个别超出50万人，针对我国则可以选择30万～50万人的新城规模，这样更有利于疏解主城区的人口与产业。

从西欧、东亚的新城规模来看，前者的人口规模和人口密度相对较小，后者则比较大。伦敦早期的新城人口基本控制在10万人以下，至第三代新城规划人口增至20多万人，这是由于英国新城有别于城镇扩建，基本上属于在空地上建设的独立新城，用地规模约在30平方公里。巴黎新城则不同，它是充分利用原有的城镇基础，每个新城都是由原有的十多个或二十多个小镇组织起来的，其人口规模和用地规模相对较大，均值分别达到30万、90平方公里（表3-2）。

东京、中国香港新城建设规模较小，前者超过20平方公里，后者约为10平方公里，但后者的人口规模和人口密度最大。这是由于两者土地资源有限，距离母城较近，对充分发挥疏散中心城市人口的作用要求较高。例如，香港最近开发的新城规模相对较小，包括天水围、粉岭/上水、新界东北/西北等，均不足10平方公里，但人口规模规划在20万～30万人，新城的建设密度较大，这样才能够为疏解中心城市的人口压力起到作用。

3.3.3 新城的基本功能

（1）疏散中心城市的人口与产业。无论是西欧地区还是东亚地区，大都市新城建设的重要目标均是为了有效疏散中心城市过密的人口与产业。伦敦新城设置有一定规模的工业、住宅及其他设施，以吸引中心城市的产业和居民入驻，使之逐步形成自我平衡的新城镇。巴黎新城旨在解决中心城区第三产业的无限膨胀的困境，将新城作为整个大城市地区的一个磁极，规划时就确定要将母城的一些事务所、行政机构及服务设施等吸引出来，从而创建了功能综合的现代化新城中心区，并发挥出重要的区域功能作用。

东京、中国香港的新城建设起因于中心城区过密的人口与住宅压力，与新城快捷方便的交通网络体系建设同步，进而吸引了母城相关产业的入驻，并形成各具特色的功能性新城，包括工业制造、高技术产业、科研、高教等，最终与母城形成合理的劳动地域分工。例如，东京近郊新城或副都心主要以商务办公、商业娱乐、信息服务等第三产业为主，而远郊新城担负着规模较大的工业和制造加工业功能（图3-13、图3-14）。

（2）职住平衡、独立自足的新城。尽管新城的最初规划目标是为了疏散中心城市的人口与产业，但发展相对成功的新城最终均不同程度地实现了“既能生活又能工作的，平衡和独立自足的新城”。“平衡”是指总人口中要有相当数量的本地就业人员，新城的工作岗位不能是单一的，新城的社会阶层应该是混合的，要能吸引不同层次的人来居住和工作。“独立自足”是指新城应有商业街区、学校、影院、公交、医疗等生活设施，要能够给居民提供工作岗位。

例如：①伦敦新城以密尔顿·凯恩斯最为典型，距离伦敦70多公里，人口规模达21万人，具有独立的行政管理机构和完善的生活服务设施，创造了较为平衡的社区，并与伦敦具有功能互补的紧密关系。②马恩拉瓦莱是巴黎相对成功的新城，距离母城中心约50公里，占地152平方公里，由3个省的26个市镇共同组成，成为除巴黎和拉德芳斯以外的第三个服务业领域就业中心，并拥有迪斯卡特科学城、迪士尼乐园及十多所欧洲著名高校和科研机构（图3-15）。③哥伦比亚新城在美国最为知名，位于华盛顿和巴尔的摩之间，间距分别为48公里和24公里，占地53平方公里，规划人口规模11万人，新城的2500个公司可以提供5万个就业机会，并配备数量众多的教育、文化、娱乐、运动等设施，规划预计有60%的人口在本地居住和工作（张捷，赵民，2005）。

3.3.4 新城的交通设施

（1）可达性较强的区域交通网络。英国大伦敦规划是在半径约48公里的范围内，由内向外划分为四层地域圈：内圈、近郊圈、绿带圈、外圈。大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭式系统，采取放射路与同心环路直交的交通网路连接。外圈计划建设8个具有工作场所和居住区的新城，从中心地区疏散40万人到新城去（每个新城平均容纳5万人），另外还计划疏散60万人到外圈地区现有小城镇去。规划使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市（图3-16）。

西方发达国家新城建设多采用公共交通与个人交通相结合的模式，建设完善的铁路和公共汽车线路网，城市边缘配有足够的停车场，形成私人小汽车连接家庭和铁路车站，铁路干线沟通新城、大都市区和中心城市，公共汽车连接地铁和铁路车站的完善体系。例如，①英国伦康新城建有快速交通线路，并与其他道路尽可能地分隔开来，又与市区内普通公交衔接，每隔800米设一处车站，规划目标保证居民到车站的步行时间不超过5分钟。②巴黎新城与中心城区之间有完善的公路和铁路交通联系网络，新城中心设有汽车站、火车站和地铁站，新城一半的客运量由公共交通承担，其中，公共汽车站点间距为300米。

（2）大容量的轨道交通联系廊道。新城与中心城市之间的交通联系会有若干条，其中往往有一条快速轨道交通线承担主要的客运交通。同时，为了避免将周边的新城人口都集中导向中心城区，各新城之间、新城与其他城镇之间也建立起完整的轨道交通廊道。

例如，①日本多摩新城与东京间修建了“京王线”和“小田急”两条快速铁路线，从新城中心直达东京副中心新宿仅需35分钟。②香港在建设第三代新城时发现，城内的工业区并不能满足居民的就业需要，不少人仍然每日通勤，往返于港岛与新城之间，由此需要强化新城与外界的交通联系，如人口相对密集的天水围、将军澳，均有轻便轨道交通天水围支线、将军澳支线与港岛及其他新城相连（图3-17）。

3.3.5 新城的公共设施

（1）相对有活力的新城公共中心。发达国家的新城建设都比较注重中心区的营造与更新，实现新城公共中心的集聚性、活力性和可达性。英国新城的商业区一般设在中心区，许多新城通过多种措施将其中心建设成为城市生活的焦点，诸如伦敦周边新城，其城市中心已经成为地区的商业购物中心，吸引周边地区大量居民前来观光购物。同时，开发了大量办公街区，将中心区建成为城市的视觉焦点，通过建筑的大体量、空间的多样化和人群的聚集性，来营造城市的主要公共活动中心的氛围。其中，英国不少新城中心地段采用了步行街的规划方式，并提高交通组织的可达性（图3-18）。

法国巴黎新城建立在原有相对分散的城镇基础之上，但其最大亮点是创建了功能综合的现代化新城中心区，从而增强了城镇群体的凝集力与商业活力。它将行政管理、商业服务、资讯产业以及文化娱乐设施等多项功能综合安排在一个规模较大、功能齐全、设计新颖、并能体现现代科学技术水平的新城中心区内。在其周边建有大量及多样化的住宅，即使在一个仅有几万人口的新城市中心，也设置有相对规模的大学、商店和科研情报中心，等等，使得新城居民在就业、文化娱乐和生活居住方面能够享有与巴黎中心城区相等同的服务水平。

（2）丰富而多元的公共服务设施。国内外新城开发均注重提供完善的公共服务设施，包括教育、医疗、商业、文娱等生活性服务业。例如，英国伯明翰周边新城都建立了三个层次的综合性教育体系，均衡设置初级、中级学校，在每个分区中心设立一个高级学校，有些新城还设有大学。利文斯顿新城设有两个容量为12000病人的医疗中心，还设有区级医院。哈罗新城是第一个提供综合社区医疗服务的新城，并在工业区设有一个工业保健服务中心。

日本新城的商业和服务业设施一般分为3级，即设置近邻住区中心、地区中心和新城中心，分别根据各自的服务半径范围提供相应档次和内容的公共服务。与之相比，香港新城公共设施也相对完善齐全，如沙田新城中心在沙田火车站地区，火车站与新城广场连为一体，公交、商铺、电影院、餐饮、零售等汇聚一体，政府机构、图书馆、酒店、博物馆、公园等与之相邻。同时，沙田新城拥有全港闻名的威尔斯亲王医院、香港赛马场以及全球知名的香港中文大学（图3-19）。

3.3.6 新城的开发运营

（1）政府强力介入新城开发建设。尽管发达国家和地区新城建设的缘起各不相同，但国家或地方政府的强力介入是其相似的一面，而且多数国家或地区通过立法形式实现新城的开发与建设。英国在1909年颁布了《住宅、城市规划法》，标志着城市规划体系正式创立，根据大伦敦规划，在大伦敦周围要设置8个具有独立性的新城。1946年制定《新城法》，为二战后英国新城大范围建设提供了法律依据及方针策略。1952年的《城乡开发法》确定了在大伦敦周围20座旧城的改扩建。另外，美国、日本和我国香港也均有各自的新城规划建设法律依据，从而使新城建设及运作获得法定地位，提高新城的运作效率和综合竞争能力（表3-3）。

在英国和法国，都由中央政府直接领导的机构来组织新城的各项建设开发活动，在新城开发和运转成熟后再转交给地方当局管理。美国是由住房和城市发展部主管新城开发事务，政府给予新城建设以多方协助，包括成立新城研究机构，聚集各方面的专家对新城建设的各种问题进行研究。负责日本新城开发的机构是住宅开发公团（也称都市公团），该公团是由政府全额出资成立的，它与地方政府单独或联合推动新城的开发建设。在中国香港地区则是由规划署负责规划设计，拓展署统筹开发实施（张捷，赵民，2005）。

（2）以政府为主体的投融资机制。早期英国新城建设几乎是由政府承担了全部投资，而新城开发也基本上是盈利的。后来的英国新城建设注重引入社会资金，有利于减轻政府的财政负担并兼顾弱势群体的社会需求，法国、中国香港新城建设也是如此，形成以政府为主体的投融资机制。与之相比，美国和日本的新城建设选择了市场化融资途径，通过立法允许由私人开发公司统一承担土地开发和新城建设的任务，其开发的新城较少能够体现更多的社会需求，新城开发规模也相对较小。

通过比较上述发达国家和地区的新城建设模式，可以发现以政府为主体的投融资机制较具有优势。这是因为新城发展的缘起来自于大都市规模化所产生的各种城市社会问题，主要是人口膨胀、住房压力、城乡区域失衡等，政府不但要通过立法的形式强力介入推动新城建设，同时也要承担起先期资金投入、保障住房建设、公建配套设施完善等新城建设的重要任务，这样才能够保证经济社会统筹发展的可控性。实践证明，巴黎、中国香港、新加坡的高密度大都市及新城建设都是比较成功的。

3.3.7 相关启示

我国疆域广阔、人口众多，但人均可利用土地面积相对不足，未来一段时期仍将面临大量人口向中心城市的持续迁入，特别是省域中心城市或省会城市，中心城区常住人口多数已经超过200万人，将面临老城区空间组织重构，以及边缘新城的规划建设问题。所以，基于上述发达国家和地区新城建设的经验总结，可以为之提供相应的发展启示。

第一，分阶段、分类型、有重点、有抓手地推进新城建设。一是发达国家与地区的新城是配合区域城镇化进程与大都市区圈层扩张而分阶段进行建设的，如伦敦是为了控制中心城市过度膨胀，而实施新城与主城区之间绿带相隔离的方式推进。二是新城建设要根据不同区域的地域条件及大都市战略重点进行分类型差异化发展，如巴黎新城建设的重点是为了疏散中心城区的第三产业，日本新城则是引导中心城市人口向外围新城转移。三是实施新城建设要有抓手（项目或平台）着实推进，包括高等级产业集聚区、科技创新园、大学城、大型休闲娱乐设施等，巴黎、香港、上海等城市的高等级科创产业园、大学城、迪士尼乐园均位于外围新城，从而可以成为新城成功运营的重要支撑平台。

第二，与国家、省、市地区的重大战略计划紧密结合。新城建设要将之与国家、省、市地区的交通规划、福利政策、工业发展的战略计划等联系起来，否则，根本不足以改变大城市磁吸效应、单心格局与蔓延态势。从发达国家和地区新城建设的背景来看，基本上都是以区域规划为战略出发点，从而实现大都市区域空间结构的合理优化。例如，《大伦敦规划》指导了伦敦外围8座新城的建设。大巴黎地区系列规划成为5座外围新城的规划依据。日本的《全国综合开发规划》、香港的全港发展策略也均指导了各种新城（新市镇）的建设（张捷，赵民，2005）。由此来看，我国大都市外围新城规划既要立足于城市总体规划及市域总体规划，又要能够实现优化大都市区空间结构的目标。

第三，可达、服务和均衡是新城建设的三大基本要素。根据新城发展的经验和规律，职住均衡、交通便捷、设施完善、有活力的公共中心是一个新城建设的成功标志。所以，我国大都市外围新城的发展必须考虑均衡、可达和服务三大因素，使其具有自我发展能力，包括人口与产业的匹配、交通联系通道与网络的构建、公共服务设施的完善、组团公共中心的建设等，其中，交通廊道保证可达，功能多样性保证服务，职住匹配保证均衡。

第四，政策制度和体制机制创新是新城建设的根本保障。新城建设要有强有力的政策制度支持以及自身持续不断的管理体制机制创新。国外新城建设基本上是由中央或地方政府强力介入、积极推进，并通过立法的形式保障新城建设的法定地位，这样才能够站在国家、区域或大都市区的宏观层面，指导大都市中心体系的优化和破解各种城市社会问题。所以，我国大都市外围新城的规划与建设，必须要由市级政府乃至省级政府层面强力主导，统筹协调新城建设中各个利益主体的相互关系，从而保证外围新城的成功开发和大都市区空间结构的合理优化。